生活垃圾收費(fèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

生活垃圾是指城市人口日常生活中產(chǎn)生的固體殘渣，依法法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)將其視為生活垃圾（包括建筑物和土壤，但不包括工業(yè)廢物和危險廢物）的廢物。目前,生活垃圾污染已成為我國最嚴(yán)重的環(huán)境污染問題之一。一方面,由于經(jīng)濟(jì)快速增長,生活垃圾排放總量以大約每年8%-10%的速度激增,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)達(dá)國家3%-5%的年平均增長速度。據(jù)有關(guān)專家估計,2010年我國垃圾產(chǎn)量將達(dá)到2.9億噸。另一方面,我國垃圾處理大多還停留在填埋等簡單方法上,“資源化”、“無害化”的目標(biāo)仍未達(dá)到。資金不足是我國垃圾處理產(chǎn)業(yè)止步不前的重要原因。以2003年為例,我國生活垃圾清運(yùn)量為7544.7萬噸,以垃圾處理平均成本125元/噸測算,需投入94.31億元,若全部由國家承擔(dān),必然會使財政背上沉重的包袱。因此,生活垃圾收費(fèi)將成為我國生活垃圾處理的必然選擇。一、生活垃圾收費(fèi)的理論依據(jù)和解釋(一)生活垃圾收費(fèi)的內(nèi)涵從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講,生活垃圾污染是一種典型的負(fù)外部性。如居民不必為自己排放的垃圾所引起的污染支付費(fèi)用,污染則不斷加劇。同時,一些對環(huán)境有益的活動(如垃圾處理產(chǎn)業(yè))因得不到補(bǔ)償而受到抑制,環(huán)境污染狀況的改善進(jìn)程顯得非常緩慢。依據(jù)外部性理論,1972年經(jīng)合組織國家(OECD)環(huán)境委員會提出“污染者付費(fèi)原則”(PolluterPaysPrinciple),污染者必須承擔(dān)清除和削減污染后果的費(fèi)用。后來該原則又?jǐn)U展到了“污染者和使用者支付原則”(PolluterandUserPaysPrinciple),污染治理的受益者也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的費(fèi)用。生活垃圾收費(fèi)正是基于以上原則提出的。作為使用者,居民和企事業(yè)等單位享受由政府提供的垃圾收集、運(yùn)輸和最終無害化處理等服務(wù),應(yīng)為此支付費(fèi)用。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不是垃圾排放所造成的環(huán)境損失,而是垃圾收集、運(yùn)輸和無害化處理的運(yùn)行費(fèi)用。生活垃圾收費(fèi)是以市場為基礎(chǔ)的政策工具。一方面,將污染者的外部成本納入到經(jīng)濟(jì)活動的分析和決策過程中,促使行為人從自身經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)選擇有利于環(huán)境的行為方式,以減少垃圾的排放量、提高資源利用率。另一方面,也為垃圾治理籌集資金,促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的順利進(jìn)行。(二)垃圾處理費(fèi)的財務(wù)收費(fèi)目前,世界上生活垃圾收費(fèi)的征收途徑可分為三類:1.稅收方式:將垃圾費(fèi)收繳附征于一些稅收,如財產(chǎn)稅、營業(yè)稅、人口稅和產(chǎn)品稅等。2.附征于公用事業(yè)的收費(fèi):將垃圾處理費(fèi)附征于水、電、煤或有線電視費(fèi)中。3.直接收費(fèi):直接向公眾收取垃圾費(fèi)。按照計價方式不同,可分為定額制和從量制。定額制以戶或人頭作單位,收取固定垃圾費(fèi)。從量制按照垃圾量收取費(fèi)用,有單一費(fèi)率和變動費(fèi)率之分。單一費(fèi)率垃圾費(fèi)與垃圾量保持固定比率。變動費(fèi)率則規(guī)定垃圾制造量在某定量以下免收垃圾費(fèi)或收取較低定額費(fèi)用,超過定量部分則收取較高費(fèi)用。(三)政策加標(biāo)回收的原則作為一種環(huán)境政策工具,生活垃圾收費(fèi)制度應(yīng)主要考慮以下標(biāo)準(zhǔn):1.公平原則,即要體現(xiàn)污染者付費(fèi)、使用者付費(fèi)的原則,不同垃圾量對應(yīng)不同的費(fèi)用。2.環(huán)境有效原則,即根據(jù)其對污染物的控制能力而定,要達(dá)到減少垃圾量、提高資源利用率的目標(biāo)。3.執(zhí)行效率原則,即征收障礙和成本均要盡可能降至最低。4.收益原則,即應(yīng)當(dāng)能夠補(bǔ)償垃圾收集、運(yùn)輸和處理的成本,并能實(shí)現(xiàn)合理的盈利。5.政策偏差概率,即出現(xiàn)一些其他行為來規(guī)避該政策工具約束的可能性大小。近20年來,許多國家均實(shí)行生活垃圾收費(fèi)制度,這為我國的制度改革提供了很好的借鑒。二、不同國家生活垃圾成本的具體實(shí)踐目前,世界各國依據(jù)各國的國情采取了不同的征收方式,各具特色和效果。以下我們逐一加以比較分析。(一)包裝材料的課稅收稅不少發(fā)達(dá)國家的城市利用完整的稅制及信用系統(tǒng)以稅收方式來征收,其中產(chǎn)品稅應(yīng)用最為廣泛。如意大利實(shí)行“塑料袋”課稅法,規(guī)定每只塑料袋必須付稅8美分;德國卡塞爾市法律規(guī)定,小吃店和快餐店一次性餐具紙盒每只課稅0.3美元;美國佛羅里達(dá)州對不能回收的新聞報紙,每噸收稅10美分。此外,還有用于特定區(qū)域的(如風(fēng)景游覽區(qū))營業(yè)稅,因游客眾多、無特定目標(biāo),只能對經(jīng)營單位征收營業(yè)稅。(二)社區(qū)細(xì)胞基金通過水消費(fèi)量來計算每戶家庭的生活垃圾費(fèi)用,并隨水費(fèi)繳納,如西班牙的巴塞羅那以及我國的臺灣地區(qū)(除臺北外)。垃圾費(fèi)隨水費(fèi)征收后,垃圾量減少,資源回收量增加。隨水費(fèi)征收可以保證較高的收繳率,但居民可能會通過節(jié)省用水來少交垃圾費(fèi),垃圾量并無減少。此外,也可能出現(xiàn)收繳費(fèi)用過低的狀況。根據(jù)高雄市2004年的估算,每度水收費(fèi)應(yīng)為11.02元臺幣,但現(xiàn)行費(fèi)率為每度4.1元,僅為垃圾處理費(fèi)的40%左右。(三)經(jīng)合組織國家許多國家采用定額收費(fèi)制,如意大利收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為150-160歐元/戶·年,個中差別與家庭面積有關(guān);德國大部分城市以戶為單位,每年征收70歐元垃圾費(fèi);瑞典按照住宅面積收取定額費(fèi)用。由于垃圾收費(fèi)固定,因此居民無減少垃圾量的動機(jī),甚至可能引起惡意多排垃圾的現(xiàn)象。但經(jīng)合組織國家有其特殊性。首先這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,居民環(huán)保意識較強(qiáng)。其次,立法體系完善,如德國從1972年《廢棄物處理法》頒布到1994年《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》的實(shí)施,都是為適應(yīng)不同時期生垃圾的性質(zhì)、限制垃圾產(chǎn)量而制定的法律。再則,資源垃圾回收政策,如意大利鼓勵家庭進(jìn)行垃圾分類,并根據(jù)送往回收站的垃圾量決定每年減免的垃圾費(fèi)金額。此外,鼓勵消費(fèi)者轉(zhuǎn)變消費(fèi)理念,進(jìn)而影活響原材料以及生產(chǎn)工藝選擇,從源頭上控制垃圾,如德國的“黃筒綠點(diǎn)系統(tǒng)”,印有綠點(diǎn)的商品使用后扔入黃色垃圾桶內(nèi),由生產(chǎn)“綠點(diǎn)產(chǎn)品”的企業(yè)支付垃圾費(fèi),其余垃圾投入黑色垃圾筒,垃圾費(fèi)由居民承擔(dān)。(四)從量收費(fèi)與垃圾量成正比的關(guān)系大多數(shù)國家采用此法,如美國、韓國、日本、瑞士、比利時等。以垃圾袋或垃圾貼紙或標(biāo)準(zhǔn)垃圾桶為計量單位收取垃圾費(fèi),最能體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”、“使用者付費(fèi)”原則。根據(jù)歐洲回收和再利用協(xié)會1998年的統(tǒng)計資料,比利時的Hainaut省實(shí)施從量收費(fèi)后第一年居民垃圾填埋量降低65%;荷蘭的Oostzaan垃圾產(chǎn)生量減少38%,填埋的垃圾減少60%;日本的Yono城可焚燒物減少13%,非焚燒物減少27%。單一費(fèi)率使用最為普遍。MarieLynnMiranda和JosephE.Aldy曾對美國實(shí)行單一費(fèi)率的9個城市的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行了研究(詳見表2)。由于垃圾的價格彈性為負(fù),所以從量收費(fèi)可減少垃圾量,增加資源回收量。其中,垃圾減少量與最小垃圾袋(桶)體積成反比,與費(fèi)率成正比。而免費(fèi)或收取少量費(fèi)用,回收資源垃圾則保證了回收渠道的暢通。也有學(xué)者對從量收費(fèi)與垃圾減量的關(guān)系提出質(zhì)疑。Wertz(1976)通過比較已執(zhí)行垃圾收費(fèi)的舊金山市與其他一般城市垃圾收集的平均數(shù)量,計算出垃圾排放的價格彈性是-0.115,即收費(fèi)額每提高1%,垃圾數(shù)量降低0.115%。Jenkins(1993)通過收集14個城市(其中10個實(shí)行變動費(fèi)用制)多年的月數(shù)據(jù),計算出價格彈性等于-0.112。偏低的價格彈性說明,從量收費(fèi)可減少垃圾排放量,但效果并不明顯。因此,有學(xué)者提出實(shí)施從量收費(fèi)后,垃圾排放量大幅降低是有其他原因的,如各種回收政策促進(jìn)了回收渠道的暢通,使得垃圾減量得以實(shí)現(xiàn)。變動費(fèi)率為日本所采用,定量以下免收或少收垃圾費(fèi),超過部分收取較高費(fèi)用。如滋賀縣守山市1982年開始每年向每戶提供可燃性垃圾袋110袋(大袋20日元,小袋17日元),第111袋開始每袋150日元;不可燃垃圾袋每年免費(fèi)向每戶發(fā)放56袋,第57袋開始每袋150日元。1984年垃圾量比1982年減少48.08%。此外,有些城市反購未用垃圾袋,如島根縣出云市規(guī)定,未使用的可燃垃圾袋可40元/個賣給政府,實(shí)施后第二年垃圾量比實(shí)施前減少27%。垃圾費(fèi)與垃圾量成正比,可能導(dǎo)致非法傾倒,不但不能減少垃圾量,反而增加了清理成本。根據(jù)調(diào)查,美國弗吉尼亞州夏洛茨維爾市75名居民實(shí)行從量收費(fèi)后,28%的垃圾減少量應(yīng)歸于非法傾倒。美國應(yīng)對非法傾倒,首先是通過事前教育,分清非法垃圾處置方法及其危害。其次,對某些特殊商品進(jìn)行回收,如圣誕樹、節(jié)日飾品、家具等。第三,制定規(guī)章制度以及嚴(yán)格的懲罰措施,加大非法處置垃圾行為的成本。最后(也是美國最推崇的),通過其他輔助政策(如循環(huán)利用政策、庭院堆肥政策等)來增加垃圾處置方法的選擇范圍,避免非法傾倒。與美國不同的是,日本非法傾倒現(xiàn)象并未增多,這可能與不同的文化傳統(tǒng)有關(guān)。據(jù)調(diào)查,74%的日本人認(rèn)為非法丟棄垃圾是嚴(yán)重的問題。其實(shí),每種收費(fèi)方法都有優(yōu)缺點(diǎn),而且實(shí)踐中均有相關(guān)政策的配合。因此,分析中不僅需考慮上文所提的5個指標(biāo),而且對輔助政策的主要作用也應(yīng)進(jìn)行分析。三、中國生活垃圾收費(fèi)制度的現(xiàn)狀和國外經(jīng)驗(yàn)的揭示(一)垃圾費(fèi)與處理成本之間存在巨大的缺口我國1991年開始提出要對垃圾處置實(shí)行服務(wù)收費(fèi),1993年規(guī)定生活垃圾管理費(fèi)用要逐步擴(kuò)展至居民,2002年明確指出要實(shí)行城市生活垃圾收費(fèi)、促進(jìn)垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。目前,許多城市已實(shí)行了生活垃圾收費(fèi)。但垃圾收費(fèi)制度仍處于起步階段,還存在種種不完善之處。當(dāng)前最大的問題就是垃圾費(fèi)與處理成本之間存在巨大的缺口,如廣州市每年應(yīng)征收垃圾處理費(fèi)1.3億元,但2004年僅征收5838萬元,2005年征收6222萬元,還不足50%。其原因主要有兩個:一是費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)較低,經(jīng)濟(jì)水平不等的城市間收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)相差不大。美國垃圾費(fèi)支出約占家庭收入的0.15%-0.5%,瑞士、德國、奧地利等國家支出率約為0.3%。而在我國,以2003年廣州市區(qū)居民為例,每人每月負(fù)擔(dān)1.54元,僅占消費(fèi)性支出的0.16%;二是收繳率低。2001年,北京實(shí)際征收比例不到10%;2002年,重慶不到5%,天津也只有20%。歸根結(jié)底是缺乏高效低成本的收費(fèi)渠道,多數(shù)城市采取直接上門收費(fèi)。繳費(fèi)不便在客觀上不僅造成了收繳率低,而且征收成本大(占垃圾費(fèi)的10%左右)。此外,定額收費(fèi)再加上無相關(guān)政策的配合,垃圾減少量和資源化利用的目的也無法實(shí)現(xiàn)。(二)加強(qiáng)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化顯然,我國目前垃圾收費(fèi)的首要目標(biāo)是開拓垃圾處理資金籌措渠道并確保資金到位,促進(jìn)垃圾處理產(chǎn)業(yè)化。其次是促進(jìn)垃圾減量和資源化利用。通過對各收費(fèi)方式在我國的適用條件以及對收費(fèi)目標(biāo)的貢獻(xiàn)分析,有利于我們做出最優(yōu)的選擇(見表5)。(三)道路及城市生活垃圾處理1.征收途徑由于人口多、繳費(fèi)意識不強(qiáng),應(yīng)委托公用事業(yè)單位代收。如大連市采用“一卡制”收費(fèi),有效保證了收費(fèi)渠道的暢通,征收比例高達(dá)90%以上。2.收費(fèi)方式由定額制向從量制轉(zhuǎn)變。該收費(fèi)制度符合公平原則,可促進(jìn)垃圾減量和資源回收。但我國多為公寓式建筑,居民環(huán)保意識較差,因此立即全面實(shí)行從量收費(fèi)是不可取的。結(jié)合實(shí)際,一方面可在一些居民環(huán)保意識強(qiáng)、定額收繳多年、產(chǎn)生非法傾倒現(xiàn)象概率較低的城市率先實(shí)行從量制,另一方面其他城市采用定額制,先樹立起垃圾繳費(fèi)的觀念,提高征繳率并保證?？顚Ｓ?然后再向從量制過渡。另外,對于一些對環(huán)境破壞較大的產(chǎn)品應(yīng)征收產(chǎn)品稅,以限制其消費(fèi)量。3.收繳費(fèi)用生活垃圾的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)科學(xué)合理,能夠補(bǔ)償垃圾收集、運(yùn)輸和處理成本,并合理盈利。在實(shí)際操作過程中,可用“排污水量折算系數(shù)法”間接計量。盡管理論上垃圾排量與污水排量不存在直接的相關(guān)性,但其操作簡單方便,收繳成本低、收繳率高,滿足收費(fèi)的首要目標(biāo)。另外,有統(tǒng)計資料表明,污水排量與垃圾排量在一定程度上也存在關(guān)聯(lián)性。如深圳特區(qū),從1997年至2004年,年均每立方米排污水量相應(yīng)地產(chǎn)生約2.96公斤垃圾。此外,率先實(shí)行從量收費(fèi)的地區(qū),應(yīng)當(dāng)科學(xué)地確定單位垃圾容器體積以及費(fèi)率,以實(shí)現(xiàn)垃圾減量和資源回收的最大化。4.要加大宣傳教育力度,樹立垃圾收費(fèi)意識。5.制定相關(guān)