綜合交通規(guī)劃實施與實效的科學評估

綜合交通規(guī)劃是城市交通發(fā)展政策的集中體現(xiàn)，是關(guān)于調(diào)整和協(xié)調(diào)不同交通方向、合理分工和有序發(fā)展的政策和措施的集合。在城市總體和交通系統(tǒng)發(fā)展過程中,綜合交通規(guī)劃究竟發(fā)揮了什么作用以及作用的效果,直接影響并決定了交通規(guī)劃在與城市發(fā)展相關(guān)的規(guī)劃體系中的作用和地位,也關(guān)系著公眾、決策部門、行業(yè)人員對交通規(guī)劃工作的行業(yè)認知。通過綜合交通規(guī)劃評估工作可以檢測、監(jiān)督既定規(guī)劃的實施過程和實際效果,評判既有交通規(guī)劃與外部因素之間的適應性以及交通規(guī)劃自身體系的統(tǒng)一性,評估既有綜合交通規(guī)劃引領(lǐng)新一輪城市總體與交通系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導能力,并在此基礎(chǔ)上形成相關(guān)信息的反饋,從而為新一輪綜合交通規(guī)劃在發(fā)展戰(zhàn)略、政策設(shè)計、規(guī)劃方案及實施機制等方面提供具有前瞻性和針對性的提議。只有建立在科學的評估工作基礎(chǔ)上,規(guī)劃的滾動機制才有可能建立,規(guī)劃評估工作應該作為一個不可或缺的組成部分貫穿城市綜合交通規(guī)劃“制定-實施-調(diào)整”的完整過程。一、目前城市綜合交通規(guī)劃編制體系中存在的問題盡管規(guī)劃評估工作對檢驗已有規(guī)劃實施成果、修編新一輪規(guī)劃、調(diào)整規(guī)劃管理和實施機制等工作具有著重要的作用,但目前我國大城市綜合交通規(guī)劃編制體系中對于規(guī)劃評估工作的理論認知存在一定程度上的偏差,對評估體系和內(nèi)容缺乏統(tǒng)一認識,評估過程中需要的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)建設(shè)滯后,評估工作的整體開展力度仍然薄弱,除少數(shù)城市外基本上處于尚未開展此項工作的現(xiàn)狀。(一)從評估對象上看,事前評估與后評估相結(jié)合,物聯(lián)網(wǎng)規(guī)劃實施效果的差異主要在于對規(guī)劃方案的評估,并具有實效性從時間維度來看,“評估”包含事前評估、過程評估和事后評估;從評估對象的廣義和狹義來分,分為對規(guī)劃方案本身評估和包含規(guī)劃制定、實施、管理機制在內(nèi)的整個規(guī)劃體系的評估。目前,國內(nèi)綜合交通規(guī)劃評估在理論認識上還局限于對規(guī)劃方案本身的評價,在規(guī)劃問題描述和目標設(shè)定的基礎(chǔ)上,通過情景設(shè)定和投入-產(chǎn)出分析方法對規(guī)劃方案解決問題的能力和社會效益進行評價,以證明規(guī)劃方案解決問題的預期能力與綜合效益,在時間維度上屬于事前評估。在規(guī)劃制定和實施5-10年后,所面對的現(xiàn)實環(huán)境與規(guī)劃評價中所設(shè)定的情景有著巨大的差別,外部背景的變化導致規(guī)劃安排的實施與否以及實施排序都存在巨大的差異性。因此,對規(guī)劃方案的預先評價并不能解決規(guī)劃與現(xiàn)實背離的矛盾,也無助于判斷規(guī)劃指導進一步發(fā)展的能力和回答規(guī)劃與實施產(chǎn)生偏差的內(nèi)在原因。本文所表述的綜合交通規(guī)劃評估在對象上包含了規(guī)劃制定、實施、管理機制在內(nèi)的整個體系,而并非局限于對規(guī)劃方案自身的事前評價;在時間維度上屬于后評估,與社會領(lǐng)域中的公共政策后評估較為接近。在城市交通規(guī)劃實施過程中,規(guī)劃評估工作對交通規(guī)劃實施進度以及外部環(huán)境的變化和趨勢進行持續(xù)的監(jiān)測,以約定的評價指標對規(guī)劃實施結(jié)果進行評價,以衡量規(guī)劃實施的效果;通過比照規(guī)劃實施的實際效果與規(guī)劃原定的階段實施目標的偏差,明確新一輪交通規(guī)劃修編工作和繼續(xù)實施規(guī)劃過程中需要面對的外部環(huán)境趨勢和發(fā)展需求,形成對交通系統(tǒng)新一輪發(fā)展面臨的經(jīng)濟發(fā)展速度、機動化趨勢、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、政策環(huán)境等重大外部要素變化趨勢與走向的共識;并檢討規(guī)劃實施效果產(chǎn)生偏差的內(nèi)外部原因,以對新一輪規(guī)劃的目標、策略和實施機制和手段進行調(diào)整以應對現(xiàn)實環(huán)境的變化。(二)國內(nèi)城市發(fā)展規(guī)劃和評估工作存在的問題近年來,國內(nèi)交通規(guī)劃編制工作進展迅速,大部分省會一級城市都已經(jīng)編制了數(shù)輪的綜合交通規(guī)劃和道路、公交、停車等一系列的專項規(guī)劃,基本上形成了綜合交通規(guī)劃、專項交通規(guī)劃以及微觀區(qū)域開發(fā)規(guī)劃或通道節(jié)點改善規(guī)劃等多層次的規(guī)劃體系,交通規(guī)劃的編制工作正在進入高潮階段。但在交通規(guī)劃編制工作進入高潮的同時,規(guī)劃調(diào)整卻沒有得到足夠的重視。一些城市建設(shè)相對緩慢地區(qū)對規(guī)劃出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性問題無力修編,問題的長期累積使規(guī)劃偏離城市發(fā)展;在一些經(jīng)濟發(fā)展和城市擴展迅速地區(qū),卻頻繁進行結(jié)構(gòu)性的規(guī)劃修編,一些核心的交通發(fā)展目標和發(fā)展戰(zhàn)略無法得到持續(xù)的貫徹,規(guī)劃的繼承性受到較大的挑戰(zhàn),規(guī)劃成果的質(zhì)量進步不大,但規(guī)劃編制成本持續(xù)走高。在城市發(fā)展相關(guān)的規(guī)劃編制體系中,城市總體規(guī)劃與交通規(guī)劃兩者之間的聯(lián)系非常密切,在發(fā)揮政策引導城市發(fā)展方面相互支撐,共同發(fā)揮規(guī)劃引導城市總體發(fā)展的重任。但與前者相比,國內(nèi)對交通規(guī)劃評估工作的重視程度還遠遠不夠。以城市總體規(guī)劃編制工作為例,2008年1月1日開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十六條和2006年4月1日開始施行的《城市規(guī)劃編制辦法》第十二條規(guī)定都明確提出了要求在城市總體規(guī)劃編制前必須組織對既有總體規(guī)劃實施情況進行評估,并對基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力和建設(shè)條件做出評價。國內(nèi)交通規(guī)劃行業(yè)對規(guī)劃評估的重要性認識還存在較大不足,現(xiàn)有的交通規(guī)劃體系中也缺乏這方面的明確要求,相關(guān)的專業(yè)研究和實踐工作還未廣泛開展,實踐評估工作的開展也缺乏有效推動力。(三)城市交通運行狀態(tài)評估工作現(xiàn)狀缺乏連續(xù)、系統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)也是導致目前交通規(guī)劃評估難以制度化開展的重要原因之一。除北京、上海、廣州等特大城市外,大部分省會城市的交通設(shè)施管理系統(tǒng)和運行數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)較為缺乏,導致難以定期、系統(tǒng)、全面對規(guī)劃安排的進展情況和預期運行的改善程度進行評估。一方面,交通基礎(chǔ)設(shè)施信息系統(tǒng)沒有得到系統(tǒng)性的建設(shè)和整合,不同交通子系統(tǒng)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理措施尚未實現(xiàn)電子化查詢;公路、城市道路、公交等系統(tǒng)通常屬于不同部門管轄,評估開展過程中難以全面收集評估所必要的基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)據(jù)。另一方面,大部分城市的交通運行狀態(tài)檢測系統(tǒng)建設(shè)仍較為零散,缺乏有效的平臺整合。國內(nèi)大城市通常有交警部門設(shè)立的視頻檢測系統(tǒng),但視頻檢測系統(tǒng)難以迅速、準確地獲得交通運行參數(shù),重要通道和節(jié)點處的交通信息檢測系統(tǒng)(流量、速度、密度等)尚未得到系統(tǒng)性的建設(shè),導致評估過程中所必須的連續(xù)性、系統(tǒng)性的分空間層次和時間變化的路網(wǎng)運行速度、通道及重要節(jié)點流量、飽和度等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)非常缺乏。(四)城市空間概念界定模糊化國內(nèi)大城市不僅系統(tǒng)性的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)建設(shè)較為不足,評估空間范圍定義、數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑、設(shè)施分類標準等技術(shù)問題也仍有待進一步統(tǒng)一明確和量化。以空間概念為例,不同時期制定的規(guī)劃對城市建成區(qū)、中心城區(qū)、市區(qū)、郊區(qū)、規(guī)劃區(qū)、都市區(qū)等空間概念界定存在模糊與交叉。經(jīng)過5-10年的發(fā)展,城市建成區(qū)、市區(qū)、規(guī)劃區(qū)的空間范圍已經(jīng)發(fā)生變化,造成對區(qū)域?qū)用娼煌ㄏ到y(tǒng)設(shè)施建設(shè)和運行服務的時間序列特征分析存在困難,同時空間概念定義的模糊不清也造成與其他城市之間的橫向?qū)Ρ群头治龃嬖诶щy。在數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑方面,以道路設(shè)施建設(shè)評估為例,道路等級分類標準較為混淆。不同時期規(guī)劃分析中有的以12m寬度以上統(tǒng)計為支路,有的以6m以上統(tǒng)計為支路,導致不同時期、不同空間層次上的設(shè)施建設(shè)水平因數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑的不一致性失去了可比性。二、交通總體規(guī)劃和結(jié)構(gòu)的移動之間的發(fā)展方向和結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)快速變化期第20段過去的10年時間和將來很長一段時期,中國處于快速城市化的發(fā)展階段,城市的發(fā)展方向和結(jié)構(gòu)都將快速變化,導致影響交通規(guī)劃編制和實施的外部條件處于快速變化期。交通規(guī)劃面向快速變化外部環(huán)境的可實施性、指導未來發(fā)展的適應性以及規(guī)劃體系內(nèi)部的協(xié)調(diào)性都受到嚴峻的考驗。(一)新一輪城市綜合交通規(guī)劃治療與交通總體規(guī)劃的必要性通過對既有綜合交通規(guī)劃的評估與分析,應達成三個目標:1、評判既有交通規(guī)劃的實施效果和指導交通系統(tǒng)進一步發(fā)展的適應性,分析綜合交通規(guī)劃修編的必要性,同時論證對新一輪城市總體規(guī)劃適度調(diào)整或修編的必要性。2、識別當前交通發(fā)展面臨的關(guān)鍵問題及制約發(fā)展的主要障礙,為新一輪城市總體規(guī)劃和綜合交通規(guī)劃修編明確邊界條件、確立修編方向與重點奠定基礎(chǔ)。3、為新一輪交通發(fā)展戰(zhàn)略、政策、措施制定的討論達成一定的共識。(二)評估內(nèi)容框架結(jié)合以上評估目標,將綜合交通規(guī)劃評估工作分為相互聯(lián)系又各有側(cè)重的三部分內(nèi)容:實施性評估、適應性評估、協(xié)調(diào)性評估,三部分內(nèi)容的框架結(jié)構(gòu)見p50圖1。1、評估的實施這是通過現(xiàn)狀交通系統(tǒng)的評價,檢驗綜合交通規(guī)劃的科學性、合理性和執(zhí)行情況、執(zhí)行效果,是對歷史的回顧與總結(jié)。2、交通需求預測及交通規(guī)劃方案變化這是對綜合交通規(guī)劃繼續(xù)指導城市交通發(fā)展能力的評價。針對我國城市快速發(fā)展的特點,重點研究交通規(guī)劃所依據(jù)的城市發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展條件、宏觀經(jīng)濟背景等的變化,對于交通需求預測、交通規(guī)劃方案變化的影響。如2000年編制完成的綜合交通規(guī)劃對于2010年交通發(fā)展的預測與2010年實際交通條件的差異,由此判斷2000年編制的規(guī)劃是否能繼續(xù)指導2010-2020年的城市交通發(fā)展。3、協(xié)調(diào)評估這類評估關(guān)注綜合交通規(guī)劃與上位規(guī)劃、其它相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系,以及綜合交通規(guī)劃各個子系統(tǒng)之間發(fā)展的均衡性。三、綜合交通計劃的內(nèi)容和方法(一)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)評估的指導思想和思路交通規(guī)劃的實施性評估應從交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通投資政策、交通發(fā)展戰(zhàn)略三個方面對規(guī)劃的執(zhí)行力度和效果進行評估,總結(jié)存在的問題和進一步改進的方向。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)評估是交通投資政策、交通發(fā)展戰(zhàn)略等宏觀政策在交通系統(tǒng)發(fā)展中的直接體現(xiàn),是評估后二方面的基礎(chǔ)。交通投資政策受交通發(fā)展戰(zhàn)略的直接引導,不同的發(fā)展戰(zhàn)略決定了交通投資的力度和影響交通投資的方向。在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通投資與發(fā)展政策評估的基礎(chǔ)上,對交通發(fā)展戰(zhàn)略的執(zhí)行效果進行評估,對執(zhí)行過程中存在的缺失和不足予以反思,為探尋新一輪交通發(fā)展目標和戰(zhàn)略奠定基礎(chǔ)。1、相關(guān)指標與規(guī)劃安排的比較包括鐵路、對外公路、機場、港口與航道等城市對外交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平與規(guī)劃預期的比較;城市道路網(wǎng)絡總體建設(shè)水平、規(guī)劃干道網(wǎng)絡建設(shè)完成度、支路網(wǎng)絡建設(shè)水平等指標與規(guī)劃安排;公交設(shè)施總體發(fā)展、線網(wǎng)發(fā)展水平、公交專用道建設(shè)、軌道交通建設(shè)安排等內(nèi)容與規(guī)劃預期比較;停車規(guī)劃回顧、設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀與供需缺口分析,停車配建標準比較等內(nèi)容。2、交通總體規(guī)劃回顧相關(guān)規(guī)劃安排中不同類型交通設(shè)施投資需求,分析近年來城建總體投資和交通系統(tǒng)投資規(guī)模、分布,評估交通投資落實與規(guī)劃安排之間的差別,反映過去一段時期內(nèi)交通系統(tǒng)發(fā)展的資金投入重點,結(jié)合設(shè)施建設(shè)情況分析各類別交通設(shè)施建設(shè)、管理投入水平的差異。3、交通發(fā)展戰(zhàn)略評估指標選擇結(jié)合城市擴張和區(qū)域一體化的發(fā)展背景,從規(guī)劃制定、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、出行服務、市場合作等方面評估交通發(fā)展戰(zhàn)略的具體推進;考慮以不同交通方式的時間可達性作為評判指標;以及從不同層次的公共交通優(yōu)先發(fā)展指導政策入手,評估公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略在過往交通系統(tǒng)建設(shè)與投資中的重視程度,可以考慮以公交客運量、公交出行分擔率和公交運行速度作為公交優(yōu)先戰(zhàn)略執(zhí)行效果的檢驗指標。(二)規(guī)劃適應性評估交通規(guī)劃適應性評估從滿足交通現(xiàn)狀需求及未來一段時期交通發(fā)展需求兩個方面,考察既有規(guī)劃對交通系統(tǒng)運行的適應性。交通規(guī)劃適應性評估通過交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃等上位規(guī)劃的配合;交通規(guī)劃的需求預測與實際交通增長如機動車總量、交通結(jié)構(gòu)的比較;交通規(guī)劃方案對于城市擴張與城區(qū)改造、土地開發(fā)量與強度的適應能力,分析交通規(guī)劃制定的各項戰(zhàn)略措施、建設(shè)方案是否滿足城市規(guī)劃的總體部署與城市發(fā)展要求,檢驗規(guī)劃是否能適應城市社會、經(jīng)濟發(fā)展需求,起到引導城市空間格局優(yōu)化的作用。1、情景與實際的差異解析交通規(guī)劃所依托的土地利用設(shè)定情景與過去一段時間內(nèi)城市社會經(jīng)濟、人口與就業(yè)、城市空間拓展、空間結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地開發(fā)情況等方面的差異,總結(jié)設(shè)定情景與現(xiàn)實情況之間的差異范圍和強度。主要的對比分析指標有人口總量與空間分布的變化、就業(yè)崗位類型總量與空間分布的變化、人均GDP及可支配收入的增長、城市功能空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整及建成區(qū)的拓展、土地利用類型及開發(fā)強度變化、2、原有交通規(guī)劃實施效果分析從機動車擁有、道路交通、公共交通、靜態(tài)交通以及交通管理等方面,分析各類交通工具的增長、分方式交通需求總量增長、交通量空間分布、居民出行指標、出行成本等特征,結(jié)合城市人口、經(jīng)濟、土地利用等外部要素變化特征,分析過往一段時期內(nèi)城市交通需求增長特征,與既有交通規(guī)劃的交通特征判斷和需求定量預測結(jié)果進行比較,評估既有交通規(guī)劃實施到當前階段,對現(xiàn)狀交通的適應性。3、重大問題這應基于交通需求增長趨勢判斷,以及交通系統(tǒng)發(fā)展所處的宏觀環(huán)境,分析今后一段時期城市交通發(fā)展面臨的主要重大問題。分析快速城市化對交通設(shè)施建設(shè)和運行服務的要求、軌道交通建成后的交通格局調(diào)整、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實施對內(nèi)部外交通系統(tǒng)的銜接要求,重點關(guān)注既有交通規(guī)劃對城市社會經(jīng)濟發(fā)展、城市空間拓展及結(jié)構(gòu)調(diào)整的適應性引導發(fā)展的能力,評估既有規(guī)劃提出的交通發(fā)展戰(zhàn)略、交通規(guī)劃方案對未來交通發(fā)展需求的適應性。(三)交通總體規(guī)劃的對策建議協(xié)調(diào)是科學發(fā)展觀的核心內(nèi)容之一,只有協(xié)調(diào)發(fā)展,才能保證全局的、整體的和根本的發(fā)展。協(xié)調(diào)性評估應從交通規(guī)劃編制的邊界條件、交通發(fā)展戰(zhàn)略以及交通子系統(tǒng)規(guī)劃方案等方面入手,評估規(guī)劃的繼承性、一致性和差異性,以剖析當前交通問題產(chǎn)生的根源(是規(guī)劃本身的問題,還是規(guī)劃管理、實施的問題),為規(guī)劃的制定、實施和管理機制提出對策。協(xié)調(diào)性評估應按照兩條主線進行:不同空間層次(經(jīng)濟區(qū)域或城市群、市域、中心城區(qū)、內(nèi)部分區(qū)等)的交通規(guī)劃協(xié)調(diào)性和各個交通專項規(guī)劃間的協(xié)調(diào)性。1、劃等上位規(guī)劃既有綜合交通規(guī)劃與城市總體規(guī)劃中交通專線規(guī)劃、城市群或者區(qū)域交通規(guī)劃等上位規(guī)劃在交