立法不宜重復(fù)原因、歸因與應(yīng)對

地方立法重復(fù)的調(diào)查、分析過程自20世紀(jì)80年代末以來，學(xué)術(shù)界關(guān)注的是地方立法的重復(fù)。①盡管理論界與實(shí)務(wù)界都曾嘗試予以解決,但并沒有得到有效化解。從理論界來看,對該問題思考的結(jié)果也僅限于“地方立法不得重復(fù)上位法”76或“下位法一般不得重復(fù)上位法的內(nèi)容”222的一般陳述,缺乏進(jìn)一步規(guī)制立法重復(fù)的具體可行的方案和辦法;從實(shí)務(wù)界來看,有的地方立法機(jī)關(guān)固然意識到了該問題的嚴(yán)重性,但也僅限于在地方性立法條例中做出應(yīng)然性的禁止規(guī)定,并不存在明確認(rèn)定不必要重復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)以及具體可行的審查措施。如《貴陽市地方立法條例》僅在第11條第3款規(guī)定,“起草地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)不重復(fù)法律、法規(guī)的規(guī)定”;《浙江省地方立法條例》也僅在第3條規(guī)定,“地方立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā),體現(xiàn)地方特色,一般不重復(fù)上位法的規(guī)定”。之所以如此,在于立法重復(fù)問題遠(yuǎn)非人們想象的那么簡單。在由多種法律淵源構(gòu)成的法律體系中,某些立法重復(fù)是正常的,也是必要的,我們反對的是那種不必要的重復(fù)。要解決立法不必要重復(fù)問題,首先需要把某些不屬于不必要的重復(fù)排除出去,明晰立法不必要重復(fù)存在的范圍;其次,明確認(rèn)定立法不必要重復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)及其表現(xiàn)形態(tài);最后,確立相應(yīng)的解決立法不必要重復(fù)的制度機(jī)制。上述第一、二方面涉及認(rèn)定上的困難;第三方面則涉及立法不必要重復(fù)的審查機(jī)構(gòu)及其權(quán)限上的困難。在根子上,上述問題則涉及到中央立法權(quán)威與地方立法自主權(quán)之間的關(guān)系。唯有對上述問題作出厘清,才能明了理論和實(shí)踐中應(yīng)對地方立法不必要重復(fù)的困境,進(jìn)而采取有效的應(yīng)對措施。為了解我國地方立法重復(fù)的實(shí)際情況及其在立法實(shí)踐中的具體表現(xiàn),最好的方法或許是對全國的地方性法規(guī)作一個(gè)整體性的考察。然而,要對現(xiàn)時(shí)存在的總計(jì)8600多部地方性法規(guī)都做出仔細(xì)的分析既無可能也無必要。為此,本文選擇了江蘇、浙江、廣東、山東、河北、安徽和南京七個(gè)地方“固體廢物污染環(huán)境防治條例(辦法)”(以下均用簡稱)作為分析立法重復(fù)現(xiàn)象的樣本,對共計(jì)400多個(gè)法條進(jìn)行了仔細(xì)分析。雖然這七部地方性法規(guī)不可能全面反映全國所有地方性法規(guī)的立法重復(fù)現(xiàn)狀,但還是能夠比較典型地反映地方性法規(guī)在立法重復(fù)上的一些共同特點(diǎn)。一、“立法”的構(gòu)造立法重復(fù),從廣義上講,既包括下位法對上位法的重復(fù),也包括同一機(jī)關(guān)制定的“后法”對“前法”的重復(fù)。本文只對前一種情況進(jìn)行討論。本文所指的立法重復(fù)是指下位法對上位法的照搬,下位法對上位法的條款重復(fù)表述的立法行為。學(xué)術(shù)界有人將這種現(xiàn)象定性為“立法抄襲”。①我們認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)將立法重復(fù)和立法抄襲區(qū)分開,將地方立法對上位法的照搬定性為立法重復(fù),而將那種發(fā)生在不同地方的地方性法規(guī)之間的不適當(dāng)照搬定性為地方立法抄襲。因此,立法重復(fù)和立法抄襲在地方立法中是可以并存的現(xiàn)象,兩類立法行為分別對應(yīng)的是不同的領(lǐng)域。立法重復(fù)在外表上包裹著“合法性”和“不抵觸”的外衣,但卻存在是否必要的問題。為此,我們需要明晰立法必要/不必要重復(fù)的理論依據(jù),進(jìn)而把若干重復(fù)排除在不必要重復(fù)之外。將若干重復(fù)排除在不必要重復(fù)之外的依據(jù)來源于社會主義法律體系的體系性。從社會主義立法體系來看,我國是一個(gè)“一元、兩級、多層次”的立法體制。雖然我國立法主體眾多,法律淵源復(fù)雜,但必須承認(rèn)的是,我國只有一個(gè)統(tǒng)一的法律體系。②所謂“中國特色社會主義法律體系”是指,“以憲法為統(tǒng)帥,法律為主干,包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范性法律文件在內(nèi)的,由七個(gè)法律部門、三個(gè)層次的法律規(guī)范組成的協(xié)調(diào)統(tǒng)一整體”。199一方面,從法律規(guī)范的形式淵源來看,憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例都是我國統(tǒng)一法律體系的組成部分;另一方面,這些組成部分要形成一個(gè)“協(xié)調(diào)統(tǒng)一”的整體,成為一個(gè)“體系”,就必然要求這些不同層級的法律規(guī)范之間存在邏輯性和一致性。過去我們往往強(qiáng)調(diào)地方立法同上位法的一致性,但是卻忽略了法律體系的各組成部分在其中的邏輯性。雖然邏輯性和一致性緊密相關(guān),但僅僅要求一致性并不能完全實(shí)現(xiàn)法律體系的邏輯性。邏輯性要求憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)遵循著從抽象到具體、一般到特殊、高下有別的規(guī)律,存在“基本規(guī)范、一般規(guī)范和具體規(guī)范”149之分。恰如有論者指出,“法律體系是一個(gè)由抽象程度不等的上位概念和下位概念構(gòu)成的概念之間的邏輯涵攝體系?！?因此,在這個(gè)體系中,每個(gè)層級的法律規(guī)范都應(yīng)當(dāng)是有區(qū)別的,如果不同層級的法律規(guī)范完全一樣,雖然不違背一致性,但邏輯性遭到了破壞,整個(gè)體系也就會出現(xiàn)混亂。但是,單純就邏輯性而言,如果將其推向極致,那就會要求下位法完全不得同上位法重復(fù),因?yàn)槿魏沃貜?fù)都是對這種邏輯性的破壞。然而,必須承認(rèn)的是,不同層級的法律規(guī)范之間的邏輯性存在著必要的限制,即以遵守中央立法的統(tǒng)一性為前提。存在著上位法的某些條款,如果地方立法不重復(fù),要么有損地方立法的相對自主性和完整性,要么通過改變上位法而違背法律的一致性原則。因此,對這部分重復(fù),我們做出否定性的評價(jià)是沒有意義的,它理應(yīng)排除在不必要重復(fù)之外。具體而言,地方立法的哪些重復(fù)應(yīng)當(dāng)被排除在不必要重復(fù)之外呢?對上位法立法目的的重復(fù)。立法目的是統(tǒng)攝整個(gè)地方立法的指導(dǎo)思想和立法宗旨。在地方實(shí)施性立法中,對上位法立法目的的重復(fù)應(yīng)當(dāng)排除在不必要重復(fù)之外。因?yàn)樗ＷC了地方性法規(guī)在宗旨和法律精神上同上位法一致,使法律體系的統(tǒng)一性得到保證。如《南京市固廢條例》第1條規(guī)定,其立法目的是“為防治固體廢物污染環(huán)境,保障人體健康,維護(hù)生態(tài)安全,合理利用資源,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展”,這一表述是對全國人大常委會頒布的《固體廢物污染環(huán)境防治法》(以下簡稱《固廢法》)第1條立法目的的重復(fù),它應(yīng)當(dāng)排除在不必要重復(fù)之外。對上位法法律原則的重復(fù)。法律原則的主要作用在于指導(dǎo)具體法律規(guī)則的制定。在地方立法中,實(shí)施性立法、自主性立法、先行性立法都是在法律原則的指導(dǎo)下創(chuàng)設(shè)的,重復(fù)上位法法律原則并予以貫徹,對保證地方立法的合法性具有重要的意義。這一點(diǎn)在《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)第3條、第7條、第66條等多處地方都可以得到證明。因此,對上位法法律原則的重復(fù)應(yīng)當(dāng)排除在不必要重復(fù)之外。在固廢條例中,如《浙江省固廢條例》第4條、《南京市固廢條例》第3條、《江蘇省固廢條例》第3條對《固廢法》第3條和第5條法律原則的重復(fù)就屬于此類重復(fù)。對上位法法律規(guī)則中前提條件的重復(fù)。本部分包括適用范圍、主管機(jī)關(guān)、名詞(術(shù)語)含義、但書條款與除外條款。適用范圍、但書條款、除外條款主要規(guī)定了立法的調(diào)整對象和調(diào)整范圍,名詞(術(shù)語)含義條款是對法規(guī)所涵蓋范圍的進(jìn)一步明確,主管機(jī)關(guān)是履行行政職權(quán)法律規(guī)則的主體要件。地方實(shí)施性立法的前提條件必須同上位法的前提條件保持一致,如果地方立法改變了上位法的前提條件,比如《固廢法》明確規(guī)定了固體廢物包含危險(xiǎn)廢物,而地方立法將其排除在外,很顯然就已經(jīng)涉嫌合法性問題。因此,對上位法前提條件的重復(fù)應(yīng)當(dāng)排除在不必要重復(fù)之外。從各地固廢條例來看,這部分必要重復(fù)的條款比較多,江蘇有4條、浙江有4條、廣東有2條、河北有2條、安徽有3條、南京有2條。二、地方立法是不必要(一)虛置地方立法以上從法律體系的體系性出發(fā),排除了那些下位法不能改變上位法條款而只能重復(fù)的情況。但是,除了這些之外,在一致性前提下,還存在著大量地方立法應(yīng)當(dāng)“改變”(細(xì)化或補(bǔ)充)上位法條款而不是重復(fù)的情況,如果重復(fù),我們就可以對其進(jìn)行否定性的評價(jià),將其劃入不必要重復(fù)之內(nèi)。因此,法律體系邏輯性的要求就只能限定在地方立法不應(yīng)當(dāng)重復(fù)而應(yīng)當(dāng)細(xì)化或補(bǔ)充的情況。除了根據(jù)重復(fù)是否違背法律體系的體系性之外,是否產(chǎn)生危害性也是認(rèn)定地方立法不必要重復(fù)范圍的重要根據(jù)。地方性法規(guī)對法律和行政法規(guī)的目的條款、原則條款的重復(fù),并不涉及到對中央立法權(quán)威的損害,并不會損害地方立法權(quán)的應(yīng)有功能,并不會對公民、行政主體的具體權(quán)利義務(wù)帶來適用上的難題,增加適用上的成本,因此,它們并不具有危害性。這種重復(fù)甚至對保障整個(gè)法律體系的一致性而言,還起到了十分重要的正面作用,顯示了對上位法基本精神和基本原則的遵循,保證了整個(gè)地方立法同上位法的法制統(tǒng)一性。然而,對上位法法律規(guī)則的重復(fù)在后果上則具有危害性。首先,對法律規(guī)則的重復(fù)損害了立法的權(quán)威尤其是中央立法的權(quán)威。法律規(guī)則涉及到了守法主體的具體行為模式和法律后果,如果上位法已經(jīng)做出了詳細(xì)規(guī)定,地方立法對其重復(fù)照搬,在后果上要么架空了上位法,要么虛置了地方立法。從上位法來看,這種重復(fù)使得地方立法資源浪費(fèi),因?yàn)橹恍枰勒丈衔环l款行為或執(zhí)法即可,無需依照地方重復(fù)立法條款;而從地方立法來看,立法不必要重復(fù)使得上位法變得多余,它“是在取代法律和行政法規(guī)的作用,是在抵銷法律和行政法規(guī)通行于全國的效力”,77在事實(shí)上架空了上位法。其次,損害了地方立法權(quán)的應(yīng)有功能。中央賦予地方立法權(quán)的根源在于“中國是幅員遼闊、民族和人口眾多、各地情況很不平衡的國家,不可能單靠中央立法來解決各地復(fù)雜的問題,而應(yīng)實(shí)行中央與地方在立法上分權(quán)的制度”。17因此,地方立法的應(yīng)有功能是根據(jù)地方實(shí)際情況對上位法進(jìn)行“細(xì)化”和“補(bǔ)充”。如果地方立法只是發(fā)揮“上傳下達(dá)”的作用,這就損害了地方立法的應(yīng)有功能,根本無立法的必要,喪失了地方立法權(quán)存在的根基和價(jià)值。再次,增加了法律運(yùn)行的成本。地方立法重復(fù)上位法的法律規(guī)則,無論從立法環(huán)節(jié)還是適用環(huán)節(jié)和守法環(huán)節(jié)來看,將會徒增成本。在立法程序中,大量的重復(fù)立法依然要放進(jìn)地方立法程序中去檢驗(yàn)和審議,浪費(fèi)了大量的立法資源。在適用法律的環(huán)節(jié)上,由于地方立法是我國正式的法律淵源,查找地方立法中相應(yīng)的條款并依據(jù)其作出裁決是執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)的義務(wù),但是對重復(fù)立法的查找和甄別,無疑會增加適用的成本。①從結(jié)果上看,依據(jù)地方重復(fù)立法實(shí)際上等于依據(jù)上位法,并沒有解決地方的特殊性問題,在無形中也增加了執(zhí)法和司法成本。在守法環(huán)節(jié)上,要求守法主體遵守地方重復(fù)立法實(shí)際上等于要求守法主體“二次守法”,在實(shí)踐中還可能導(dǎo)致守法主體義務(wù)增加的可能。②此外,對那些只重復(fù)上位法行為模式的簡單照搬而言,僅看地方立法根本不知道其法律責(zé)任,無疑損害了法律的指引、預(yù)測功能。因此,地方立法不必要重復(fù)的存在范圍應(yīng)當(dāng)限定在地方立法的法律規(guī)則內(nèi)部。認(rèn)定是否存在不必要重復(fù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)就在于地方立法是否制定了不同于上位法的法律規(guī)則。如果重復(fù)導(dǎo)致地方立法的法律規(guī)則同上位法完全相同,這種重復(fù)就屬于不必要的重復(fù)。具體而言,衡量一個(gè)法律規(guī)則的特質(zhì)在于前提條件、行為模式和法律后果三個(gè)要素,即使重復(fù)了其中兩個(gè)要素,但改變了三個(gè)要素中的任一個(gè)要素,我們就可以說它是一項(xiàng)新的法律規(guī)則。③然而,在這三個(gè)要素中,地方立法法律規(guī)則中的前提條件對于認(rèn)定不必要重復(fù)沒有意義。即使下位法重復(fù)了上位法法律規(guī)則的前提條件,也應(yīng)當(dāng)排除在不必要重復(fù)之外。事實(shí)上,不必要重復(fù)只能限定在地方立法的前提條件同上位法一致的情況下才能作進(jìn)一步的探討。需要解釋的是,地方立法中地域范圍條款看起來似乎不同于上位法規(guī)定的地域范圍,比如江蘇的地方性法規(guī)只能在江蘇有效,法律、行政法規(guī)在全國范圍內(nèi)有效,由此似乎就可以理解為是不同的前提條件。既然是不同的前提條件,那么,地方立法的法律規(guī)則都是不同于上位法的新的法律規(guī)則,對上位法行為模式和法律后果的重復(fù)都應(yīng)當(dāng)排除在不必要重復(fù)之外。這種認(rèn)識雖具顛覆性,但是不正確。因?yàn)樽鳛樵谌珖加行У姆珊托姓ㄒ?guī),在地方當(dāng)然也有效,兩個(gè)前提條件是包容關(guān)系而非排斥關(guān)系,沒有改變重復(fù)立法的實(shí)質(zhì)。①這樣,認(rèn)定立法不必要重復(fù)就進(jìn)一步縮小為考察地方立法中法律規(guī)則的行為模式和法律后果兩個(gè)要素。如果行為模式和法律后果均同上位法完全重復(fù),說明地方立法的法律規(guī)則與上位法的法律規(guī)則完全相同,破壞了法律體系的邏輯性,這種情況就屬于不必要的重復(fù)。如果地方立法只是重復(fù)了上位法的行為模式但改變了(細(xì)化或補(bǔ)充)上位法的法律后果,這一法律規(guī)范在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)變成了一個(gè)新的法律規(guī)范,這種重復(fù)就應(yīng)當(dāng)排除在不必要的重復(fù)之外。②需要指出的是,地方立法中廣泛存在僅重復(fù)上位法行為模式但未規(guī)定法律后果的情況。對于這種形態(tài)依然應(yīng)當(dāng)劃入不必要重復(fù)之內(nèi),因?yàn)樗皇菍⒎珊蠊[而不顯,留待執(zhí)法、司法、守法主體自己到上位法中尋找法律后果,沒有改變完整重復(fù)上位法法律規(guī)則的實(shí)質(zhì)?；谝陨戏治?我們認(rèn)為:地方立法機(jī)關(guān)在制定法律規(guī)則時(shí),上位法對行為模式和法律后果都有明確的規(guī)定,而地方性法規(guī)進(jìn)行重復(fù)表述的;或者沒有改變上位法法律規(guī)則中權(quán)利、義務(wù)的實(shí)質(zhì)性分配,只是在文字表述上稍有差異的,都屬于不必要的重復(fù)。在上述情況下,只要參照上位法的規(guī)定就能夠?qū)π袨檫M(jìn)行完整地規(guī)范,對其重復(fù)規(guī)定,是一種立法資源的浪費(fèi),同時(shí)也破壞了法律體系的體系性。在地方性法規(guī)的法律規(guī)則中,對所有可能存在的重復(fù)以及不可能存在的重復(fù)情形及其評價(jià),我們可以列出一個(gè)表格,從中可見不必要重復(fù)的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。(二)不需要重復(fù)具體的性能根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn),地方立法中存在的不必要重復(fù)表現(xiàn)形態(tài)可以分成以下若干類別。1.未規(guī)定法律責(zé)任承擔(dān)的情形完整重復(fù)是指既重復(fù)了上位法的行為模式,同時(shí)也重復(fù)了上位法的法律責(zé)任。比如《山東省實(shí)施〈固廢法〉辦法》第16條第1款規(guī)定:“貯存、利用、運(yùn)輸、處置危險(xiǎn)廢物的設(shè)施和場所,必須按國家規(guī)定設(shè)置統(tǒng)一識別標(biāo)志?！钡?1條規(guī)定了違反該款的法律責(zé)任,“由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正,并可處五萬元以下的罰款。”這是對《固廢法》第44條行為模式和第64條法律責(zé)任的重復(fù)。這種完整重復(fù)在各地固廢條例中比較少,除了山東涉及到7條之外,江蘇4條,河北2條,浙江、廣東、安徽、南京均為0條。部分重復(fù)是指僅重復(fù)上位法的行為模式,但未規(guī)定法律后果,法律后果需到上位法中去查找的情形。這種重復(fù)在各地固廢條例中占據(jù)絕對數(shù)量。江蘇涉及到7條、浙江13條、廣東7條、山東3條、河北5條、安徽11條、南京12條。這也說明了絕大部分地方對上位法已經(jīng)制定了法律責(zé)任的行為模式比較熟悉,絕非無意重復(fù)。2.肢體分解、從排放、貯存、處置的行為直接照搬。這種重復(fù)十分明顯。如《河北省實(shí)施〈固廢法〉辦法》第28條規(guī)定:“從事危險(xiǎn)廢物的收集、貯存和處置經(jīng)營活動(dòng),必須向縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請領(lǐng)取經(jīng)營許可證?！彼菍Α豆虖U法》第49條規(guī)定的直接照搬。肢解拼湊。這種重復(fù)比較隱蔽。如《南京市固廢條例》第10條規(guī)定:“禁止下列行為:(一)在自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和其他需要特別保護(hù)的區(qū)域排放、貯存、處置固體廢物;(二)向江、河、湖泊、水庫等水體傾倒固體廢物;(三)利用滲井(坑)、溶洞、河灘(岸)等處排放、傾倒固體廢物;(四)焚燒產(chǎn)生有毒有害煙塵和惡臭氣體的固體廢物;(五)法律、法規(guī)禁止的其他行為?！睂?shí)際上,該條前四款的行為模式和相應(yīng)的法律責(zé)任分別位于《固廢法》第17、20、22、68條,《中華人民共和國水污染防治法》第34、35、76條,《中華人民共和國大氣污染防治法》第41、57條中。該地方立法肢解了上位法條文并將其拼湊在了一起。3.權(quán)利義務(wù)分配的重復(fù)與強(qiáng)制明顯重復(fù)是指未對上位法的文字表述作任何改動(dòng)的重復(fù)。大部分立法不必要重復(fù)都是此類情形。隱性重復(fù)是指對上位法的文字進(jìn)行了改動(dòng),但在實(shí)質(zhì)上并未改變上位法的權(quán)利義務(wù)分配的重復(fù)。比如《廣東省固廢條例》第30條第1款規(guī)定:“進(jìn)口可用作原料的國家限制進(jìn)口類的廢物,必須按國家有關(guān)規(guī)定取得進(jìn)口廢物批準(zhǔn)證書。”《固廢法》第25條第3款規(guī)定:“確有必要進(jìn)口列入前款規(guī)定目錄中的固體廢物用作原料的,必須經(jīng)國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會國務(wù)院對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易主管部門審查許可,方可進(jìn)口?！比〉眠M(jìn)口廢物批準(zhǔn)證書實(shí)際上已經(jīng)隱含在了《固廢法》中,這種文字表述的差異改變不了重復(fù)立法的實(shí)質(zhì)。4.對我國先行性立法同上位法的制定經(jīng)驗(yàn)的啟示主動(dòng)重復(fù)是指地方在立法時(shí)上位法已經(jīng)存在,地方立法機(jī)關(guān)主動(dòng)對上位法的重復(fù)。地方立法不必要重復(fù)主要發(fā)生在主動(dòng)重復(fù)中。被動(dòng)重復(fù)是指在制定地方性法規(guī)時(shí),并沒有重復(fù)上位法,而是作出了新的規(guī)定,但這些新的規(guī)定被后來實(shí)施的上位法所涵蓋,被吸收進(jìn)了上位法,從上位法頒布后的時(shí)間節(jié)點(diǎn)來看,在事實(shí)上出現(xiàn)了立法不必要重復(fù)的情況。這種重復(fù)是下位法制定機(jī)關(guān)沒辦法控制的,不具有預(yù)見性,甚至這種做法受到上位法制定機(jī)關(guān)的歡迎,因?yàn)橄挛环樯衔环ǖ闹贫髁私?jīng)驗(yàn)。由于地方立法中存在先行性立法,當(dāng)上位法制定了全國統(tǒng)一的法律法規(guī)后,在事實(shí)上以前的先行性立法同上位法出現(xiàn)完全相同規(guī)定的情況是不可避免的。如2006年實(shí)施的《浙江省固廢條例》在第五章中對“電子廢物污染環(huán)境的防治”作了專門的規(guī)定,在當(dāng)時(shí)上位法并無規(guī)定的情況下,屬于先行性立法,具有鮮明的特色。但2011年實(shí)施的國務(wù)院《廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》對電子廢物污染環(huán)境的防治作了全面地規(guī)定,涵蓋了浙江省的規(guī)定。因而,從當(dāng)下來看,浙江省的規(guī)定同國務(wù)院行政法規(guī)的重復(fù)就屬于此種情況。需要指出的是,雖然被動(dòng)重復(fù)不具備主動(dòng)重復(fù)的危害性,但從上位法制定后的時(shí)間節(jié)點(diǎn)來看,其后果同主動(dòng)重復(fù)一樣,依然會破壞法律體系的體系性。但是,既然這種被動(dòng)重復(fù)由于我國先行性立法的存在而不可避免,我們就需要在應(yīng)對措施上同主動(dòng)重復(fù)有所區(qū)別。我們只能最大限度地減少立法資源的浪費(fèi),在防范措施上主要針對那種地方明知上位法制定機(jī)關(guān)正在或準(zhǔn)備對某一事項(xiàng)立法而有意地?fù)屜攘⒎▽?dǎo)致的被動(dòng)重復(fù)。根據(jù)上述認(rèn)定不必要重復(fù)的標(biāo)準(zhǔn),我們對各地固廢條例的不必要重復(fù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì),參見下表:從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可以看出,至少從各地固廢條例來看,我們可以得出這樣的推論,即雖然我們早就對地方立法重復(fù)予以關(guān)注,但從1998年《安徽省實(shí)施〈固廢法〉辦法》到2010年《江蘇省固廢條例》長達(dá)12年時(shí)間,立法不必要重復(fù)問題并沒有在立法實(shí)踐中得到重視和解決。三、一些認(rèn)知錯(cuò)誤和機(jī)制的缺失造成地方立法不必要重復(fù)的原因是多方面的,除了地方立法人員的專業(yè)素質(zhì)之外,更多的還是立法指導(dǎo)思想和立法機(jī)制上的原因所致。(一)一些認(rèn)知錯(cuò)誤1.實(shí)現(xiàn)地方立法的自主性這種認(rèn)識具有顛覆性。因?yàn)槿绻麑⒘⒎ㄖ貜?fù)歸屬于地方立法的自主權(quán)范圍,那么要求地方立法機(jī)關(guān)承擔(dān)不得重復(fù)上位法的義務(wù)就失去了正當(dāng)性依據(jù)。的確,如果將重復(fù)立法的條款單獨(dú)從上位法中剝離出來,它是地方立法的自主權(quán)范圍,沒有違背《立法法》規(guī)定的“法律保留”規(guī)定。即使我們暫時(shí)認(rèn)可這樣的認(rèn)識,將是否重復(fù)視為地方立法的自主權(quán)范圍,它也應(yīng)當(dāng)被視為地方立法自主權(quán)的濫用。這種濫用不僅不會加強(qiáng)地方立法的自主性,反而有損地方立法的自主性,因?yàn)樗沟玫胤搅⒎ǖ淖⒁饬Σ皇峭ㄟ^地方立法的自主性來解決地方的特殊問題,而是徘徊在地方立法的創(chuàng)新條款和中央立法之間的邊緣,體現(xiàn)了地方立法的怠惰。從根本上講,這種認(rèn)識是片面的。因?yàn)榈胤搅⒎ú粌H具有自主性,還具有從屬性。①過去我們往往強(qiáng)調(diào)地方立法的“不抵觸”原則體現(xiàn)從屬性,實(shí)際上“不重復(fù)”也應(yīng)當(dāng)是從屬性的一個(gè)應(yīng)然要求。從屬性要求地方立法不得重復(fù)上位法的規(guī)定,而只能對其進(jìn)行“細(xì)化”和“補(bǔ)充”?，F(xiàn)行《立法法》第64條第1款規(guī)定得十分清楚,實(shí)施性立法是針對執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)。②國務(wù)院新聞辦公室最近發(fā)表的《中國特色社會主義法律體系》白皮書中也明確指出,地方性法規(guī)是對“法律、行政法規(guī)的細(xì)化和補(bǔ)充”。203如果法律、行政法規(guī)已有明確的規(guī)定,地方立法沒有作“具體規(guī)定”,也沒有“細(xì)化”和“補(bǔ)充”,而是重復(fù)上位法,從嚴(yán)格的意義上講,它已經(jīng)違背了《立法法》的規(guī)定,違背了地方立法權(quán)在我國法律體系中的從屬性地位,使得法律體系的邏輯性遭到了破壞。2.固廢條例是中國法的一個(gè)組成部分,需根據(jù)變化地方立法面臨的一個(gè)基本問題是,如何在立法中處理好上位法規(guī)范與地方立法之間的關(guān)系。在地方立法草案的設(shè)計(jì)時(shí),就面臨一個(gè)選擇:是針對本地的特殊性作出專門性的規(guī)定,還是以本地特色性規(guī)定為核心,作出一個(gè)涉及該法領(lǐng)域的各個(gè)方面的、較為整全性的規(guī)定。從地方立法實(shí)踐來看,大多數(shù)地方立法選擇了后者。甚至在法規(guī)名稱的選擇上,大多數(shù)實(shí)施性立法都選擇了具有整全性的“條例”而非專門的“實(shí)施細(xì)則”。這種立法思路就決定了地方立法不可避免地需要重復(fù)上位法的規(guī)定,因?yàn)椴恢貜?fù)就不足以保證單部法規(guī)體系和內(nèi)容的完整性。我們以各地固廢條例為例?！豆虖U法》共6章,以固體廢物的種類為核心安排立法章節(jié)和立法內(nèi)容,對工業(yè)固體廢物、生活垃圾、危險(xiǎn)廢物進(jìn)行了十分細(xì)致的規(guī)定。但浙江、河北、江蘇、南京等地的固廢條例也是按照固體廢物的種類為核心進(jìn)行整全性的立法設(shè)計(jì)。除了浙江省將電子廢物和南京市將有害廢物、電子廢物納入到其中,在立法當(dāng)時(shí)還算是有創(chuàng)新之外,①其他地方在立法章節(jié)上幾無創(chuàng)新,這種整全性的立法思路就決定了立法不必要重復(fù)的不可避免性。整全性的立法思路本無問題,因?yàn)檎员ＷC了單部法規(guī)的邏輯完整性。②然而,這種整全性的立法思路只有在地方立法可以“自成體系”的前提下才能正當(dāng)化。既然地方立法只是我國法律體系中的一個(gè)組成部分,它就必須要考慮到上位法是否已經(jīng)作出了規(guī)定,否則,就極有可能破壞整個(gè)法律體系的邏輯性。當(dāng)然,如果上位法規(guī)定的各個(gè)章節(jié)均需要根據(jù)地方“實(shí)際情況”作出“具體規(guī)定”的,可以按照上位法的章節(jié)來設(shè)計(jì)立法。但如果上位法已經(jīng)對此作出了規(guī)定,且符合地方實(shí)際,地方根本無立法的必要。3.比法的再解釋合法性原則是地方立法最為重視、也是最為敏感的原則。因?yàn)榘凑铡读⒎ǚā返?8條的規(guī)定,下位法如果違背上位法,同上位法相抵觸,將承擔(dān)效力被否認(rèn)的法律責(zé)任。③因此,合法性原則同地方立法的其他原則相比,是地方立法機(jī)關(guān)考慮的首要原則。在這種思路的影響下,地方立法機(jī)關(guān)寧愿犧牲立法的必要性也要保持合法性,哪怕在同上位法大量重復(fù)的情況下,只要保持同上位法一致、不抵觸,也屬于可以原諒的“瑕疵”。然而,這種邏輯推衍是不正確的,如果將這些“一致的”(重復(fù)的)條款刪除,并不證明地方立法就同上位法抵觸。是否同上位法保持一致,主要看地方立法是否對上位法允許的行為予以禁止,對上位法禁止的行為予以允許,是否超越了立法權(quán)限,是否超出了上位法對某種行為模式規(guī)定的法律責(zé)任的種類、范圍、幅度等。判斷地方立法是否同上位法一致應(yīng)當(dāng)用于審查地方立法規(guī)定的新的行為模式或法律責(zé)任,并不能通過重復(fù)上位法來證明。4.地方政府不執(zhí)行立法在立法實(shí)踐中,某些地方立法機(jī)關(guān)存在這樣一種認(rèn)識:如果不重復(fù)上位法的規(guī)定,不對其重復(fù)地強(qiáng)調(diào),地方立法機(jī)關(guān)就不能對地方政府的執(zhí)法進(jìn)行有效地監(jiān)督,就不能使上位法真正得到落實(shí)。特別是在地方政府職責(zé)規(guī)定的不必要重復(fù)條款中,這種動(dòng)機(jī)表現(xiàn)得尤其明顯。這種認(rèn)識極有可能造成誤解,即似乎地方政府只執(zhí)行地方立法,而不執(zhí)行中央立法。地方立法機(jī)關(guān)的這種擔(dān)心無助于樹立中央立法權(quán)威,實(shí)際上卻削弱了中央立法的權(quán)威。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條的規(guī)定,地方人大有保證法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行的職權(quán),無論地方立法是否作出重復(fù)規(guī)定,監(jiān)督和保證法律、行政法規(guī)的執(zhí)行都是其職責(zé)范圍內(nèi)的義務(wù)。更好地實(shí)施上位法不是看地方立法是否對上位法進(jìn)行了重復(fù)地強(qiáng)調(diào),而是是否結(jié)合地方實(shí)際對上位法進(jìn)行了“細(xì)化”和“補(bǔ)充”。因此,這種理由也不成立。(二)該機(jī)制的缺失1.立法后評估活動(dòng)的定位和審查機(jī)制地方立法重復(fù)早就受到重視,并且一直認(rèn)為它是地方立法的一項(xiàng)弊病。但是時(shí)至今天,地方立法不必要重復(fù)還如此嚴(yán)重,甚至立法重復(fù)成為了立法后評估的指標(biāo),這顯然是不正常的。立法重復(fù)的問題是一個(gè)事實(shí)問題,即是否產(chǎn)生同上位法的重復(fù)是明擺著的,特別對于設(shè)計(jì)條文的地方立法人員而言,更是心中有數(shù)。如果從立法機(jī)制上來追尋原因,則在于缺失針對立法重復(fù)的審查機(jī)制。目前興起的立法后評估活動(dòng)采取對立法重復(fù)的事后評價(jià)方式無助于從根本上解決地方立法的不必要重復(fù)問題。①實(shí)際上,當(dāng)前的立法后評估指標(biāo)體系中,相當(dāng)一部分工作是在立法公布前就應(yīng)當(dāng)完成的。如立法在制定當(dāng)時(shí)是否有必要,是否具有合法性,是否具有合理性等問題均是在立法之時(shí)就應(yīng)當(dāng)論證清楚的。②當(dāng)下的立法后評估活動(dòng)在定位上并不是十分清晰。實(shí)際上,立法后評估應(yīng)當(dāng)著眼于“立法之后”,主要評估立法在新時(shí)期是否還有必要,上位新法頒布之后是否產(chǎn)生合法性問題,時(shí)代發(fā)展后舊有的權(quán)利義務(wù)分配還是否合理,新時(shí)期法律概念是否發(fā)生變化等技術(shù)問題以及立法實(shí)施之后的效果。它的功能不應(yīng)當(dāng)定位在“評價(jià)當(dāng)時(shí)的立法”,而是使法律法規(guī)“與時(shí)俱進(jìn)”。當(dāng)下的立法后評估活動(dòng)承擔(dān)了立法公布之前的審查機(jī)制應(yīng)該承擔(dān)的功能,反而有可能造成立法責(zé)任的懈怠。特別是有些地方將立法作為政績的前提下,立法機(jī)關(guān)不愿意正視在立法之時(shí)產(chǎn)生的“瑕疵”和犯下的錯(cuò)誤,更使得立法后評估工作成為了流于形式的論證立法機(jī)關(guān)功績的工具。③對立法不必要重復(fù)的立法后評估也是如此。它本是在立法公布之前就可以解決的問題,無需等到代價(jià)付出之后才予以彌補(bǔ)。即使它在立法后評估中得以揭示,但由于包裹著“合法性”的外衣,也不見得立法機(jī)關(guān)會將這些重復(fù)的條款從法規(guī)中剔除,因此,立法不必要重復(fù)的問題要得到解決,還需要在立法公布之前就建立一種審查機(jī)制。然而,在當(dāng)下的立法審查機(jī)制中,無論是地方立法機(jī)關(guān)內(nèi)部還是自上而下的外部都缺乏對立法不必要重復(fù)的審查。如就較大市的地方性法規(guī)而言,《立法法》第63條規(guī)定,省、自治區(qū)的人民代表大會常務(wù)委員會對報(bào)請批準(zhǔn)的地方性法規(guī),應(yīng)當(dāng)對其合法性進(jìn)行審查,同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的,應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。這里的“不抵觸”很顯然不包含立法重復(fù),因?yàn)榱⒎ㄖ貜?fù)沒有違背“不抵觸”的原則。而在全國人大常委會對地方省級立法的備案程序中,也無審查立法重復(fù)一項(xiàng),只是對是否抵觸進(jìn)行審查?，F(xiàn)有《立法法》的制度機(jī)制部分地造成地方立法機(jī)關(guān)對立法不必要重復(fù)的忽視,因?yàn)橹灰坏钟|,即使重復(fù)立法,也不會承擔(dān)任何不利的法律后果。2.增加立法資源的浪費(fèi)立法規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制針對的是因搶先立法導(dǎo)致的立法不必要重復(fù)現(xiàn)象。由于被動(dòng)重復(fù)是下位法制定機(jī)關(guān)無法預(yù)見的,不同于制定時(shí)的不必要重復(fù),但從上位法制定后的時(shí)間節(jié)點(diǎn)來看,其后果同下位法在立法當(dāng)時(shí)就存在的不必要重復(fù)一樣。在地方立法實(shí)踐中,由于先行性立法的存在,這種情況是不可避免的。因此,我們只能最大限度地減少立法資源的浪費(fèi),在上位法制定機(jī)關(guān)和下位法制定機(jī)關(guān)之間建立一種協(xié)調(diào)機(jī)制,如果兩者的立法規(guī)劃發(fā)生沖突,下位法制定機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)搶先立法,而應(yīng)當(dāng)?shù)却衔环ㄖ贫ㄖ?如果還需要對本地區(qū)作出特殊規(guī)定的,再進(jìn)行立法。如果下位法制定機(jī)關(guān)明知上位法制定機(jī)關(guān)正在或已著手準(zhǔn)備立法而搶先立法,這種被動(dòng)重復(fù)需要避免并且也可以通過制度設(shè)計(jì)加以避免。在當(dāng)下地方立法實(shí)踐中還缺乏立法規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制。在立法規(guī)劃相重合的時(shí)候,下位法制定機(jī)關(guān)沒有審慎選擇立法時(shí)機(jī),而上位法制定機(jī)關(guān)也采取放任態(tài)度,任由下位法制定機(jī)關(guān)浪費(fèi)立法資源。甚至上位法制定機(jī)關(guān)待下位法制定之后,直接將下位法最為核心的創(chuàng)新部分“據(jù)為己有”。在立法實(shí)踐中就導(dǎo)致了有些較大市地方性法規(guī)在制定之后的短短半年、一年時(shí)間內(nèi),其賴以存在的創(chuàng)新條款就被省級地方性法規(guī)全面覆蓋,使得較大市地方立法生命力迅速消失。我們以《南京市固廢條例》和《江蘇省固廢條例》為例,參見下表:四、制度構(gòu)建與應(yīng)對措施不必要重復(fù)立法的應(yīng)對既包括對地方立法思維的塑造,同時(shí)也包括制度上的應(yīng)對措施。鑒于應(yīng)對不必要重復(fù)的制度機(jī)制比較復(fù)雜,本文將單獨(dú)列出,本部分主要解決立法思維的問題。(一)立法地方性的把握我國社會主義法律體系是一個(gè)有機(jī)的整體。而要成為一個(gè)有機(jī)的整體,必然要求體系內(nèi)部具有統(tǒng)一性和邏輯性。統(tǒng)一性要求各組成部分之間要一致,不能互相沖突。而邏輯性則要求各部分之間互不相同、各具特點(diǎn),否則就犯了同義反復(fù)的邏輯錯(cuò)誤。因此,地方立法需要在我國法律體系中找準(zhǔn)自己的位置,樹立體系性的立法思維。而要找準(zhǔn)這一位置關(guān)鍵要把握地方立法的地方性。根據(jù)《立法法》第64條的規(guī)定,無論是實(shí)施性立法還是自主性立法和先行性立法,都必須立足于地方。實(shí)施性立法要求根據(jù)“本行政區(qū)域的實(shí)際情況”作出“具體規(guī)定”,自主性立法要根據(jù)“地方性事務(wù)”,先行性立法要根據(jù)“本地方的具體情況和實(shí)際需要”,這些規(guī)定都明確了地方立法的地方性。如果地方立法的地方性缺失了,也就喪失了地方立法的意義和功能。從這種意義上說,地方立法都應(yīng)當(dāng)具備“地方特色”,這一點(diǎn)無需過分強(qiáng)調(diào)。①如果法律和行政法規(guī)已經(jīng)規(guī)定得十分具體,適應(yīng)地方的需要,地方就根本無需重復(fù)上位法,只要依照上位法即可。因此,地方在立法時(shí)必須樹立一種體系性的立法思維,將地方立法納入整個(gè)社會主義法律體系中去考量立法的必要性。在實(shí)施性立法中,需要根據(jù)地方實(shí)際具體化上位法幾條就立幾條,破除那種整全性的立法思維,真正履行為地方服務(wù)的功能。(二)沒有規(guī)定法律后果條款的法律責(zé)任如果將地方立法空間視為一個(gè)相對固定的空間,那么立法不必要重復(fù)對地方立法空間的占據(jù)無疑會縮小地方立法空間的范圍。更為重要的是,不必要重復(fù)立法使得地方立法的注意力不是集中在為地方解決實(shí)際問題,而是徘徊在上位法同地方創(chuàng)新條款之間的邊緣。因此,防范立法不必要重復(fù)還需要彰顯地方立法的自主空間,使地方立法的注意力轉(zhuǎn)向發(fā)揮地方立法權(quán)的優(yōu)勢,因?yàn)椤皩σ恍┯绊懛秶鷥H限于特定地方的立法事務(wù)而言,地方立法有著中央立法所不可比擬的信息優(yōu)勢和因地制宜條件”。48因此,地方立法要敢于對上位法規(guī)定的法律后果按照地方實(shí)際予以細(xì)化,敢于制定符合地方實(shí)際的新的行為模式和法律后果。然而,從地方立法現(xiàn)狀來看,往往規(guī)定的行為模式條款多,但規(guī)定法律后果條款少,排除那些僅重復(fù)上位法行為模式而沒有重復(fù)法律責(zé)任的立法不必要重復(fù)條款,依然存在許多新的行為模式但沒有規(guī)定法律責(zé)任的情況。這就導(dǎo)致了本來屬于地方自己的立法空間,卻因?yàn)闆]有規(guī)定法律后果而處于虛置的狀態(tài)。①我們以《南京市固廢條例》為例。該法在第7條規(guī)定了產(chǎn)生有害廢物單位的申報(bào)義務(wù),在第16條中規(guī)定了企業(yè)堆放工業(yè)固體廢物建立臺賬并定期檢查、監(jiān)測的義務(wù),在19條中規(guī)定了企業(yè)堆放、填埋工業(yè)固體廢物的場地停用或者關(guān)閉的監(jiān)測、管理和安全防范義務(wù),在24條中規(guī)定了禁止醫(yī)療廢物的回收利用,在29條中規(guī)定了從事利用、處置有害廢物的單位的備案義務(wù),這些都是上位法并無規(guī)定的新的行為模式,但遺憾的是,南京市并無相應(yīng)的法律責(zé)任與之對應(yīng),使自己的立法空間虛置。因此,地方立法不是無所作為,而是有著廣闊的立法空間。當(dāng)然,造成法律責(zé)任條款較少的原因主要是對違背“不抵觸”原則的擔(dān)心。對“不抵觸”原則的正確理解應(yīng)當(dāng)是地方性法規(guī)不得與上位法已有的明文規(guī)定相抵觸,同時(shí)還不得與上位法的基本原則和基本精神相抵觸,即不能直接抵觸,也不能間接抵觸。對上位法明文規(guī)定允許的行為,地方立法不能禁止,對上位法明文規(guī)定禁止的行為,地方立法不能允許。而對上位法既沒有允許也沒有禁止的行為,地方立法是否可以允許或禁止呢?其實(shí)這正是地方立法的空間所在。但是,這種情況存在限制,即必須遵循《立法法》第8條的法律保留事項(xiàng)、《中華人民共和國行政處罰法》第11條對設(shè)定行政處罰的限制、《中華人民共和國行政許可法》第15條對行政許可設(shè)定的限制等相關(guān)法律的概括性條款。同時(shí),對上位法既沒有允許也沒有禁止的行為,地方立法還應(yīng)當(dāng)符合上位法規(guī)定的基本原則和基本精神。因此,地方立法在屬于自己的立法空間內(nèi),只要符合上述條件,就應(yīng)當(dāng)敢于為新的行為模式制定法律后果,敢于細(xì)化上位法規(guī)定的法律責(zé)任,從而排擠立法不必要重復(fù)占據(jù)的空間,彰顯地方立法的自主性。五、為地方立法重復(fù)立法設(shè)計(jì)必要的立法設(shè)計(jì)(一)重復(fù)立法的中國語境下應(yīng)當(dāng)規(guī)定了一些應(yīng)當(dāng)在立法實(shí)踐中發(fā)生的問題要杜絕地方立法不必要重復(fù)的問題,應(yīng)當(dāng)從制度上將立法重復(fù)的審查機(jī)制建立起來,使之與合法性審查一樣,成為地方立法的一項(xiàng)常規(guī)性和前置性工作。一旦在地方立法草案中發(fā)現(xiàn)立法的不必要重復(fù),應(yīng)當(dāng)及時(shí)剔除,在地方立法公布之前豎起一道有效的屏障。要建立重復(fù)立法的審查機(jī)制,有一些理論和現(xiàn)實(shí)問題需要考慮。一是如何在立法中界定不必要重復(fù),避免對某些重復(fù)的“誤傷”;二是這種審查機(jī)制究竟是采取自上而下的審查方式,還是采取地方立法機(jī)關(guān)內(nèi)部審查的方式;三是如果采取自上而下的審查方式,必然涉及到對存在的不必要重復(fù)如何處理的問題,是直接撤銷或宣布無效,還是紆回建議;四是建立審查機(jī)制之后,對依然出現(xiàn)的立法不必要重復(fù)狀況,如何處理;五是如何選擇建立重復(fù)立法審查機(jī)制的立法時(shí)機(jī),等等。為了較好地解決這些問題,我們應(yīng)當(dāng)把握三個(gè)原則。首先是科學(xué)性原則,應(yīng)當(dāng)通過立法明確界定不必要重復(fù)的核心特征。其次是合法性原則,這種審查機(jī)制不能違背現(xiàn)有的立法體制,導(dǎo)致中央立法權(quán)和地方立法權(quán)的緊張關(guān)系。最后是現(xiàn)實(shí)性原則,這種審查機(jī)制能夠適應(yīng)當(dāng)下地方立法的現(xiàn)狀,并對不必要重復(fù)的遏制能夠起到現(xiàn)實(shí)效果。對于立法不必要重復(fù)的界定,貴陽市和浙江省在立法設(shè)計(jì)上并不成功。即使浙江省用“一般不重復(fù)上位法”的表述意識到了某些重復(fù)應(yīng)當(dāng)排除在不必要重復(fù)之外的情況,但在立法實(shí)踐中并無具體的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。①我們認(rèn)為,根據(jù)前面對不必要重復(fù)的定義,在立法設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)表述為“法律、法規(guī)對行為模式和法律后果有明確規(guī)定且符合地方實(shí)際的,地方立法機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)重復(fù)規(guī)定”。②這種表述有以下幾個(gè)特點(diǎn):第一,明確將不必要重復(fù)限制在法律規(guī)則的重復(fù)之內(nèi);第二,排除了那種因地方實(shí)際需要改變上位法的法律責(zé)任而對上位法行為模式重復(fù)的情況,因?yàn)樗菍⑿袨槟Ｊ胶头珊蠊Y(jié)合起來一起評價(jià),而非單獨(dú)將行為模式抽離出來評價(jià);第三,從立法語言的邏輯性而言,也排除了那種不符合地方實(shí)際而存在立法不必要重復(fù)的情況。因?yàn)槿绻环系胤綄?shí)際,從邏輯上講,地方立法當(dāng)然不應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)重復(fù)的情況。界定好立法不必要重復(fù)之后,應(yīng)當(dāng)由誰來審查?是通過自上而下的審查方式還是內(nèi)部審查的方式?首先分析自上而下的審查方式。如果同合法性審查一樣,采取自上而下的方式對下位法的條款進(jìn)行不必要重復(fù)的審查,那么關(guān)鍵的問題是,如果發(fā)現(xiàn)了不必要重復(fù)的條款,全國人大常委會該如何處理?學(xué)術(shù)界有人提出“重復(fù)上位法無效”的觀點(diǎn),③如果按此,全國人大常委會就可以對不必要重復(fù)的條款予以撤銷。但是,重復(fù)立法并沒有“抵觸”上位法,將重復(fù)立法從上位法單獨(dú)剝離出來,本身屬于地方立法權(quán)限范圍內(nèi)的立法事項(xiàng)。它完全符合《立法法》規(guī)定的主體要件和程序要件,是合法的立法主體經(jīng)過合法的立法程序制定出來的,讓地方立法機(jī)關(guān)承擔(dān)“效力否認(rèn)”的法律責(zé)任并無憲法和法律依據(jù)。④如果我們放棄“撤銷”這種方案,是否可以由全國人大常委會通過建議廢止的紆回方式來作出處理?雖然這解決了立法權(quán)限問題,但從現(xiàn)實(shí)來講也不可行,因?yàn)檫@不僅加劇了全國人大常委會的工作負(fù)擔(dān),同時(shí)全國人大常委會已經(jīng)有了一個(gè)要求地方性法規(guī)定期清理的常規(guī)機(jī)制,完全可以將“不重復(fù)”納入到地方性法規(guī)的清理指標(biāo)體系中,無需通過全國人大常委會專門就某部法規(guī)的立法重復(fù)建議廢止。因此,通過全國人大常委會自上而下地審查地方立法不必要重復(fù)的方案不可取。再來分析地方立法機(jī)關(guān)內(nèi)部審查的方式。