北歐國家幼兒教育制度（托育）

臺(tái)灣大學(xué)外文系：劉毓秀一、政策目標(biāo)，及其與政黨政治、階級(jí)關(guān)系、家庭型態(tài)、性別意識(shí)之相關(guān)性北歐五國中，公共托育服務(wù)發(fā)展最早、提供量最大的是丹麥；瑞典后來居上，具有最完善的公共托育服務(wù)網(wǎng)；挪威和芬蘭公共托育服務(wù)較為不足，但晚近挪威政府規(guī)劃針對(duì)所有有托育意愿之父母提供學(xué)前公共托育服務(wù)，并大量增加課后托育服務(wù)。以上四國的托育制度大致符合一般所謂的「北歐模式」社會(huì)福利服務(wù)。丹麥和瑞典是北歐模式托育制度的代表，其政策目標(biāo)有三：一為給予孩童平等普及的托育，二為支持父母（尤其是母親）就業(yè)，三為實(shí)現(xiàn)男女平等。形塑這三項(xiàng)政策目標(biāo)的最重要因素，無疑是北歐國家／社會(huì)的基本價(jià)值：平等精神?！钙降取沟男拍罨旧鲜菍?duì)勞工階層以及女性友善的價(jià)值，因此其國家制度能夠優(yōu)先顧及勞工（受薪者）階層孩童照顧與教育之需求、勞工（受薪者）兼顧工作與家庭的需求，以及女性要求平等的呼聲。丹麥和瑞典的托育「福利」，有著另一個(gè)面向，那是其余地區(qū)研究者容易忽視的面向，而那便是其為國家積極勞動(dòng)政策之一環(huán)。其做法為：規(guī)定只有在父母雙方（或單親）參與勞動(dòng)的的狀況下，其小孩才有享受托育福利服務(wù)的權(quán)利。這項(xiàng)規(guī)定具有相當(dāng)完善的配套措施，包括為期相當(dāng)長的有薪育嬰假、條件相當(dāng)寬松的親職假（用以照顧病童）、完善的再就業(yè)訓(xùn)練及輔導(dǎo)（失業(yè)者只要進(jìn)入此訓(xùn)輔計(jì)劃即能讓子女繼續(xù)享受公共托育服務(wù)）等等。也就是說，丹麥和瑞典的托育制度不是單純的福利政策，而是福利政策與勞動(dòng)政策的結(jié)合體，這使得這兩國的托育福利服務(wù)同時(shí)具有「紅蘿卜」和「棍子」的雙面特質(zhì)。從這項(xiàng)特質(zhì)我們可以看到北歐模式福利國家的務(wù)實(shí)本質(zhì)，他們將「享受福利」和「工作／納稅」兩件事緊緊地綁在一起，讓兩者互相支撐，相輔相成。就托育而言，這意味著傳統(tǒng)家庭與保守意識(shí)形態(tài)下的「養(yǎng)家活口的男人與家庭主婦的相互責(zé)任（他負(fù)責(zé)賺錢養(yǎng)家，她負(fù)責(zé)家務(wù)育兒）」，已為「成年公民與國家的相互責(zé)任（成年公民參與勞動(dòng)，國家于工作時(shí)間為他們育兒）」所取代。當(dāng)我們思考效法北歐制度時(shí)，必須特別注意這項(xiàng)設(shè)計(jì)，因?yàn)檫@是立意甚高的北歐模式的存活訣竅。

北歐模式福利服務(wù)制度還有一個(gè)我們不應(yīng)忽視的特點(diǎn)，那便是其服務(wù)對(duì)象涵蓋中產(chǎn)階級(jí)。一般國家僅僅針對(duì)弱勢(shì)群落提供免費(fèi)或高額補(bǔ)助的托育或贍養(yǎng)福利服務(wù)，而將中上階層所需的照顧服務(wù)委諸市場(chǎng)和個(gè)別家庭，但是，北歐模式卻將中產(chǎn)階級(jí)納入服務(wù)范圍。這是很重要的設(shè)計(jì)，充分反映瑞典等國左傾執(zhí)政黨之結(jié)盟對(duì)象從勞工擴(kuò)大到整個(gè)受薪階層，乃至于涵蓋中產(chǎn)階級(jí)的歷史發(fā)展。這樣的發(fā)展帶給北歐福利服務(wù)制度以及整體社會(huì)多面向的正面效應(yīng)，包括：（一）中上階層加入共享體系，將其財(cái)力（稅金）、腦力投入此體系，大大提升此體系的可近性與服務(wù)水平，形成良性循環(huán)，而得以使其存活率大為增加，同時(shí)另一方面中產(chǎn)階級(jí)也因?yàn)闈M意于此福利服務(wù)體系，而愿意交稅、參與其（民主協(xié)商模式之）運(yùn)作，以致于從來不曾有過抗稅的危機(jī)；（二）中下階層共享此水平高、可近性高、大幅度以稅金支付之托育服務(wù)（以及其它類似之福利），其生活水平得以大大提高，產(chǎn)生「去普羅化」、「中產(chǎn)階級(jí)化」的效果；（三）照顧福利服務(wù)的跨階級(jí)共享，意味著實(shí)質(zhì)生活的大幅度跨階級(jí)特質(zhì)，如此形塑活生生的社會(huì)團(tuán)結(jié)，或「生命共同體」，具有減少?zèng)_突，增進(jìn)合作，將社會(huì)弊害降至最低，將社會(huì)樂利增至最大的作用，國家、社會(huì)以及個(gè)人同蒙其利，如此，北歐模式借著資源的參與式民主模式集體運(yùn)用，穩(wěn)定且普遍達(dá)成了功利主義借著「自由」「放任」以企求卻不容易達(dá)成的個(gè)人與整體社會(huì)的最大利益；（四）高質(zhì)量的普及福利措施，尤其是托育措施，具有長期穩(wěn)定國民（勞動(dòng)力）素質(zhì)的作用，有助于提升社會(huì)水平和國家經(jīng)貿(mào)競(jìng)爭力。設(shè)計(jì)妥善的普及福利制度，尤其是1960年代以后大幅度發(fā)展的普及照顧福利服務(wù)，可以說是天然條件不佳、大幅度依賴國際貿(mào)易的北歐各國得以長保社會(huì)團(tuán)結(jié)與安寧、高質(zhì)量人口（勞動(dòng)力）素質(zhì)及高度經(jīng)濟(jì)繁榮的訣竅。除此之外，良好的托育制度無疑也是提高女性就業(yè)率與生育率的重要因素，使得北歐各國享有先進(jìn)國家中甚高的婦女就業(yè)率與生育率。如此，北歐模式托育與其它福利措施達(dá)成了婦女權(quán)益與生育率同時(shí)提升的奇妙效果。就照顧服務(wù)而言，北歐模式的發(fā)展是從社會(huì)救助到社會(huì)福利服務(wù)的轉(zhuǎn)化。造成此項(xiàng)轉(zhuǎn)化的力量主要有三，其一為社會(huì)民主政黨，其二為勞工或工會(huì)，其三為女性。勞工和女性不像資產(chǎn)階級(jí)男性（后者正是現(xiàn)代國家法律所著重保障的家戶長、家庭財(cái)產(chǎn)所有者）有自求多福的能力，前者的權(quán)益需要靠集體的力量來保障，因此他們主張國家應(yīng)有所作為，政府應(yīng)做較多的介入。經(jīng)由自覺的結(jié)合，他們?nèi)浩鹨赃x票支持以其權(quán)益為念的社會(huì)民主政黨或勞工政黨，使之長期執(zhí)政，將勞工和女性需求之滿足轉(zhuǎn)化為國家政策與政府施政的重點(diǎn)。就照顧福利服務(wù)（尤其是托育）而言，可想而知，女性的因素尤其關(guān)鍵。這說明了何以北歐照顧福利服務(wù)的大規(guī)模發(fā)展，是跟興起于1970年代的第二波婦運(yùn)同步進(jìn)行的。勞工和工會(huì)希望國家介入市場(chǎng)，女性希望國家介入家庭事務(wù)，而且，這兩種人都希望把家務(wù)工作轉(zhuǎn)化為有酬工作，以為（女性）勞工創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。這兩種人聯(lián)合支持社會(huì)民主政黨，得以突破基督教政黨和農(nóng)民政黨的傳統(tǒng)家庭價(jià)值，以及右派政黨的自由市場(chǎng)萬能論和自愿主義（即主張社會(huì)服務(wù)和社會(huì)救助應(yīng)由自愿組織去做）。丹麥?zhǔn)枪餐杏那颁h，從1950年代起就開始拓展托育福利服務(wù)；晚近去中央的意識(shí)形態(tài)興起后，丹麥也在這一方面帶領(lǐng)潮流，將照顧福利服務(wù)推向「地方自治」與「稅金支付」兩相結(jié)合的方向。民間組織在丹麥的機(jī)構(gòu)式托育中扮演重要的角色，但這跟北歐模式并不沖突，一來因?yàn)榻?jīng)費(fèi)大幅度仍是來自于稅金（以及少部分自付額，完全沒有營利），二來因?yàn)樗@示的是民間社會(huì)跟公部門的密切連結(jié)，因此跟許多國家的「私化」、將托育責(zé)任歸諸營利市場(chǎng)、家庭、自愿團(tuán)體的做法是截然不同的兩回事。瑞典是北歐模式社會(huì)福利服務(wù)的典范，它于1960年代起大規(guī)模投資于公共托育措施。以其公部門所扮演的中心角色、其數(shù)量龐大的公共托育服務(wù)，以及對(duì)于質(zhì)量和普及性的注重而言，瑞典展現(xiàn)了最典型的北歐模式。1991-1994年間右傾政黨的執(zhí)政雖然導(dǎo)致福利制度的些微右轉(zhuǎn)，但是，自從1994年社民黨重回執(zhí)政寶座之后，右轉(zhuǎn)的趨勢(shì)已經(jīng)停止。芬蘭的照顧服務(wù)體系也是普及式且高度依賴公部門的，但是，近年其托育提供量卻不進(jìn)反退，成為北歐五國中的最后一名。這是因?yàn)?980年代之后農(nóng)民政黨掌政，刪減托育服務(wù)經(jīng)費(fèi)，挪作家庭照顧津貼所致。（瑞典的右傾執(zhí)政黨于1994年推動(dòng)類似的轉(zhuǎn)變，但該政策為該年稍后奪回執(zhí)政寶座的社民黨所終止。由此我們可知，家庭照顧津貼跟公共托育服務(wù)分屬相反的政治／社會(huì)／家庭／性別意識(shí)形態(tài)，前者是有余裕讓已婚女性不工作待在家中從事照顧勞務(wù)之中上階層、傳統(tǒng)家庭價(jià)值、傳統(tǒng)刻板性別角色觀、右傾政黨的主張，而后者則是勞動(dòng)階層、雙薪家庭、兩性平等價(jià)值觀、左傾政黨的表現(xiàn)。）挪威的例子讓我們見識(shí)另一個(gè)層次的問題，那便是托育服務(wù)的提供者（地方政府、民間非營利組織、托育專業(yè)者）跟使用者（父母）之間的利益沖突，以及前者對(duì)于決策和立法過程的壟斷。1969年的中間偏右執(zhí)政聯(lián)盟政府指派七名男性和五名女性組成托育政策研議委員會(huì)，此委員會(huì)于其結(jié)論報(bào)告中提出兩個(gè)要點(diǎn)：（一）地方政府必須被賦予規(guī)劃及提供托育服務(wù)之責(zé)，中央政府并應(yīng)針對(duì)托育服務(wù)而大幅度提高對(duì)于地方政府的撥款；（二）家庭托育（保姆）應(yīng)被納入由政府管轄。這樣的建議，簡而言之，意味著托育服務(wù)的公共化與普及化?？上У氖?，這份立意甚佳的建議并沒有成為其后立法與施政的藍(lán)圖。

其后執(zhí)政的工黨政府著手進(jìn)行立法的準(zhǔn)備，邀請(qǐng)各部會(huì)、地方政府、勞工組織、雇主組織、參與托育服務(wù)的民間組織和專業(yè)者、兩性平等委員會(huì)和一些婦女組織，針對(duì)托育政策提出建言。被賦予提供服務(wù)之責(zé)的地方政府反應(yīng)最為熱烈，其所提出的意見占建言總量的一半，而可想而知，由于其傳統(tǒng)家庭價(jià)值與刻板性別角色觀（一般而言，基層社會(huì)是傳統(tǒng)刻板性別角色觀的堡壘），以及出于不愿意負(fù)擔(dān)龐大公共托育服務(wù)費(fèi)用的心態(tài)，地方政府一概表示反對(duì)硬性規(guī)定由地方政府負(fù)責(zé)提供托育服務(wù)。工會(huì)（1970年代男性主導(dǎo)的工會(huì)）看到的是托育工作人員的權(quán)益，而不是廣大的工會(huì)成員作為父母和托育服務(wù)消費(fèi)者的權(quán)益；參與托育服務(wù)的民間組織和專業(yè)者在乎的是政府的補(bǔ)助和專業(yè)水平；至于需要托育服務(wù)的家庭和父母，尤其是欠缺組織基礎(chǔ)的學(xué)齡前兒童父母，則未留下任何發(fā)言紀(jì)錄。根據(jù)這些建言，工黨政府草擬法案，其后國會(huì)于1975年照案通過這份「托育法案」。如此，供方（地方政府、民間組織和專業(yè)者）成為挪威「托育法案」的贏家。地方政府有權(quán)決定如何提供以及提供多少托育服務(wù)，卻被免除了硬性的責(zé)任；從事托育服務(wù)的民間組織得到政府補(bǔ)助的營運(yùn)費(fèi)用和低利貸款；幼教老師則成功地護(hù)衛(wèi)其專業(yè)壟斷，排除保姆，而保住了對(duì)于政府補(bǔ)助的寡占。輸了的則是父母和兒童，他們或者因?yàn)樘峁┎痪鶆颉⒘坎蛔愣荒芟硎軝C(jī)構(gòu)托育，或者因?yàn)橛捉虒I(yè)者傾向于提供半日托育而必須在數(shù)個(gè)托育者／處所之間奔波，同時(shí)因此損失對(duì)于國家補(bǔ)助的享受及國家負(fù)責(zé)家庭托育所能增進(jìn)的質(zhì)量。輸了的是女性，就業(yè)率在世界上僅次于瑞典、丹麥、芬蘭三國的挪威女性，必須靠自己奮斗兼顧工作與育兒。輸了的還有為數(shù)眾多的保姆，她們因?yàn)榈胤秸氖∈滦膽B(tài)，和營運(yùn)托育機(jī)構(gòu)的民間組織及幼教專業(yè)者的壟斷，而失去政府納管所能帶來的補(bǔ)助／協(xié)助和工作能力／質(zhì)量的提升。挪威的例子顯示的是「地方自治」、「自愿主義」與「專業(yè)」打敗了普及照顧福利，基層社會(huì)的傳統(tǒng)家庭與性別意識(shí)形態(tài)凌駕左傾執(zhí)政黨的平等意識(shí)形態(tài)。不過，Sipilaetal.指出，挪威近年的發(fā)展已經(jīng)突破Leira的前述分析。表二顯示，于1987年之后，挪威政府開始大量發(fā)展機(jī)構(gòu)托育，同時(shí)全日托的比例也逐年大幅度增加；跟底下冰島的例子相比，可知左傾的平等意識(shí)較強(qiáng)的挪威，還是比右傾的冰島更有轉(zhuǎn)圜的潛力，能夠大幅度轉(zhuǎn)向，由保守家庭意識(shí)與傳統(tǒng)性別角色觀轉(zhuǎn)為相當(dāng)徹底的兩性平等制度（詳見底下各節(jié)）。冰島的托育可以說是歐陸型態(tài)和北歐模式的（不良）結(jié)合，其特色為：（一）幼教專業(yè)取向，側(cè)重教育功能及幼教跟國小的銜接，而忽略照顧功能；（二）多數(shù)公辦托育服務(wù)每日僅提供4-6小時(shí)托育，小孩必須奔波于數(shù)個(gè)托育場(chǎng)所之間；（三）提供量不足，而且公辦托育以弱勢(shì)家庭為優(yōu)先，以致一般父母不易得到服務(wù)，譬如，首都雷克雅維克的公辦全日托只對(duì)一般家庭開放百分之二十的名額，這跟「中產(chǎn)階級(jí)與弱勢(shì)家庭共享平等普及的托育福利服務(wù)」的北歐模式大異其趣。這是因?yàn)楸鶏u不像北歐其余國家（尤其是瑞典、丹麥、挪威三國）那樣長年由左傾政黨執(zhí)政。在冰島，從二次戰(zhàn)后至今，右傾的獨(dú)立黨一直是執(zhí)政聯(lián)盟的成員。不僅于此，冰島人比較注重家庭的育兒功能與托育質(zhì)量的提升，因而陷入右派路線典型矛盾：反對(duì)國家介入家庭、干涉市場(chǎng)的右派意識(shí)型態(tài)主導(dǎo)之下，國家／社會(huì)對(duì)于托育投資必然不足（參見表六），如此，提升幼教質(zhì)量的期待成為空想。Broddadottiretal.指出，Leira對(duì)于挪威的分析也適用于冰島。Leira說，丹麥和瑞典將托育政策和勞動(dòng)政策、人口政策綁在一起考慮，而挪威則否。冰島和挪威一樣，將托育單獨(dú)考慮，側(cè)重幼教功能，導(dǎo)致「法律明文規(guī)定的幼兒教育權(quán)無法普及實(shí)現(xiàn)」，并顯示「政府的托育措施跟時(shí)代需求脫節(jié)」。（晚近挪威托育政策已經(jīng)大幅度轉(zhuǎn)向，詳見底下分析。）二、教保目標(biāo)與內(nèi)涵界定前面第一節(jié)對(duì)于北歐五國托育制度異同之探討，相當(dāng)意外地觸及了臺(tái)灣當(dāng)今所面臨的托教分合問題的核心關(guān)鍵，讓我們恍然大悟：原來托教分合牽涉著的是階級(jí)利益或階級(jí)意識(shí)，以及性別角色意識(shí)。冰島長年由右傾政黨執(zhí)政（第二次世界大戰(zhàn)后只有三個(gè)任期為左傾政黨執(zhí)政），人民較注重家庭的育兒功能，想要使用學(xué)前機(jī)構(gòu)的家長偏重教育功能，這些特點(diǎn)使冰島的公共托育服務(wù)具有政府資源投注不多、提供量不足、提供時(shí)間無法配合父母工作之需、殘補(bǔ)色彩濃厚（全日托大部份由弱勢(shì)家庭使用）、中產(chǎn)階級(jí)及雙薪家庭得不到全日托服務(wù)只得求助營利業(yè)界等等特色。挪威由于傳統(tǒng)家庭價(jià)值濃厚，其托育政策也有類似的缺失，但是，在左傾政治意識(shí)與性別平等意識(shí)的引導(dǎo)之下，晚近挪威已有大幅度的修正，向瑞典和丹麥看齊。而芬蘭在1980年代農(nóng)民政黨執(zhí)政之后，導(dǎo)致托育政策的反向發(fā)展，以致提供量萎縮。就目前的情況而言，瑞典、丹麥、挪威三國的托育政策，尤其是瑞典和丹麥，堪稱「北歐模式」的典型代表，其特點(diǎn)為公共提供、平等普及、充分配合父母的工作需要。跟隨著這個(gè)模式的發(fā)展，「托兒所跟幼兒園的舊有區(qū)分被取消了，教育和照顧被規(guī)劃融合在同一個(gè)托育體系里，取代戰(zhàn)前的階級(jí)區(qū)隔的托育制度」。兩種制度的過渡，一直到今天都還在進(jìn)行。譬如，瑞典在1970年代末期起大量增設(shè)（全日制，收托1-6歲小孩）托兒所之后，（半日制，有寒暑假，主要收托4-6歲兒童）幼兒園所提供的服務(wù)量便持續(xù)萎縮，于1995年收托兒童僅占當(dāng)年公共托育服務(wù)（托兒所、幼兒園、保姆）注冊(cè)小孩的12%，而且其中大部份為前來享受免費(fèi)托育的6歲兒童，而這些6歲兒童往往同時(shí)使用家庭托育或托兒所，以便能跟父母工作時(shí)間銜接。丹麥也保有幼兒園和托兒所的二分，但前者收托比例相當(dāng)?shù)?；挪威托兒所收托的則以幼兒園年紀(jì)（3歲以上）兒童為主，而且，要到1990年代，全日托的人數(shù)才超過非全日托（4-6小時(shí)）的人數(shù)。為了因應(yīng)父母就業(yè)的需要，瑞典和丹麥也針對(duì)國小學(xué)童大規(guī)模提供課后托育。挪威則于晚近開始于學(xué)校場(chǎng)所提供課后托育；瑞典近年則把課后托育中心跟學(xué)校融合，以減少政府開銷，并提高學(xué)校教育與課后托育的連貫性。由此我們可知，對(duì)于托育措施之教育功能的偏重，是跟單薪高收入之中上階層所注重之家庭育兒功能、傳統(tǒng)家庭價(jià)值、傳統(tǒng)刻板性別角色并存的；而對(duì)于勞動(dòng)階層與女性兼顧工作與育兒之需求的考慮，則會(huì)導(dǎo)向托育措施之教育與照顧功能之并重。茲以瑞典為例。瑞典政府責(zé)成衛(wèi)生與福利部組成委員會(huì)，負(fù)責(zé)研議學(xué)前及課后托育的內(nèi)涵及目標(biāo)。該委員會(huì)于1987年發(fā)布成果報(bào)告，將托育工作做如下的定位：□托育必須跟家庭相連，而且，跟父母的密切合作是重要的?！鮾和膶W(xué)習(xí)是隨時(shí)隨地都在進(jìn)行的，因此，照顧也是整體教育的一環(huán)?！踅虒W(xué)活動(dòng)應(yīng)從兒童本身的經(jīng)驗(yàn)和先前的知識(shí)出發(fā)?！鯍O育服務(wù)必須引領(lǐng)小孩對(duì)于自然、文化、社會(huì)有整體的認(rèn)識(shí)，并且協(xié)助小孩感受萬物共存互動(dòng)的整體性。因此必須采取主題式的方法，引導(dǎo)小孩針對(duì)特定的主題以各種方式探討、學(xué)習(xí)之，經(jīng)由閱讀、聽故事、角色扮演、舞蹈、肢體運(yùn)動(dòng)及其它活動(dòng)，開發(fā)兒童對(duì)于官能和心智能力的運(yùn)用?！鯌?yīng)注重團(tuán)體活動(dòng)對(duì)于兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展的重要性。我們發(fā)現(xiàn)，這項(xiàng)定位著重：（一）照顧和教育的不可分；（二）兒童教育應(yīng)注重傳遞自然、文化、社會(huì)的整體性，以及所有個(gè)人乃至萬物的共存互動(dòng)。這樣的定位顯示出跨階級(jí)／性別共存合作的意識(shí)，以及生態(tài)保育的意識(shí)，同時(shí)充分顧及勞動(dòng)階層工作和育兒的需求。此外，將照顧視為教育之一環(huán)，以及將萬物共存的整體性視為兒童學(xué)習(xí)的重心，這樣的理念與做法也可能比將照顧與教育二分、專注于個(gè)別兒童的心智發(fā)展的傳統(tǒng)歐美幼教主流更為接近兒童生活與學(xué)習(xí)的實(shí)際情況，因此可能反而比較能夠有效幫助兒童學(xué)習(xí)成為有廣博且有用的知識(shí)、有良好的道德與人格結(jié)構(gòu)的人?；蛟S我們可以說，北歐模式扥育措施的普及共享本身即能發(fā)揮很好的教育功用，有助于心胸與視野的開闊。相對(duì)而言，較為右傾的冰島強(qiáng)調(diào)的是扥育機(jī)構(gòu)的教育功能，其于1973年通過的扥育法案將扥育機(jī)構(gòu)劃歸文化與教育部管轄；1981年修法時(shí)規(guī)定，文化與教育部應(yīng)會(huì)同合格幼教專業(yè)者共同規(guī)劃扥教機(jī)構(gòu)專業(yè)工作之目標(biāo)與細(xì)節(jié)。其于1991年進(jìn)行的扥育法案修正，進(jìn)一步將「托兒所」（“daycareinstitution”）改名為「游戲?qū)W校」（“playschool”）。這項(xiàng)概念變革顯示的是「游戲?qū)W校被視為教育機(jī)構(gòu)或?qū)W校，是學(xué)校系統(tǒng)的第一層」；而「游戲?qū)W?！沟拿Q標(biāo)明在此透過游戲進(jìn)行的是指導(dǎo)兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展的專業(yè)化工作（professionalwork）。但是，諷刺的是，階級(jí)區(qū)隔與教育、照顧的二分，導(dǎo)致全日扥服務(wù)發(fā)展不足，使得大量興起的中產(chǎn)階級(jí)雙薪家庭反而無法享受。右傾扥育政策路線的自相矛盾與不符時(shí)代需求，于此可見一斑。瑞典于1996年起將扥育的主管機(jī)關(guān)從衛(wèi)生與福利部挪至教育部，但其立意與冰島大異其趣。冰島朝向?qū)W(xué)前扥育納入正式教育體系的方向發(fā)展，而瑞典的改制，用意則在于「將學(xué)前機(jī)構(gòu)、學(xué)校及課后扥育融入為終身學(xué)習(xí)的一部分」；瑞典強(qiáng)調(diào)的是不受正式教育體系局限、持續(xù)不斷、全方位的終身學(xué)習(xí)（我們必須注意，照顧亦為此終身學(xué)習(xí)或教育活動(dòng)的一環(huán)，正如前面所說明過的），并將其教育部的視野及管轄內(nèi)涵往這個(gè)方向推展，這可以說是全世界最進(jìn)步的國家教育／學(xué)習(xí)政策。由此可知，教育、照顧功能的融合或偏重一方，會(huì)影響政府角色與行政體系。這將于下一節(jié)進(jìn)一步說明。三、政府角色、民間角色與行政體系先從「北歐模式」最邊緣的冰島說起。相對(duì)于其余北歐國家而言，較為右傾的冰島政府和社會(huì)偏重家庭的育兒功能與扥育機(jī)構(gòu)的教育功能（而非照顧功能），因此，很自然地，其于1973年通過的扥育法案將扥育機(jī)構(gòu)劃歸文化與教育部管轄；1991年修法將「扥育機(jī)構(gòu)」改稱「游戲?qū)W?！?，對(duì)于教育功能的偏重益加明顯。保姆于1992年納入管制，劃歸社會(huì)事務(wù)部管轄。由此可見機(jī)構(gòu)扥育與家庭扥育分別偏重教育與照顧的區(qū)隔。從1994年起，扥育機(jī)構(gòu)的督管責(zé)任由文化與教育部挪至地方政府，于其下設(shè)「游戲?qū)W校委員會(huì)」管轄之。冰島機(jī)構(gòu)扥育側(cè)重教育、輕忽照顧的傾向，及其晚近地方化的走向，兩相結(jié)合（即階級(jí)區(qū)隔＋傳統(tǒng)家庭與性別意識(shí)＋地方化與層級(jí)矮化），導(dǎo)致國家／社會(huì)對(duì)于新興雙薪家庭需求的忽視與無以因應(yīng)。這跟瑞典、丹麥的扥育政策（跨階級(jí)共享＋性別平等意識(shí)＋先中央化、規(guī)格化、兩性平等化之后再進(jìn)行地方自治化）及其成效形成很大的對(duì)比。接下去先讓我們來看居中的挪威的情形。比諸瑞典、丹麥、芬蘭而言，挪威（至少在較早期）在家庭價(jià)值方面是比較保守的。它不同于其余三國，而專設(shè)「兒童與家庭事務(wù)部」負(fù)責(zé)管轄有關(guān)兒童與家庭之事務(wù)，顯示挪威人認(rèn)為兒童屬于家庭的保守心態(tài)?？上攵?，在挪威，扥育機(jī)構(gòu)既不歸社福部門也不歸教育部門管轄，而是隸屬于兒童與家庭事務(wù)部。這樣的設(shè)計(jì)預(yù)設(shè)了育兒為家庭責(zé)任的前提，因此，非全日扥、三歲以上收扥成為機(jī)構(gòu)扥育的主要設(shè)計(jì)，而家庭育兒則被排除在政府管轄或負(fù)責(zé)的范圍之外。這樣的設(shè)計(jì)于1990年前后受到學(xué)界及婦運(yùn)界的猛烈批評(píng)，以及新興雙薪家庭需求的強(qiáng)大撞擊。幸虧挪威不像冰島。冰島面臨右派意識(shí)與傳統(tǒng)家庭價(jià)值雙重的綁縛；而挪威則是深具階級(jí)平等意識(shí)的國家，所需破除的，僅有傳統(tǒng)家庭意識(shí)與刻板性別角色而已，而后者于第二波婦運(yùn)展開后已逐漸被意識(shí)為社會(huì)平等的主要絆腳石之一。以追求平等為要?jiǎng)?wù)的挪威政府與人民于是帶著「覺今是而昨非」的勁兒，并挾其充裕的國富資源，大幅度增加全日扥福利服務(wù)的提供（見附錄表二），甚至制定政策，預(yù)計(jì)于2000年達(dá)成對(duì)于所有有需要之家庭提供機(jī)構(gòu)扥育服務(wù)之目標(biāo)，同時(shí)大幅增加于學(xué)校場(chǎng)所提供之學(xué)童課后扥育。在扥育政策上具有前鋒身份的丹麥主張兒童事務(wù)具有跨部會(huì)性質(zhì)，因此于1987年成立涵蓋15個(gè)部會(huì)的「跨部會(huì)兒童委員會(huì)」，而以社會(huì)事務(wù)部擔(dān)任主席之職。丹麥法律規(guī)定，所有有需要的小孩都應(yīng)享受公共扥育服務(wù)，而提供此項(xiàng)服務(wù)之責(zé)則歸于地方政府。根據(jù)1997年的資料，地方政府直接設(shè)置的扥育機(jī)構(gòu)占所有扥育機(jī)構(gòu)的三分之二，其余三分之一由民間非營利組織或團(tuán)體（主要是父母互助團(tuán)體）在得到地方政府之同意之情況下經(jīng)營；但是，無論經(jīng)費(fèi)來源或扥育內(nèi)涵，兩者并無二致。除了機(jī)構(gòu)扥育之外，還有受地方政府督導(dǎo)的保姆，以收扥零至二歲幼兒為主。有需要扥育的父母向地方政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所）提出申請(qǐng)，后者會(huì)依據(jù)需求程度加以評(píng)估，并給予安排；如果沒有名額，小孩就會(huì)被列入等待名單。根據(jù)法律，父母被賦予參與扥育機(jī)構(gòu)的正式管道，可以組成家長委員會(huì)。家長委員會(huì)由家長代表組成，工作人員也派代表參加，其職責(zé)為：為該扥育機(jī)構(gòu)訂定教學(xué)等活動(dòng)原則、制定預(yù)算及財(cái)務(wù)管理原則、選派代表參加地方政府的扥育委員會(huì)（此鄉(xiāng)鎮(zhèn)扥育委員會(huì)負(fù)責(zé)幼扥師資之甄選、地方預(yù)算之分配等事務(wù)）?？胺Q全世界最注重扥育（以及長期照護(hù)）福利服務(wù)的瑞典，于1996年起將扥育的主管機(jī)關(guān)從衛(wèi)生與福利部挪至教育部，其用意在于「將學(xué)前機(jī)構(gòu)、學(xué)校及課后扥育融合為終身學(xué)習(xí)的一部分」。我們必須注意，這項(xiàng)舉措強(qiáng)調(diào)的不是扥育工作的教育「專業(yè)」，而是不受正式教育體系局限、持續(xù)不斷、全方位的終身學(xué)習(xí)。除此之外，我們也可以合理推測(cè)，改制的另一個(gè)因素，應(yīng)是部會(huì)權(quán)責(zé)份量的調(diào)整。瑞典于1993年起將牽涉長期照護(hù)的事務(wù)，大幅度由縣政府的健康與醫(yī)療事務(wù)部門挪至鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的社福事務(wù)部門；衡諸瑞典之為全世界高齡化程度最高、對(duì)老人的照顧福利服務(wù)最完善之事實(shí)，可知前述調(diào)整會(huì)大量增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所社福事務(wù)部門的負(fù)擔(dān)。很可能是出于進(jìn)一步調(diào)整之需，扥育事務(wù)被從許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所的社福部門獨(dú)立出來，單獨(dú)運(yùn)作，并進(jìn)一步將其中央主管機(jī)關(guān)由衛(wèi)生與福利部挪至教育部。這兩項(xiàng)改制使得長期照護(hù)和終身學(xué)習(xí)這兩項(xiàng)瑞典政府與人民素所側(cè)重的事務(wù)達(dá)成了持續(xù)性與完整性的建立。瑞典扥育的行政體系中，主管的中央部會(huì)（先前的衛(wèi)生與福利部與現(xiàn)制的教育部）負(fù)責(zé)對(duì)于托育計(jì)劃、地方政府管轄人員及扥育工作人