ppp模式的項(xiàng)目運(yùn)作流程

一、項(xiàng)目識(shí)別階段

1、項(xiàng)目發(fā)起。一般由政府（縣級(jí)（含）以上地方人民

政府）發(fā)起。由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）

應(yīng)負(fù)責(zé)向交通、住建、環(huán)保、能源、教育、醫(yī)療、體育健身

和文化設(shè)施等行業(yè)主管部門征集潛在政府和社會(huì)資本合作

項(xiàng)目。行業(yè)主管部門可從國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專

項(xiàng)規(guī)劃中的新建、改建項(xiàng)目或存量公共資產(chǎn)中遴選潛在項(xiàng)目。

2、項(xiàng)目篩選。由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作

中心）會(huì)同行業(yè)主管部門，對潛在政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目

進(jìn)行評估篩選，確定備選項(xiàng)目。財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本

合作中心）應(yīng)根據(jù)篩選結(jié)果制定項(xiàng)目年度和中期開發(fā)計(jì)劃。

對于列入年度開發(fā)計(jì)劃的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)起方應(yīng)按財(cái)政部

門（政府和社會(huì)資本合作中心）的要求提交相關(guān)資料。新建、

改建項(xiàng)目應(yīng)提交可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目產(chǎn)出說明和初步實(shí)施

方案；存量項(xiàng)目應(yīng)提交存量公共資產(chǎn)的歷史資料、項(xiàng)目產(chǎn)出

說明和初步實(shí)施方案。

3、財(cái)政部門（政府和社會(huì)資本合作中心）會(huì)同行業(yè)主

管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價(jià)工作。財(cái)政

部門應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素,

對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開展財(cái)政承受能力論證。

國家發(fā)改委2015年9月發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)

目前期工作專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理暫行辦法》提到，“PPP項(xiàng)目前

期工作是指重點(diǎn)區(qū)域或行業(yè)的PPP項(xiàng)目規(guī)劃編制，以及重點(diǎn)

PPP項(xiàng)目的前期決策咨詢、實(shí)施方案編制、招標(biāo)文件確定、

合同文本擬定、法律財(cái)務(wù)顧問和資產(chǎn)效益評估等J咨詢機(jī)

構(gòu)往往在項(xiàng)目識(shí)別階段就參與，協(xié)助財(cái)政部門篩選項(xiàng)目，進(jìn)

行物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證工作。

二、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

1、管理架構(gòu)組建。實(shí)施PPP模式是一個(gè)系統(tǒng)工程，其

復(fù)雜、專業(yè)程度極高。一要組建一個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)，由

市政府牽頭，規(guī)劃、建設(shè)、土地、發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、國資

委、法制辦等部門組成領(lǐng)導(dǎo)小組;二是制定具體工作實(shí)施方

案，明確部門責(zé)任分工、目標(biāo)任務(wù)和實(shí)施工作計(jì)劃安排等。

（1）項(xiàng)目管理團(tuán)隊(duì)

項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：應(yīng)當(dāng)對PPP合作伙伴關(guān)系和后續(xù)程序有全

面了解，其領(lǐng)導(dǎo)的團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)具有必要的權(quán)力（授權(quán)）以推進(jìn)

項(xiàng)目運(yùn)作。某些情況下，政府聘請外部專家來領(lǐng)導(dǎo)項(xiàng)目可能

會(huì)取得更好的效果。

融資專家：應(yīng)當(dāng)對項(xiàng)目融資（包括能進(jìn)行PPP項(xiàng)目融資

的金融市場和金融機(jī)構(gòu)）具有深入的了解和準(zhǔn)確的理解，并

能為PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)、打造具有強(qiáng)烈吸引力的商業(yè)形象；應(yīng)當(dāng)

明確各方融資風(fēng)險(xiǎn)并建立適當(dāng)?shù)闹Ц稒C(jī)制，把融資成本降到

最低。

法律專家：應(yīng)當(dāng)全面了解ppp項(xiàng)目的相關(guān)法律事務(wù)和潛

在風(fēng)險(xiǎn)，能夠起草嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼袠?biāo)文件、合同文件和相關(guān)法律文

件，規(guī)范PPP運(yùn)作過程，識(shí)別相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)提出法律意見。

可聘請外部專家或法律事務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)。

技術(shù)專家：應(yīng)當(dāng)精通政府購買服務(wù)的技術(shù)要求。技術(shù)專

家團(tuán)隊(duì)包括工程師、建筑師、承包商、項(xiàng)目經(jīng)理、造價(jià)師以

及其他技術(shù)專業(yè)的專家，能明確規(guī)定PPP標(biāo)書和合同中所含

服務(wù)的質(zhì)量參數(shù)及標(biāo)準(zhǔn)，對投標(biāo)方技術(shù)實(shí)力、技術(shù)方案和項(xiàng)

目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，擬定業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)督體制。

2、組建項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組后，應(yīng)進(jìn)行盡職調(diào)查（包括項(xiàng)目

內(nèi)部調(diào)查、外部投資人調(diào)查）

內(nèi)部調(diào)查

項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)擬定調(diào)研提綱，應(yīng)至少從法律和政策、經(jīng)

濟(jì)和財(cái)務(wù)、項(xiàng)目自身三個(gè)方面把握，主要包括政府項(xiàng)目的批

文和授權(quán)書、國家、省和地方對項(xiàng)目的關(guān)于土地、稅收等方

面的優(yōu)惠政策、特許經(jīng)營和收費(fèi)的相關(guān)規(guī)定等；社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)

展現(xiàn)狀及總體發(fā)展規(guī)劃、與項(xiàng)目有關(guān)的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情

況、建設(shè)規(guī)劃、現(xiàn)有管理體制、現(xiàn)有收費(fèi)情況及結(jié)算和調(diào)整

機(jī)制等；項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告、初步設(shè)

計(jì)、已形成的相關(guān)資產(chǎn)、配套設(shè)施的建設(shè)情況、項(xiàng)目用地的

征地情況等。

外部投資人調(diào)查

3

根據(jù)項(xiàng)目基本情況、行業(yè)現(xiàn)狀、發(fā)展規(guī)劃等，與潛在投

資人進(jìn)行聯(lián)系溝通，獲得潛在投資人的投資意愿信息，并對

各類投資人的投資偏好、資金實(shí)力、運(yùn)營能力、項(xiàng)目訴求等

因素進(jìn)行分析研究，與潛在合適的投資人進(jìn)行溝通，組織調(diào)

研及考察。

3、實(shí)施方案編制和審核

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段工作主要是項(xiàng)目策劃實(shí)施方案研究和編

制：一是聘請顧問團(tuán)隊(duì);二是項(xiàng)目協(xié)議;三是開展項(xiàng)目的前期

論證，確定項(xiàng)目范圍和實(shí)施內(nèi)容（項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、主要內(nèi)容

和總投資）；四是前期溝通，研究項(xiàng)目模式，設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，

編制項(xiàng)目實(shí)施方案；五是設(shè)計(jì)項(xiàng)目主要商業(yè)原則；六是財(cái)務(wù)

分析，編制財(cái)務(wù)模型;七是確定投資人比選方式和原則（確定

投資人應(yīng)具備的條件和能力及招標(biāo)方式;雙方的主要權(quán)利和

義務(wù)）；八是組織相關(guān)單位討論方案；九是實(shí)施方案公示和報(bào)

批。

聘請專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)研究項(xiàng)目模式，設(shè)計(jì)項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，

編制項(xiàng)目實(shí)施方案，關(guān)鍵是設(shè)計(jì)項(xiàng)目主要商業(yè)原則，進(jìn)行財(cái)

務(wù)分析，編制財(cái)務(wù)模型。組織專家對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行論證，

并報(bào)市政府批準(zhǔn)和省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳備案。

4、PPP準(zhǔn)備階段政府工作

PPP項(xiàng)目經(jīng)過最初的項(xiàng)目評估和選擇的確定，焦點(diǎn)就轉(zhuǎn)

移到項(xiàng)目準(zhǔn)備。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段有兩個(gè)主要方面的工作。首先

4

是確保政府部門充分準(zhǔn)備，并組織管理過程中的活動(dòng)。這些

活動(dòng)很可能包括更多地聘請外部顧問和審議預(yù)算的工作經(jīng)

費(fèi)。其次是完成整個(gè)項(xiàng)目評估的并行活動(dòng)，以確保項(xiàng)目基于

健全的基礎(chǔ)上開發(fā)。這個(gè)階段的活動(dòng)要求政府部門采取以下

措施。

1.識(shí)別和組建PPP項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，包括聘請顧問；

2.按照有關(guān)的現(xiàn)行管理架構(gòu)，根據(jù)已協(xié)定的政策，提出

政府部門對PPP項(xiàng)目的要求，并且將合同條款清楚地傳遞給

潛在政府部門投標(biāo)人；

3.在設(shè)想的條款中，建立對PPP項(xiàng)目社會(huì)資本利益預(yù)期

水平的信心；

4.確定需要政府部門的支持類型（例如，提供一部分PPP

項(xiàng)目資金，使資產(chǎn)，如土地變?yōu)榭墒褂玫馁Y產(chǎn)，或使支付服

務(wù)變得實(shí)惠）；

5.確認(rèn)政府部門可以在PPP項(xiàng)目生命周期中履行的義務(wù);

6,制定全面、可信的PPP項(xiàng)目合同并為運(yùn)營建立基礎(chǔ)，

如何處理糾紛，以及如何處理糾紛可調(diào)與不可調(diào)之間的幅度;

7.為投標(biāo)人提供PPP項(xiàng)目信息；

8.確定所有相關(guān)的法定程序和許可（環(huán)保，土地獲取）；

9.識(shí)別并咨詢各項(xiàng)PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)者（如在收費(fèi)公

路PPP項(xiàng)目中，住在附近的或被迫搬遷的道路使用者，地方

交通會(huì)受其影響的直轄市等都包含在內(nèi)）；

5

10.提高潛在投資者對ppp項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)，制定戰(zhàn)略；

11.準(zhǔn)備采購階段（戰(zhàn)略、預(yù)算、時(shí)間表和人）；

12.完成物有所值的評估并建立評估PPP項(xiàng)目是否成功

的依據(jù)。

這些任務(wù)必須在社會(huì)資本方投標(biāo)人花時(shí)間和精力認(rèn)真

考慮PPP項(xiàng)目建議之前完成。這些活動(dòng)與PPP項(xiàng)目信息直接

相關(guān)，這些信息最終會(huì)被提供給社會(huì)資本方，并且在與社會(huì)

資本方合作時(shí)，影響進(jìn)程的可信度。

（二）項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施階段。項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施階段包括協(xié)

議編制、競爭性程序、簽署協(xié)議三個(gè)部分。

1、協(xié)議編制。細(xì)化研究協(xié)議文件編制：研究和分析項(xiàng)

目的技術(shù)、商務(wù)邊界條件（如：投資、運(yùn)營成本與收益測算，

回購總價(jià)、回購期限與方式，回購資金來源安排和支付計(jì)劃）;

落實(shí)建設(shè)內(nèi)容分工、投資范圍（投資建設(shè)期限、工程質(zhì)量要

求和監(jiān)管措施）；講究和編制項(xiàng)目協(xié)議等法律文件（項(xiàng)目移交

方式及程序、項(xiàng)目履約保障措施、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對措施等）；

落實(shí)招標(biāo)條件。

2、競爭性程序。主要包括：發(fā)布項(xiàng)目信息；投標(biāo)人

準(zhǔn)備投標(biāo)文件;制定評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評標(biāo)細(xì)則和評標(biāo)程序;成

立評標(biāo)工作組，開標(biāo)、組織評標(biāo)；編寫評標(biāo)報(bào)告，推薦候選

人;與候選人澄清談判。

3、簽署協(xié)議。先草簽項(xiàng)目協(xié)議，中標(biāo)人在約定時(shí)間

6

內(nèi)辦理好項(xiàng)目公司成立的有關(guān)事宜，資金到位，政府配

合完成資產(chǎn)交割及項(xiàng)目審批有關(guān)事宜，正式與項(xiàng)目公司簽約。

（三）項(xiàng)目實(shí)施階段。實(shí)施階段包括項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營

兩個(gè)部分。

1、項(xiàng)目建設(shè)。首先，項(xiàng)目公司與各聯(lián)合單位簽訂正式

合同，包括貸款合同、設(shè)計(jì)合同、建設(shè)合同、保險(xiǎn)合同

以及其他咨詢、管理合同等;其次，項(xiàng)目公司組織各相關(guān)單

位進(jìn)行項(xiàng)目開發(fā)C在開發(fā)過程中，政府及相關(guān)部門對項(xiàng)目開

發(fā)的過程進(jìn)行監(jiān)督，出現(xiàn)不符合合同的情況及時(shí)與項(xiàng)目公司

溝通，并確定責(zé)任主體。工程驗(yàn)收試運(yùn)營合格以后，開發(fā)階

段結(jié)束，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營階段。

2、項(xiàng)目運(yùn)營。政府與項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，

約定特許經(jīng)營期限。在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營期間，項(xiàng)目公司應(yīng)

按照協(xié)議要求對項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營、維護(hù)。為了確保項(xiàng)目的

運(yùn)營和維護(hù)按協(xié)定進(jìn)行，政府、貸款人、投資者和社會(huì)居民

都擁有對項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)利。

（四）合同終結(jié)階段。轉(zhuǎn)移中止是項(xiàng)目運(yùn)作的最后一個(gè)階

段，包括項(xiàng)目移交和項(xiàng)目公司解散等內(nèi)容。

1、項(xiàng)目移交。特許經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目公司要將項(xiàng)目的

經(jīng)營權(quán)（或所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)同時(shí)）向政府移交。在移交時(shí)，政

府應(yīng)注意項(xiàng)目是否處于良好運(yùn)營和維護(hù)狀態(tài)，以便保證項(xiàng)目

的繼續(xù)運(yùn)營和服務(wù)提供的質(zhì)量。

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2、項(xiàng)目公司清算。項(xiàng)目移交以后，項(xiàng)目公司的業(yè)務(wù)隨

之中止。因此，項(xiàng)目公司應(yīng)按合同要求及有關(guān)規(guī)定到有關(guān)部

門辦理清算、注銷等相關(guān)手續(xù)。

六、實(shí)施PPP模式的法律文本要點(diǎn)

(-)基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項(xiàng)目的法律文本概述

基礎(chǔ)設(shè)施市場化投融資項(xiàng)目在不同階段設(shè)計(jì)不同類型

的法律文本，主要包括資格審查文件、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、

評標(biāo)文件及項(xiàng)目合同的法律文本。上述文件構(gòu)成了基礎(chǔ)設(shè)施

市場化投融資項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施的法律文件體系。在正確把握各

個(gè)文件的高年、內(nèi)容和格式的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并

運(yùn)用相關(guān)文件對于確保項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作及成功實(shí)施具有重

要意義。

(二)資格審查法律文本

1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標(biāo)人根

據(jù)招標(biāo)項(xiàng)目的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書中要求潛在

投標(biāo)人提供的，能夠證明其具備參加投標(biāo)競爭資格條件的文

件。

2、資格審查文件的內(nèi)容和格式，從實(shí)務(wù)操作的角度來

看，基礎(chǔ)設(shè)施的投融資項(xiàng)目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項(xiàng)

目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格

審查的原則和程序、資格審查標(biāo)準(zhǔn)等方面。以下列舉資格審

查文件的一般性參考內(nèi)容及對應(yīng)內(nèi)容。在實(shí)際操作中應(yīng)根據(jù)

8

項(xiàng)目的具體特點(diǎn)及資格審查方式予以靈活運(yùn)用。

(1)項(xiàng)目概況。向潛在投標(biāo)人介紹項(xiàng)目的情況，包括但

不限于項(xiàng)目名稱、招標(biāo)人、項(xiàng)目規(guī)模、招標(biāo)內(nèi)容等。

(2)資格審查申請人需要提交的申請文件。包括公司章

程及法律地位證明、項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績資料證明、技術(shù)能力及

管理能力證明、財(cái)務(wù)能力及實(shí)力證明、公司履約記錄等。

(3)聯(lián)合體需要提交的資格審查申請文件。對以聯(lián)合體

形式參與投標(biāo)競爭的潛在投標(biāo)人，除要求每一聯(lián)合體成員均

需提交第⑵條要求提交的申請資料文件，還要明確聯(lián)合體

的牽頭人條件及相應(yīng)的其他要求。

(4)資格審查原則和程序。告知潛在投標(biāo)人資格審查的

原則和程序

(5)資格審查申請文件的特定格式。告知潛在投標(biāo)人資

格審查申請文件的格式要求。

(6)資格審查標(biāo)準(zhǔn)。包括經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績記錄的資格評審標(biāo)

準(zhǔn)、技術(shù)能力和管理能力的資格評審標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)務(wù)能力和市里

的資格評審標(biāo)準(zhǔn)、法律要求的資格評審標(biāo)準(zhǔn)等。

(三)招標(biāo)法律文木

1、招標(biāo)文件的概念。招標(biāo)文件是指招標(biāo)人向潛在投標(biāo)

人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標(biāo)文件所需的資料并向其通

報(bào)招標(biāo)投標(biāo)將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標(biāo)文

件是招標(biāo)投標(biāo)過程中最重要的文件之一。

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2、招標(biāo)文件的組成和內(nèi)容

⑴招標(biāo)文件的一般構(gòu)成。一般包括：招標(biāo)公告和投標(biāo)

邀請書、投標(biāo)人須知、擬簽訂合同、技術(shù)條款等。

招標(biāo)公告是公開媒體上發(fā)布的，邀請非特定多數(shù)投資人

參加項(xiàng)目投標(biāo)的正式文件，適用于公開招標(biāo)。

投標(biāo)邀請書是非公開的、邀請?zhí)囟ǘ鄶?shù)投資人參加項(xiàng)目

投標(biāo)的正式文件C適用于邀請招標(biāo)，或者公開招標(biāo)經(jīng)過資格

審查后符合資格條件的情況。

投標(biāo)人知悉招標(biāo)公告或者收到投標(biāo)邀請書后，可購買招

標(biāo)文件。招標(biāo)文件由以下幾份文件組成：投標(biāo)人須知、擬簽

訂合同（包括合同主要條款和合同樣式）、技術(shù)條款（包括擬

招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、使用要求以及圖紙等），以及

附件和其它要求招標(biāo)人提供的材料。

投標(biāo)人須知包括招標(biāo)項(xiàng)目概況、對投標(biāo)文件內(nèi)容的要求、

對投標(biāo)文件格式的要求、參與招投標(biāo)的原則和程序、對投標(biāo)

報(bào)價(jià)的要求、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法、附件和其他要求投標(biāo)人

提供的材料。

擬簽訂的合同包括合同的主要條款和合同格式，是招標(biāo)

人事先草擬好的C主要體現(xiàn)了招標(biāo)人的意志，合同的實(shí)質(zhì)性

條款和內(nèi)容要求投標(biāo)人必須響應(yīng)。本著與資本市場需求匹配

并提高招標(biāo)成功率的原則，合同一般都會(huì)按照簽署第五章提

到的風(fēng)險(xiǎn)分配原則，在內(nèi)容中合理分配雙方的責(zé)、權(quán)、利。

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技術(shù)條款包括擬招標(biāo)項(xiàng)目的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)格、使用要求

以及圖紙等。這部分內(nèi)容可以使投標(biāo)人更加詳盡地了解擬投

標(biāo)項(xiàng)目的基本情況，為其是否參與項(xiàng)目投標(biāo)以及投標(biāo)報(bào)價(jià)決

策提供參考。

各類招標(biāo)文件都包括前述幾項(xiàng)基本內(nèi)容。針對不用類型

項(xiàng)目，有關(guān)部委又結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，對招標(biāo)文件的內(nèi)容構(gòu)成做

了一些特殊規(guī)定。比如，對工程施工招標(biāo)文件，《工程建設(shè)

項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》增加了“對采用工程量清單招標(biāo)的,

必須提供工程量清單”；對勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)文件，《工程建設(shè)項(xiàng)

目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》增加了“勘察設(shè)計(jì)范圍”和“對

勘察設(shè)計(jì)進(jìn)度、階段與深度要求，勘察設(shè)計(jì)費(fèi)用支付方式,

對未中標(biāo)人是否給予補(bǔ)償及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”等規(guī)定。

(2)實(shí)質(zhì)性要求和條件必須列為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。

按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)文件中必須包括項(xiàng)目的技術(shù)

要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報(bào)價(jià)要求、

評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)段、供氣和擬簽訂合同的主要條款等實(shí)質(zhì)性要

求和條件。也就是說，招標(biāo)人根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和招標(biāo)項(xiàng)目的具

體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實(shí)質(zhì)性條款列入招標(biāo)

文件。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、

服務(wù)以及機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)等管理辦法的規(guī)定，除了

《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定之外，招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性要求和條件

還應(yīng)當(dāng)包括：明確規(guī)定投標(biāo)保證經(jīng)的數(shù)額、方式和交納方法;

11

明確規(guī)定投標(biāo)有效期和出特殊情況的處理辦法；明確規(guī)定基

礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時(shí)間；明確規(guī)定是否允許價(jià)格

調(diào)整及調(diào)整方法；明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方

案的評審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)及相應(yīng)要求;

對采用工程量清單招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提供工程量清單及

相應(yīng)要求;明確規(guī)定對投標(biāo)文件的簽署及密封要求等。

（四）投標(biāo)法律文本

1、投標(biāo)文件的組成。投標(biāo)文件時(shí)投標(biāo)人在通過了招標(biāo)

項(xiàng)目的資格預(yù)審（如采用預(yù)審方式）以后，按照招標(biāo)文件的要

求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對投標(biāo)人完成擬投標(biāo)項(xiàng)目的

能力、報(bào)價(jià)，以及在擬投標(biāo)項(xiàng)目中準(zhǔn)備投入人力、物力、財(cái)

力等方面的情況進(jìn)行描述。投標(biāo)文件通常由投標(biāo)人致函、授

權(quán)委托書、投標(biāo)人資格文件、共同投標(biāo)協(xié)議（適用于聯(lián)合體）、

技術(shù)和管理方案、財(cái)務(wù)方案、法律方案、投資人報(bào)價(jià)文件、

投標(biāo)保函及其他等部分組成。

2、投標(biāo)文件的格式。以下給出投標(biāo)文件的一般性參考

格式及對應(yīng)內(nèi)容，在實(shí)際操作中可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及招標(biāo)文件

的具體要求靈活運(yùn)用。

（1）投標(biāo)人致函。潛在投標(biāo)人書面對招標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)

性要求作出承諾，包括但不限于：響應(yīng)招標(biāo)文件中擬簽訂的

實(shí)質(zhì)性合同條款;一旦被選為中標(biāo)人履行中標(biāo)人義務(wù)；承諾

投標(biāo)文件真實(shí)、準(zhǔn)確、完整、有效。

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(2)授權(quán)委托書/聯(lián)合體授權(quán)委托書。潛在投標(biāo)人的法定

代表人授權(quán)為投標(biāo)之目的委托代理人，承諾委托代理人在投

標(biāo)活動(dòng)過程中簽署、協(xié)商、遞交文件和處理與投標(biāo)活動(dòng)相關(guān)

的一切事務(wù)具有法律效力。

(3)投標(biāo)人資格文件。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如卜材料

(包括但不限于)：公司章程及法律地位證明；項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和業(yè)

績資料證明；技術(shù)能力及管理能力證明；財(cái)務(wù)能力及實(shí)力證

明。

(4)共同投標(biāo)協(xié)議(僅適用于聯(lián)合體投標(biāo))。按照招標(biāo)文

件要求提供聯(lián)合體投標(biāo)協(xié)議，約定聯(lián)合體各方的權(quán)利和義務(wù)。

(5)技術(shù)和管理方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下文件：

為實(shí)施項(xiàng)目提出的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)的更先進(jìn)的技術(shù)建議和

改造的合理化建議;為實(shí)施項(xiàng)目擬組建合理完整的項(xiàng)目管理

機(jī)構(gòu)，包含項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的部門機(jī)構(gòu)設(shè)置、各專業(yè)人員配置、

人員業(yè)績經(jīng)驗(yàn)等內(nèi)容;招標(biāo)文件規(guī)定的技術(shù)及管理方面的其

他方案。

(6)財(cái)務(wù)方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下文件(包括但

不限于)：項(xiàng)目的融資計(jì)劃，包括詳述資金來源和使用計(jì)劃、

資金成本、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配分析、資本結(jié)構(gòu)、預(yù)計(jì)融資交割時(shí)

間及其他重大事件進(jìn)度表；資金到位的有效措施，緊急狀態(tài)

下的資金應(yīng)對方案;項(xiàng)目的財(cái)務(wù)分析。

(7)法律方案。按招標(biāo)文件的規(guī)定遞交如下材料(包括但

13

不限于):對擬簽訂合同的實(shí)質(zhì)性條款的逐條響應(yīng);在招標(biāo)文

件規(guī)定的范圍內(nèi)提出《項(xiàng)目合同偏差意見表》。

(8)投資人報(bào)價(jià)文件。按照招標(biāo)文件的規(guī)定對招標(biāo)標(biāo)的

提出報(bào)價(jià)。

(9)投標(biāo)保函/投標(biāo)保證金。按照招標(biāo)文件規(guī)定的格式和

金額提交的相應(yīng)的投標(biāo)保函或保證金。

3、投標(biāo)文件的編制與遞交

(1)投標(biāo)文件的編制。基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目實(shí)踐中，招

標(biāo)文件通常會(huì)對投標(biāo)文件的編制提出具體要求，不同項(xiàng)目類

型的招標(biāo)文件要求也有所區(qū)別。投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)對招標(biāo)文件提

出的實(shí)質(zhì)性要求和條件做出響應(yīng)，如任何一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性要求不

能滿足，投標(biāo)文件將會(huì)被拒絕。實(shí)質(zhì)性要求和條件是指招標(biāo)

文件中有關(guān)招標(biāo)項(xiàng)目的價(jià)格、計(jì)劃、技術(shù)規(guī)范、合同主要條

款等。因此，響應(yīng)招標(biāo)文件的要求是投標(biāo)文件編制的基本前

提。投標(biāo)人應(yīng)認(rèn)真研究、正確理解招標(biāo)文件的全部內(nèi)容，并

按要求編制投標(biāo)文件。

(2)投標(biāo)文件的遞交。對于投標(biāo)文件的送達(dá)，應(yīng)注意以

下幾個(gè)問題：一是投標(biāo)文件的提交截止時(shí)間。招標(biāo)文件中通

常會(huì)明確規(guī)定投標(biāo)文件提交的時(shí)間，投標(biāo)文件必須在招標(biāo)文

件規(guī)定的投標(biāo)截止時(shí)間之前送達(dá)。二是投標(biāo)文件的送達(dá)方式。

投標(biāo)文件可以直接送達(dá)，即投標(biāo)人派授權(quán)代表直接將投標(biāo)文

件按照規(guī)定的時(shí)間和地點(diǎn)送達(dá)，也可以通過郵寄方式送達(dá)。

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郵寄方式送達(dá)應(yīng)以招標(biāo)人實(shí)際收到時(shí)間為準(zhǔn)，而不是以“郵

戳為準(zhǔn)”。三是投標(biāo)文件的送達(dá)地點(diǎn)，投標(biāo)人應(yīng)嚴(yán)格按照招

標(biāo)文件規(guī)定的地址送達(dá)，特別是采用郵寄送達(dá)方式的，更需

詳細(xì)核實(shí)地址。投標(biāo)人因遞交地點(diǎn)發(fā)生錯(cuò)誤而逾期送達(dá)投標(biāo)

文件的，將被招標(biāo)人拒絕接收。

(五)評標(biāo)法律文本

1、評標(biāo)文件的概念。評標(biāo)文件是指招標(biāo)人為了使得評

標(biāo)工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實(shí)施而編制的指導(dǎo)文件，包

括評標(biāo)工作紀(jì)律、評標(biāo)工作概述、評標(biāo)工作程序、評標(biāo)細(xì)則

標(biāo)準(zhǔn)等部分。

2、評標(biāo)文件的內(nèi)容。以下給出評標(biāo)文件的一般性參考

格式及對應(yīng)內(nèi)容，在實(shí)際操作中可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)及招標(biāo)文件

的具體要求靈活運(yùn)用。

(1)評標(biāo)工作紀(jì)律。根據(jù)國家法律及其他規(guī)定制定評標(biāo)

紀(jì)律。

(2)評標(biāo)工作概述。一是評標(biāo)工作時(shí)間安排。詳細(xì)列明

評標(biāo)工作開始及結(jié)束的時(shí)間安排。二是評標(biāo)辦法。根據(jù)項(xiàng)目

的具體特點(diǎn)制定科學(xué)合理的評標(biāo)辦法，招標(biāo)文件已約定評標(biāo)

辦法的通常不得隨意改變。三是評標(biāo)委員會(huì)。根據(jù)法律規(guī)定

的要求成立評標(biāo)委員會(huì)，確定評標(biāo)專家的數(shù)量及各專業(yè)專家

的人選。四是評標(biāo)委員會(huì)秘書組和會(huì)務(wù)組。評標(biāo)委員會(huì)下設(shè)

秘書組和會(huì)務(wù)組全面支持評標(biāo)專家的工作并做好后勤保障。

15

(3)評標(biāo)工作程序。一是投標(biāo)文件的符合性審查：根據(jù)

招標(biāo)文件的要求列明投標(biāo)文件符合性審查的標(biāo)準(zhǔn)。二是全面

閱讀招標(biāo)文件和投標(biāo)文件：熟悉投標(biāo)文件及投標(biāo)文件的結(jié)構(gòu)

和主要內(nèi)容，為綜合評估做準(zhǔn)備。三是要求投標(biāo)人進(jìn)行澄清

(如有)：為協(xié)助審查、比較和評估投標(biāo)文件，向投標(biāo)人發(fā)出

書面澄清通知(如有必要)，要求投標(biāo)人對其投標(biāo)文件進(jìn)行澄

清。四是分析投標(biāo)文件并匯總評標(biāo)專家意見：列明據(jù)招標(biāo)文

件規(guī)定的評標(biāo)原則和方法及評標(biāo)文件規(guī)定的評標(biāo)細(xì)則進(jìn)行

分析、打分及排序的具體安排。五是起草評標(biāo)報(bào)告草案：列

明起草評標(biāo)報(bào)告草案的具體安排。六是形成評標(biāo)報(bào)告：列明

形成正式評標(biāo)報(bào)告的具體安排。七是招標(biāo)人公布評標(biāo)結(jié)果:

列明招標(biāo)人公布的方式及公布之后的談判工作安排。

(4)評標(biāo)工作具體安排。在評標(biāo)工作起始時(shí)間范圍內(nèi)，

詳細(xì)安排具體評標(biāo)工作的先后順序。

(5)評標(biāo)細(xì)則。對應(yīng)招標(biāo)文件的要求，評標(biāo)細(xì)則包括：

一是技術(shù)及管理方案評標(biāo)細(xì)則；二是財(cái)務(wù)方案評標(biāo)細(xì)則；三

是法律方案評標(biāo)細(xì)則。

招標(biāo)人應(yīng)按照評標(biāo)文件的要求組織評標(biāo)，根據(jù)評標(biāo)委員

會(huì)推薦的中標(biāo)候選人的先后順序進(jìn)行澄清談判，并最終確定

招標(biāo)結(jié)果。

(六)談判法律文本

1、談判文件的準(zhǔn)備。這里所講的談判，是指評標(biāo)結(jié)束

16

后中標(biāo)候選人應(yīng)邀與招標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行的合同

澄清及談判。

在談判之前，招標(biāo)人通常會(huì)起草一份談判文件，作為談

判雙方澄清、確定最終意見的藍(lán)本。談判文件中至少應(yīng)當(dāng)明

確談判程序、談判內(nèi)容及評定標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)。

在基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目實(shí)際操作中，談判的核心內(nèi)容是

投標(biāo)人在投標(biāo)文件法律方案中所提交的《項(xiàng)目合同偏差意見

表》中對招標(biāo)文件非實(shí)質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方

須針對中標(biāo)候選人所提出的非實(shí)質(zhì)性合同條款修改建議的

合法性、合理性及可行性進(jìn)行磋商。

2、談判文件的簽署和管理。通常來講，基礎(chǔ)設(shè)施投融

資項(xiàng)目的投資金額較大，社會(huì)影響較為深遠(yuǎn)，相應(yīng)的合同條

款也較為復(fù)雜。在實(shí)際操作中，若招標(biāo)人未能與排名第一的

中標(biāo)候選人達(dá)成一致，則會(huì)轉(zhuǎn)向與排名位次居其次的候選人

談判，以此類推C

談判如需進(jìn)行多輪，則須以談判文件為基礎(chǔ)，以談判備

忘錄的形式及時(shí)確認(rèn)每一輪的談判成果，直至雙方對所有問

題均達(dá)成一致。雙方的授權(quán)代表人應(yīng)在每輪談判成果文件上

簽字確認(rèn)，并各執(zhí)一份留檔保存。經(jīng)雙方簽字確認(rèn)的談判文

件結(jié)合招標(biāo)文件中的合同文本將作為雙方最終訂立項(xiàng)目合

同的法律依據(jù)。

（七）項(xiàng)目合同

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1、項(xiàng)目合同的基本概念。項(xiàng)目合同是指作為招標(biāo)人的

政府與通過項(xiàng)目法人招標(biāo)選擇的中標(biāo)人（社會(huì)投資人）依法

訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險(xiǎn)分配的協(xié)議。

基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目大多與市政公用行業(yè)聯(lián)系緊密，在

市政公用事業(yè)投融資體制改革過程中，2002年建設(shè)部頒布的

《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（建城（2002）

272號(hào)）及隨后一系列鼓勵(lì)公用事業(yè)市場化運(yùn)作的政策進(jìn)一

步推動(dòng)了以特許經(jīng)營為主要方式的公用事業(yè)市場化進(jìn)程。如

此一來，基礎(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目與特許經(jīng)營變得關(guān)系密切。

2004年建設(shè)部又下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃?xì)?、?/p>

市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的通知》（建城（2004）

162號(hào)），使得公用事業(yè)行業(yè)特許經(jīng)營項(xiàng)目有了可以參照的示

范文本，因此，以下將著重介紹特許經(jīng)營協(xié)議的組成。

2、項(xiàng)目合同的組成?；A(chǔ)設(shè)施投融資項(xiàng)目的合同根據(jù)

特許經(jīng)營的模式可以分為投資型特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議和經(jīng)營性

特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議，以下將分別介紹其各自的重要組成部分。

（1）投資型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括特許

經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容和范圍（如產(chǎn)品或服務(wù)種類、地域范圍等）;

有關(guān)資本性投資的規(guī)定;產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格;產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量；

產(chǎn)品或服務(wù)銷售數(shù)量;銷售收入結(jié)算;重要生產(chǎn)要素采購;關(guān)

于保證持續(xù)提供公用產(chǎn)品或服務(wù)的規(guī)定;運(yùn)營和資產(chǎn)管理辦

法;特許權(quán)取得人的信息報(bào)告義務(wù)；混業(yè)經(jīng)營限制；一般補(bǔ)償；

18

資產(chǎn)移交;爭議解決;特許權(quán)的更改或終止；特許權(quán)協(xié)議終止

的補(bǔ)償;其他。

(2)經(jīng)營型特許經(jīng)營模式的特許權(quán)協(xié)議內(nèi)容。包括委托

或租賃經(jīng)營資產(chǎn)的范圍;提供產(chǎn)品、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量;對管

埋費(fèi)、租金或經(jīng)營收入定價(jià);激勵(lì)機(jī)制(對特許權(quán)取得人超額

完成協(xié)議目標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的規(guī)定)；委托資產(chǎn)的維護(hù)和保

養(yǎng)義務(wù)；關(guān)于資本性支出的規(guī)定；協(xié)議生效后和協(xié)議終止時(shí)

對資產(chǎn)移交的規(guī)定；特許權(quán)取得人的報(bào)告義務(wù)；合同履約擔(dān)

保；爭議解決；合同變更和終止；其他。

3、項(xiàng)目合同的訂立

(1)訂立合同的原則。一是平等原則。合同當(dāng)事人的法

律地位平等，即享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的資格是平等

的，一方不得將自己的意志強(qiáng)加給另一方。市場經(jīng)濟(jì)中交易

雙方的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種平等的契約關(guān)系，因此，在訂立合

同中一方當(dāng)事人的意思表示必須是完全自愿的，不能是在強(qiáng)

迫和壓力下所做出的非自愿的意思表示。因?yàn)楹贤瞧降戎?/p>

體之間的法律行為，只有訂立合同的當(dāng)事人平等協(xié)商，才有

可能訂立意思表示一致的協(xié)議。二是自愿原則。合同當(dāng)事人

依法享有自愿訂立合同的權(quán)利，不受任何單位和個(gè)人的非法

干預(yù)。合同法中的自愿原則，是合同自由的具體體現(xiàn)。民事

主體在民事活動(dòng)中享有自主決策權(quán)，其合同的民事權(quán)利可以

抗御非正當(dāng)行使的國家權(quán)力，也不受其他民事主體的非法干

19

預(yù)。合同法中的自愿原則有以下含義：第一，合同當(dāng)事人有

訂立或者不訂立合同的自由；第二，當(dāng)事人有選擇合同相對

人、合同內(nèi)容和合同形式的自由，即有權(quán)決定于誰訂立合同、

有權(quán)擬定或者接受合同條款、有權(quán)以書面或者口頭形式訂立

合同。三是公平原則。合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵循公平原則確定各

方的權(quán)利和義務(wù)C在合同的訂立和履行中，合同當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)

正當(dāng)行使合同權(quán)利和履行合同義務(wù)，兼顧他人利益，使當(dāng)事

人的利益能夠均衡。在雙方合同中，一方當(dāng)事人在享有權(quán)利

的同時(shí)，也要承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，取得的利益要與付出的代價(jià)相

適應(yīng)。四是誠實(shí)信用原則。合同當(dāng)事人在訂立合同、行侵權(quán)

力、履行義務(wù)中，都應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用原則。這是市場經(jīng)濟(jì)

活動(dòng)中形成的道德規(guī)則，它要求人們在交易活動(dòng)(訂立和履

行合同)中講究信用，恪守諾言，誠實(shí)不欺。在行使權(quán)力時(shí)

應(yīng)當(dāng)充分尊重他人和社會(huì)的利益，對約定的義務(wù)要忠實(shí)履行。

五是合法性原則C合同當(dāng)事人在訂立及履行合同時(shí)，合同形

式和內(nèi)容各構(gòu)成要件必須符合法律要求，尤其是符合國家強(qiáng)

行性法律的要求，不違背社會(huì)公共利益，不擾亂社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩

序。

(2)訂立合同的要求。招標(biāo)人與中標(biāo)人簽訂合同，除必

須按照《合同法》基本要求簽訂外，還必須遵循《招標(biāo)投標(biāo)

法》的有關(guān)特殊規(guī)定。一是訂立合同的形式要求。按照《招

標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)定，招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書發(fā)出

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之日起30日內(nèi)，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書面

合同。即：法律要求中標(biāo)通知書發(fā)出后雙方應(yīng)當(dāng)訂立書面合

同。因此，通過招標(biāo)訂立的合同是要式合同。二是訂立合同

的內(nèi)容要求。應(yīng)當(dāng)按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件確定合

同內(nèi)容。招標(biāo)文件與投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)包括合同的全部內(nèi)容。所

有的合同內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中有體現(xiàn)：一部分合同內(nèi)容

是確定的，不容投標(biāo)人變更的，如技術(shù)要求等，否則就構(gòu)成

重大偏差;另一部分是要求投標(biāo)人明確的，如報(bào)價(jià)。投標(biāo)文

件只能按照招標(biāo)文件要求編制，因此，如果出現(xiàn)合同應(yīng)當(dāng)具

備的內(nèi)容在招標(biāo)文件中沒有明確，也沒有要求投標(biāo)文件明確

的情況時(shí)，則責(zé)任應(yīng)當(dāng)由