1、發(fā)揮法治引領(lǐng)作用推進(jìn)財稅體制改革,劉 勇 2015,4,23,一、深刻領(lǐng)會主義法治精神，樹立法治理念 二、發(fā)揮法治引領(lǐng)作用，推進(jìn)財稅體制改革,一、深刻領(lǐng)會主義法治精神，樹立法治理念 1、法的涵義是什么 2、法治精神的實質(zhì)內(nèi)涵 3、樹立法治理念,灋,1、法的涵義,說文解字釋義： “ 灋 ，刑也，平之如水，從水；廌所以觸不直者去之，去。 ”,1、中西文化的比較 Justice ：正義（女神） Judge：判定 2、不同歷史時期比較 法律社會行為規(guī)范， 既維護(hù)正義，也體現(xiàn)威權(quán)。,哲學(xué)家人類為了表現(xiàn)自己而尋找符號圖騰,2、深刻領(lǐng)會法治精神的實質(zhì)內(nèi)涵 黨的十八大以來,建設(shè)法治中國成為時代強(qiáng)音 法治法律統(tǒng)

2、治、以法治國、依法治國等 立法、執(zhí)法、司法 對應(yīng)： 法治與人治 法治與法制,“人治”與“法治”是兩種截然相對的治國方略與理念。 人治：Government by men 古希臘的柏拉圖主張“哲學(xué)王”治國的賢人之治 儒家講的禮治、德治,依靠賢德的君子教化民眾來治國 實質(zhì)是主張人治。 法治：Rule by law 現(xiàn)代文明的理性選擇 “法治就是有制定的良好的法律，且被良好地遵守” “法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治” 亞里士多德 法家認(rèn)為“君臣上下貴賤皆從法,此謂為大治” 實質(zhì)類似于法治。,法制與法治 法制（rule of law） 是指國家的法律和制度的簡稱。 法治(rule by law) 是一種治理國家

3、的理論、原則、理念和方法。,法治與道德 案例 善良的心是最好的法律 英國法學(xué)家麥克萊,法治精神： 一是法律至上精神 法治的決定性要素和核心觀點 黨的十五大報告強(qiáng)調(diào):黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律, 并在憲法和法律范圍內(nèi)活動。 二是人民意志至上精神 法律應(yīng)該體現(xiàn)人民的意志 我國憲法規(guī)定:“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”,中南大學(xué)法學(xué)院教授江必新認(rèn)為,法治精神的內(nèi)容應(yīng)為規(guī)則治理與良法善治、自由人權(quán)與平等和諧、官民共治與全民守法、積極履責(zé)與制約公權(quán)、懲惡揚善與以人為本、公平正義與效率效益等六對相輔相成和相互制約的價值內(nèi)核,習(xí)近平總書記要求:“各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式的能力。”

4、 黨的十八大報告強(qiáng)調(diào):“弘揚社會主義法治精神,樹立社會主義法治理念?！?這就明確賦予了法治精神的社會主義屬性。 十八屆三中全會指出:“運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。,3、樹立法治理念 樹立法治思維方式 將法治作為判斷是非和處理事務(wù)標(biāo)準(zhǔn), 用法治思維來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。 法治思維的內(nèi)容： 合法性思維 權(quán)利義務(wù)思維 公平正義思維 責(zé)任后果思維 治官治權(quán)思維。,二、發(fā)揮法治引領(lǐng)作用，推進(jìn)財稅體制改革,改革時間表明確年基本建立現(xiàn)代財政制度,財稅體制改革的目標(biāo)：建立現(xiàn)代財政制度,1、改進(jìn)預(yù)算管理制度， 2、完善稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu) 3、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,預(yù)算管

5、理制度改革是基礎(chǔ)、要先行； 收入劃分改革需在相關(guān)稅種稅制改革基本完成后進(jìn)行； 建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度需要 量化指標(biāo)和中央與地方形成有共識的方案。,二、發(fā)揮法治引領(lǐng)作用，推進(jìn)財稅體制改革,法治的引領(lǐng)作用： 改革的精神如果和現(xiàn)行法律相沖突，就應(yīng)先修訂法律。 習(xí)近平總書記指出，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。 改革必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。,傳統(tǒng)觀念,改革就是創(chuàng)新，（摸著石頭過河） 先作為，后規(guī)范，突破現(xiàn)行法律， 法治重在事后作用，是出了問題后的調(diào)整規(guī)范。 如果先立法后改革的話，立法似乎會阻礙改革，沒有看到法律對改革的引領(lǐng)、推動作用。 實踐中的困惑：稅務(wù)審計、事先裁定等 個人觀點

6、：區(qū)別對待，實踐檢驗真理,1、改進(jìn)預(yù)算管理制度，建立現(xiàn)代財政制度,現(xiàn)代財政制度 財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱 健全有利于優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的科學(xué)的可持續(xù)的財政制度。 核心：完善立法、明確事權(quán)、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算,這次財稅體制改革，遵循“立法先行”的原則，,2014年8月新舊預(yù)算法的一些細(xì)節(jié)比較： 第一條為了強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。 新預(yù)算法 將第一條修改為：“為了規(guī)范政府收支行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟(jì)社

7、會的健康發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法?！?引領(lǐng)著整個預(yù)算制度改革。,舊預(yù)算法保留了 “預(yù)算外資金”，是計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的產(chǎn)物，也是 “小金庫”等腐敗源頭。 新預(yù)算法建立的全口徑預(yù)算，徹底堵上了這個窟窿，今后除了國家秘密，所有的預(yù)算、決算，都要公開透明，以昭天下,舊預(yù)算法 第二十五條中央預(yù)算和地方各級政府預(yù)算，應(yīng)當(dāng)參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測進(jìn)行編制。 新預(yù)算法 將第二十五條改為第三十二條，修改為：“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果和本年度收支預(yù)測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編

8、制。,跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是對現(xiàn)行單一年度預(yù)算平衡機(jī)制的一種改進(jìn)，是指在財政預(yù)算編制、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，建立健全跨年度的、合理的平衡機(jī)制 新預(yù)算法規(guī)定各級政府一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補(bǔ)以后年度預(yù)算資金的不足。各級政府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。省級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中，如果出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，經(jīng)本級人大或者其常委會批準(zhǔn)，可以增列赤字，報財政部備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)。這就為今后實行中期財政規(guī)劃管理，研究編制三年滾動財政規(guī)劃，并強(qiáng)化其對年度預(yù)算的約束留出

9、了空間。,新預(yù)算法規(guī)范地方債,增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，五個限制性規(guī)定： 一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府可以舉借債務(wù)；二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出， 不得用于經(jīng)常性支出； 三是限制規(guī)模，省級政府在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi)舉借 四是限制方式，只能采取發(fā)行地方政府債券的方式， 除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個 人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；（控制或有負(fù) 債） 五是控制風(fēng)險，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。,新預(yù)算法完善財政轉(zhuǎn)移支付制度,新增一條：“國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度。財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)

10、規(guī)范、公平、公開，以推進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)。按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院的規(guī)定可以設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付，用于辦理特定事項。建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機(jī)制。市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。 “上級政府在安排專項轉(zhuǎn)移支付時，不得要求下級政府承擔(dān)配套資金。但是，按照國務(wù)院的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上下級政府共同承擔(dān)的事項除外?！?預(yù)算公開透明更加細(xì)化，除涉密事項外，政府的全部預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、部門預(yù)算及報表都要依法公開 將有利于優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開性，有利于減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)

11、算，提高地方預(yù)算編報的完整性。,加強(qiáng)預(yù)算收入管理 硬化預(yù)算支出約束,加強(qiáng)預(yù)算收入管理 硬化預(yù)算支出約束,增加一條，作為第六十一條：“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理。” 健全政府預(yù)算體系，首次將“全口徑預(yù)算體系”納入法律層面 ，政府的所有收入和支出都必須納入預(yù)算,貫徹落實新預(yù)算法,法律的權(quán)威源自實施，法律的生命在于實施。 推進(jìn)財稅體制改革的關(guān)鍵在落實： 凡預(yù)算法明確要求的，要堅決貫徹、抓緊落實； 凡預(yù)算法不允許的，要令行禁止、堅決糾正； 凡預(yù)算法有明確規(guī)定但目前尚不具備執(zhí)行條件的，要抓緊進(jìn)行改革，爭取盡快落實到位。 要準(zhǔn)確掌握新預(yù)算法的精神、原則和各

12、項具體規(guī)定，增強(qiáng)法治思維意識，自覺把新預(yù)算法的各項規(guī)定作為從事預(yù)算管理活動的行為準(zhǔn)則，嚴(yán)格依法行政、依法理財，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，以實際行動推動建設(shè)“法治財政”和“法治成都”。,誠然，如何保證預(yù)算法的有效實施，還有很多問題需要逐步解決。 比如，法律實施還包括司法，司法制度如何改革？ 如何確保領(lǐng)導(dǎo)干部不能干預(yù)司法案件？ 如何建立法律監(jiān)督體系等？,2、完善稅收制度，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu),完善稅制改革的目標(biāo)是建立“有利于科學(xué)發(fā)展、社會公平、市場統(tǒng)一的稅收制度體系”，改革重點鎖定六大稅種，包括增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅、個人所得稅。 增值稅改革目標(biāo)是按照稅收中

13、性原則，建立規(guī)范的消費型增值稅制度。 下一步營改增范圍將逐步擴(kuò)大到生活服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等各個領(lǐng)域，“十二五”全面完成營改增改革目標(biāo)，相應(yīng)廢止?fàn)I業(yè)稅制度，適時完成增值稅立法。,房地產(chǎn)稅立法、環(huán)境保護(hù)稅立法和稅收征管法修訂等將是下一階段財稅改革的重點工作。 房地產(chǎn)稅改革最初是由上海重慶開展試點，這就不是于法有據(jù)。 先立法、后改革，這樣推出的房地產(chǎn)稅方案就會更科學(xué)，社會認(rèn)同度更高。,清理稅收優(yōu)惠政策：,我國現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策尤其是區(qū)域優(yōu)惠政策過多，已出臺實施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策約50項，幾乎囊括了全國所有省（區(qū)、市）。 還有一些地方政府和財稅部門執(zhí)法不嚴(yán)或者出臺“土政策”，通過稅收返還等

14、方式變相減免稅收，侵蝕稅基、轉(zhuǎn)移利潤，制造稅收“洼地”，不利于實現(xiàn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會公平，影響了公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設(shè)，不符合建立現(xiàn)代財政制度的要求。,今后，除專門的稅收法律、法規(guī)外，起草其他法律、法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得突破國家統(tǒng)一財稅制度、規(guī)定稅收優(yōu)惠政策； 未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不能對企業(yè)規(guī)定財政優(yōu)惠政策。清理規(guī)范各類稅收優(yōu)惠政策，違反法律法規(guī)的一律停止執(zhí)行； 沒有法律法規(guī)障礙且具有推廣價值的，盡快在全國范圍內(nèi)實施； 有明確時限的到期停止執(zhí)行，未明確時限的設(shè)定政策終結(jié)時間點。 建立稅收優(yōu)惠政策備案審查、定期評估和退出機(jī)制，加強(qiáng)考核問責(zé)，嚴(yán)懲違法違規(guī)行為。,3、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制

15、度,要建立中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度； 功能上要適應(yīng)科學(xué)發(fā)展需要，更好地發(fā)揮財政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)分配、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)國家安全等方面的職能； 機(jī)制上要符合國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的新要求，包括權(quán)責(zé)對等、有效制衡、運行高效、可問責(zé)、可持續(xù)等一系列制度安排。,合理劃分各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任，要充分考慮公共事項的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對稱性以及地方的自主性、積極性。 根據(jù)這樣的原則，將國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理的事項集中到中央，減少委托事務(wù)，通過統(tǒng)一管理，提高全國公共服務(wù)水平和效率； 將區(qū)域性公共服務(wù)明確為地方事權(quán)； 明確中央與地方共同事權(quán)。在明晰

16、事權(quán)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確中央和地方的支出責(zé)任。 中央可運用轉(zhuǎn)移支付機(jī)制將部分事權(quán)的支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。,政府間事權(quán)劃分是處理好中央和地方關(guān)系的重要制度安排。從理順中央和地方收入劃分看，保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，是合理劃分中央和地方收入的前提。目前我國中央財政的集中程度并不高（50%左右），國際上英國、法國、意大利、澳大利亞等國家，中央財政收入比重都在70%以上，美國常規(guī)年份也在65%左右。,進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分，遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性和功能，將收入波動較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些； 將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還方式解決。,歸結(jié)起來，深化財稅體制改革的基本思路,一是完善立法。樹立法治理念，依法理財，將財政運行全面納入法制化軌道。 二是明確事權(quán)。合理調(diào)整并明確中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，促進(jìn)各級政府各司其職、各負(fù)其責(zé)