蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 外來(lái)務(wù)工人員住房保障法律問(wèn)題研究 1 引言 現(xiàn)代化作為社會(huì)發(fā)展的必經(jīng)之路，是各國(guó)爭(zhēng)相追尋的目標(biāo)。了解歷史便可得知，工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化基本上是同一歷史發(fā)展過(guò)程的不同階段。換句話說(shuō)，城市化同樣也是現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。城市化的模式應(yīng)當(dāng)是“農(nóng)村 探究世界各國(guó)的歷史，就能夠發(fā)現(xiàn)，一個(gè)國(guó)家城市化變遷過(guò)程的重要特征之一，是大規(guī)模的農(nóng)村人口遷徙流動(dòng)到城市，繼而成為城市人口。中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程也同樣如此，因而農(nóng)村人口城市化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可避免的規(guī)律和現(xiàn)象。 由于我國(guó)城鄉(xiāng)分割二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的限制，我國(guó)農(nóng)村人口城市化過(guò)程被分成 了兩個(gè)子過(guò)程：第一階段是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力離開(kāi)農(nóng)村，進(jìn)入城市，成為外來(lái)務(wù)工人員的過(guò)程；第二階段是從外來(lái)務(wù)工人員逐步適應(yīng)城市生活，繼而轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)工人和市民的職業(yè)和身份變化過(guò)程。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)已不再困難，農(nóng)民第一階段的城市化轉(zhuǎn)移已基本實(shí)現(xiàn)，但第二階段的轉(zhuǎn)變過(guò)程卻異常艱難。究其原因，還在于國(guó)家和政府沒(méi)有能夠給外來(lái)務(wù)工人員在城市獲得穩(wěn)定且安全的居住條件提供足夠的保障。 住房，作為人生的基本需要，是人類(lèi)生存和發(fā)展必不可缺的物質(zhì)條件?！耙率匙⌒小?，在解決了吃、穿問(wèn)題后，住房便成了人們急迫的日常需 求。只有擁有了穩(wěn)定的居住環(huán)境，人們才能考慮從事更高層次的其他活動(dòng)；只有擁有了安全的居住環(huán)境，人們才能獲得心理上的安定。外來(lái)務(wù)工人員在第二階段的城市化轉(zhuǎn)變過(guò)程中，由于缺乏穩(wěn)定且安全的居住環(huán)境，在生理和心理上都承受著巨大的壓力。外來(lái)務(wù)工人員在城市大多從事的是建筑、制造、采礦、紡織、和第三產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的工作，基本屬于體力勞動(dòng)，繁重而辛苦。如果在一天的奔波與勞作之后，沒(méi)有一個(gè)舒適的棲身之所用以休息，長(zhǎng)此以往，對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的身體健康將會(huì)造成影響。外來(lái)務(wù)工人員身處城市卻無(wú)長(zhǎng)久的落腳之處，這將會(huì)使他們?cè)谶M(jìn)行身份轉(zhuǎn)換時(shí)產(chǎn)生 心理障礙，歸屬感無(wú)法建立，何談市民身份的確認(rèn)。 依據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截至 2012 年底，全國(guó)外來(lái)務(wù)工人員總量為 16336 萬(wàn)人，相比去年增長(zhǎng)了 3%1。不難想象，這樣一個(gè)龐大的社會(huì)群體，在國(guó)家城市化進(jìn)程中扮演著怎樣的角色。當(dāng)前，外來(lái)務(wù)工人員的住房問(wèn)題日益突出，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)超過(guò)一半的外來(lái)務(wù)工人員人均居住面積不足 8 平米； 45%的人居住在沒(méi)有衛(wèi)生間的房屋； 44%的外來(lái)務(wù)工人員居住在用工單位的集體宿舍，這些地方往往環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)1 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 012 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào) L. ,州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 外來(lái)務(wù)工人員住房保障法律問(wèn)題研究 2 滯后 1。而更多的外來(lái)務(wù)工人員由于考慮到居住成本，選擇聚集在城鄉(xiāng)結(jié)合部的“城中村”中 居住，這種類(lèi)似國(guó)外貧民窟的“城中村”，近些年在我國(guó)城市周邊不斷出現(xiàn)。雖然這在一定程度上滿(mǎn)足了外來(lái)務(wù)工人員的居住需求，但由于私搭爛建問(wèn)題嚴(yán)重，消防事故頻出，嚴(yán)重威脅著外來(lái)務(wù)工人員的居住安全，同時(shí)，也不利于城市治理和城鄉(xiāng)居民的融合。外來(lái)務(wù)工人員不被城市所接納，游離于主流社會(huì)之外，這種進(jìn)而不入的狀態(tài)，已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市社會(huì)的和諧發(fā)展和國(guó)家的城市化進(jìn)程。 基于此， 2006 年 3 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)并提出“要多渠道改善農(nóng)民工居住條件”，“各地要把長(zhǎng)期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問(wèn)題，納入城市 住宅建設(shè)發(fā)展計(jì)劃” 2。 2007 年 8 月，國(guó)務(wù)院在關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)中再次明確提出要“多渠道改善農(nóng)民工居住條件” 3。 2007年 12 月，建設(shè)部、發(fā)改委、財(cái)政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部印發(fā)的關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)，也提出“將長(zhǎng)期在城市就業(yè)與生活的農(nóng)民工居住問(wèn)題，納入城市住房建設(shè)規(guī)劃”以及“多渠道改善農(nóng)民工居住場(chǎng)所，逐步改善農(nóng)民工居住條件” 4。 2010 年中央一號(hào)文件同樣提出了“要多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵(lì)有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納 入城鎮(zhèn)住房保障體系” 5。從以上這些中央文件的相繼出臺(tái)可以看出，我國(guó)政府對(duì)于外來(lái)務(wù)工人員住房問(wèn)題的高度重視和切實(shí)保障外來(lái)務(wù)工人員住房權(quán)利的決心。然而，從全國(guó)各省市地區(qū)的反饋來(lái)看，情況卻不盡如人意。在 2006 年至 2010 年全國(guó) 36 個(gè)直轄市、省會(huì)和副省級(jí)城市提交的住房建設(shè)規(guī)劃中，只有 11 個(gè)城市提出了要逐步滿(mǎn)足外來(lái)務(wù)工人員住房需求的要求，而明確提出解決外來(lái)務(wù)工人員住房問(wèn)題的措施還不足 5 個(gè)。為什么這一中央政府高度重視的問(wèn)題在地方卻難以落實(shí)，法律制度的構(gòu)建是一個(gè)值得關(guān)注的視角，這也是本文研究外來(lái)務(wù)工人員住房問(wèn)題的切入點(diǎn) 。 1 國(guó)務(wù)院研究室課題組 R國(guó)言實(shí)出版社， 274. 2 中央人民政府 L. ， 中央人民政府，國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入 家庭住房困難的若干意見(jiàn) L. ， 中央人民政府，五部門(mén)下發(fā)關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn) L. ， 新華網(wǎng) . 授權(quán)發(fā)布： 2010 年中央一號(hào)文件（全文） L. ， 州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 外來(lái)務(wù)工人員住房保障法律問(wèn)題研究 3 第一章 外來(lái)務(wù)工人員住房保障概述 第一節(jié) 外來(lái)務(wù)工人員 性質(zhì) 的法律界定 外來(lái)務(wù)工人員，是指在某一城市居住半年以上且沒(méi)有該城市戶(hù)籍的常住人口?？紤]的核心因素是戶(hù)籍、職業(yè)以及在城市居住時(shí)間的長(zhǎng)度。由于現(xiàn)階段我國(guó)城市外來(lái)務(wù)工人員構(gòu)成比較復(fù)雜，因此根據(jù)外來(lái)務(wù)工人員的職業(yè)、收入、學(xué)歷以及住房消費(fèi)水平等特征，將其分為以下兩類(lèi) 1： 第一類(lèi)是高層次人才。這類(lèi)外來(lái)務(wù)工人員普遍擁有中高級(jí)技術(shù)職稱(chēng)，在城市通常從事管理和技術(shù)等方面的工作。他們收入相對(duì)較高，住房消費(fèi)水平也高，能夠自給自足，因此不屬于本文研究的對(duì)象。 第二類(lèi)是低層次以勞務(wù) 工作為主的外來(lái)務(wù)工人員，這類(lèi)人員通常學(xué)歷較低，集中分布在勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，收入也相對(duì)前一類(lèi)人員較低。他們對(duì)住房的需求無(wú)法完全靠自身力量滿(mǎn)足，需要政府的扶持和幫助。其實(shí)，這類(lèi)人員就是我們俗稱(chēng)的“農(nóng)民工”。所謂農(nóng)民工主要是指戶(hù)籍身份還是農(nóng)民，家有承包土地，但主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，依靠工資收入生活的人員。狹義的農(nóng)民工一般指跨地區(qū)外出進(jìn)城務(wù)工人員，廣義的農(nóng)民工包括在縣城內(nèi)二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員和跨地區(qū)外出務(wù)工人員。本文所研究的，是狹義的農(nóng)民工，也就是進(jìn)城外來(lái)務(wù)工人員。 一、外來(lái)務(wù)工人員 性質(zhì) 的憲法界定 我國(guó)憲法第一條規(guī)定：“中 華人民共和國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家。”外來(lái)務(wù)工人員是具有農(nóng)民身份的城市工人，屬于工人階級(jí)，是國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)者。他們是國(guó)家和社會(huì)的主人，所以國(guó)家的一切權(quán)力屬于他們。 外來(lái)務(wù)工人員作為公民，是憲法法律關(guān)系中權(quán)利和義務(wù)的直接行使者和承擔(dān)者，是憲政活動(dòng)的政治實(shí)踐主體。公民享有國(guó)家權(quán)利，并以此參與國(guó)家政治生活。具體來(lái)說(shuō)，公民作為憲法主體，具有平等性、自由性和主動(dòng)性三種內(nèi)部特征。 平等性：公民在法律面前人人平等，是憲政法治社會(huì)的根本原則。外來(lái)務(wù)工人員作為我國(guó)公民，在權(quán)利的享受和義務(wù)的 履行上與其他公民是平等的；外來(lái)務(wù)工人員的合法權(quán)利，與其他公民一樣平等地受到法律的保護(hù)；任何公民都不享有法律規(guī)定以外的特權(quán)，也都不得強(qiáng)迫其他公民承擔(dān)法律規(guī)定以外的義務(wù)。 自由性：公民享有意志自由以及憲法和法 律許可范圍內(nèi)的政治活動(dòng)自由。外來(lái)務(wù)工人員選擇進(jìn)城務(wù)工求生存，并希望定居城鎮(zhèn)，是憲法和勞動(dòng)法所賦予的權(quán)利，不應(yīng)1 浮延強(qiáng) D濟(jì)大學(xué)， 2006. 蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 外來(lái)務(wù)工人員住房保障法律問(wèn)題研究 4 有任何限制。 主動(dòng)性：公民在憲法實(shí)踐中通過(guò)積極參加憲政活動(dòng)，如參與選舉、加入政黨等來(lái)作用于憲法關(guān)系。外來(lái)務(wù)工人員通過(guò)其主體作用的發(fā)揮，調(diào)動(dòng)自己的積極性和主動(dòng)性，不斷爭(zhēng)取合法權(quán)益，使憲法關(guān)系健康運(yùn)行。 二、外來(lái)務(wù)工人員 性質(zhì) 的民法界定 民事法律關(guān)系主體，簡(jiǎn)稱(chēng)民事主體，是指參加民事法律關(guān)系，享有民事權(quán)利、負(fù)有民事義務(wù)和承擔(dān)民事責(zé)任的人。民事主體包括自然人、法人和其他組織 1。外來(lái)務(wù)工人員在民事法律關(guān)系中作為自然人，享有居住權(quán)、參與租賃合同法律關(guān)系等。理論上通常稱(chēng)參加民事法律關(guān)系的主體為當(dāng)事人，當(dāng)事人中享有權(quán)利的一方為權(quán)利主體，負(fù)有義務(wù)的一方為義務(wù)主體，承擔(dān)責(zé)任的一方為責(zé)任主體。大多數(shù)民事法律關(guān)系當(dāng)事人雙方都既享有權(quán)利有又負(fù)有義務(wù)，例如租賃合同法律關(guān)系。外來(lái)務(wù)工人員在民事法律關(guān)系中既是權(quán)利主體又是義務(wù)主體。 三、 外來(lái)務(wù)工人員 性質(zhì) 的經(jīng)濟(jì)法界定 經(jīng)濟(jì)法律主體，即經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系主體。它是指依法參加經(jīng)濟(jì)管理和經(jīng)濟(jì)協(xié)作活動(dòng)，享有經(jīng)濟(jì)權(quán)利，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)義務(wù)的當(dāng)事人。經(jīng)濟(jì)法主體通常包括國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)和其他社會(huì)組織、企業(yè)內(nèi)部組織和有關(guān)人員、公民、個(gè)體工商戶(hù)和農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù) 2。公民在一定條件下，例如依法納稅與國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)形成稅務(wù)權(quán)利義務(wù)關(guān)系時(shí)，便成為經(jīng)濟(jì)法的主體。外來(lái)務(wù)工人員作為納稅人，成為經(jīng)濟(jì)法上的法律主體，以當(dāng)事人身份參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系。 第二節(jié) 外來(lái)務(wù)工人員住房現(xiàn)狀 一、住房基本情況 住房面積是衡量住房質(zhì)量最基本也是最直觀的指標(biāo)之 一。人均住房面積能夠反映出住房擁擠程度和個(gè)人隱私的維護(hù)程度。我國(guó)外來(lái)務(wù)工人員人均住房面積普遍較小。綜合現(xiàn)有數(shù)據(jù)，城市外來(lái)務(wù)工人員人均住房面積在 3 12 平方米之間。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部專(zhuān)題調(diào)研組（ 2006）針對(duì)上海、江蘇、廣東等 18 個(gè)?。ㄊ小^(qū)）的調(diào)查發(fā)現(xiàn)外來(lái)務(wù)工人員人均住房面積不足 3 平方米，雖然農(nóng)民工城市貧困項(xiàng)目課題組（ 2007）對(duì)廣州、北京、南京、蘭州 4 城市外來(lái)務(wù)工人員住房面積調(diào)查結(jié)果則顯示有超過(guò) 1/3 的外來(lái)務(wù)工人員住所面積超過(guò) 12 平方米，但進(jìn)一步考察人均狀況，情況不容樂(lè)觀。有超過(guò)1 王利民 M國(guó)人民大學(xué)出版社， 2 史際春 M國(guó)人民大學(xué)出版社， 1 蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 外來(lái)務(wù)工人員住房保障法律問(wèn)題研究 5 90%的外來(lái)務(wù)工人員沒(méi)有私人 房間； 人為 2 4 人共同居??； 人為 58 人共住，大約 20%的外來(lái)務(wù)工人員居住在 9 人及以上的宿舍中 1。 住房環(huán)境普遍較差。在北京，超過(guò)一半的外來(lái)務(wù)工人員宿舍沒(méi)有供暖設(shè)備，而這一比重在蘭州更是達(dá)到了 60%，這對(duì)在冬季十分寒冷的這兩所城市的外來(lái)務(wù)工人員來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是雪上加霜。有 在北京外來(lái)務(wù)工人員租住房?jī)?nèi)沒(méi)有浴室，并且必須與其他人合用廚房。其中還有 10%的的租用房中沒(méi)有自來(lái)水。另有研究指出，外來(lái)務(wù)工人員住房還存在消防隱患，住房?jī)?nèi)生活配套設(shè)施非常簡(jiǎn)陋并且很不齊全，除了上面提到的衛(wèi)、浴設(shè) 備缺乏，桌、椅、柜等日用必需品也簡(jiǎn)陋臟亂 2。 二、住房來(lái)源 租房和單位提供公寓是外來(lái)務(wù)工人員住房來(lái)源的主要形式。根據(jù)農(nóng)民工城市貧困項(xiàng)目課題組（ 2007）的抽樣調(diào)查結(jié)果， 外來(lái)務(wù)工人員居住在由雇主提供的宿舍里，約有 40%的外來(lái)務(wù)工人員自行租房居住，另外，有 務(wù)工人員住在工棚里，其他類(lèi)型住房來(lái)源占 2007 年對(duì) 248 名重慶市外來(lái)務(wù)工人員的調(diào)查顯示，住在單位工棚或集體宿舍內(nèi)的人數(shù)占到了 自己?jiǎn)为?dú)租房或與人合租的為 。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局 2011 年我國(guó)農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測(cè)報(bào)告指出，在全 國(guó) 31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，外來(lái)務(wù)工人員租賃住房的占 由雇主或單位提供宿舍的為 該報(bào)告還提到，從近幾年農(nóng)民工居住情況的變化看，在單位宿舍和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)所居住的比例呈下降趨勢(shì)，而與他人合租住房、鄉(xiāng)外從業(yè)回家居住的比例呈上升態(tài)勢(shì)。 三、住房位置 外來(lái)務(wù)工人員住房位置整體呈現(xiàn)“大分散，小聚居”的特點(diǎn)。其中，城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)、城中村為他們主要的集中聚居區(qū)。城鄉(xiāng)結(jié)合部由于私房出租低廉的價(jià)格、較低的居住成本、與城區(qū)的緊密結(jié)合、發(fā)達(dá)的交通、較多的流動(dòng)人口、松散的管理體制以及活動(dòng)自由的吸引力等因素，成 為外來(lái)務(wù)工人員的主要聚居地。北京約有 務(wù)工人員住在近郊區(qū)， 住在遠(yuǎn)郊區(qū)。湖南省 64%的務(wù)工人員居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，7%居住在郊區(qū) 4。城中村是另一個(gè)外來(lái)務(wù)工人員集中聚集的區(qū)域；還有的外來(lái)務(wù)工人員分散居住于城市老城區(qū)以及火車(chē)站、汽車(chē)站和港口周邊等區(qū)域 。 四、住房類(lèi)型 1 農(nóng)民工城市貧困項(xiàng)目課題組 . 農(nóng)民工生活狀況、工資水平及公共服務(wù) : 對(duì)北京、廣州、南京、蘭州的調(diào)查 J 2008， ( 7) : 84 98. 2 同上 3 同上 4 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部專(zhuān) 題調(diào)研組 . 改善農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員居住條件調(diào)研報(bào)告 R2006， (2): 8蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 外來(lái)務(wù)工人員住房保障法律問(wèn)題研究 6 外來(lái)務(wù)工人員的住房類(lèi)型，依據(jù)對(duì)杭州市 850 位外來(lái)務(wù)工人員住房狀況的實(shí)地問(wèn)卷調(diào)查，主要分為樓房邊搭建的簡(jiǎn)易平房，小高層，多層，簡(jiǎn)易臨時(shí)建筑，高層和地下室?guī)追N。其中，簡(jiǎn)易平房（占 所占比例最高 ， 這些基本上屬于外來(lái)務(wù)工人員在城 郊結(jié)合部和城中村租房的住所；小高層（占 主要是制造業(yè)用工單位自建或外租的集體宿舍；多層（占 主要是一些城中村村民的住所，房東一般住宅陽(yáng)光較好的樓層，其余出租；簡(jiǎn)易臨時(shí)建筑（占 主要是指建筑工地的活動(dòng)彩鋼板放或建筑工地附近臨時(shí)搭建的簡(jiǎn)易甚至是廢棄的廠房等；最少的類(lèi)型是高層（和地下室 (占 ；另外露宿街頭和住城中村的養(yǎng)雞房是極個(gè)別現(xiàn)象 1。 五、居住模式差異大 城市外來(lái)務(wù)工人員的居住模式是以外來(lái)務(wù)工人員是否獨(dú)住為標(biāo)準(zhǔn)劃分的?？偟膩?lái)說(shuō)，外來(lái)務(wù)工人員的居住模式主要是與家人 同住、與他人集體居住和自己獨(dú)住三種形式。從調(diào)查研究結(jié)果來(lái)看，與家人同住的外來(lái)務(wù)工人員占較大比例。 2006 年重慶市與家人同住的外來(lái)務(wù)工人員比例達(dá)到了 與他人集體同住的則占到 2007年浙江省部分地區(qū)的調(diào)查結(jié)果顯示有高達(dá) 外來(lái)務(wù)工人員與家人同住，城市已婚外來(lái)務(wù)工人員與配偶同住的比例為 。 此外，外來(lái)務(wù)工人員居住的外部環(huán)境也較差，其中包括建筑物密度大，無(wú)物業(yè)管理，綠化面積小，公共衛(wèi)生狀況堪憂(yōu)，“臟、亂、差“等現(xiàn)象突出，有的住房還存在安全隱患。另外，外來(lái)務(wù)工人員聚居區(qū)的治安 狀況也不容樂(lè)觀 3。 第三節(jié) 外來(lái)務(wù)工人員住房存在的問(wèn)題 一、缺乏統(tǒng)一的住房保障制度 由于戶(hù)籍限制，我國(guó)目前的住房保障制度主要是針對(duì)城鎮(zhèn)居民的，除了公共租賃住房放寬了對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的戶(hù)籍限制，只限定了其在城鎮(zhèn)工作的穩(wěn)定程度與在城鎮(zhèn)居住的時(shí)間長(zhǎng)短，廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房制度均對(duì)戶(hù)籍這一準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)作了嚴(yán)格的限定。但一些省市在制定具體的公共租賃住房管理辦法時(shí)仍將戶(hù)籍作為一項(xiàng)準(zhǔn)入條件。根據(jù)調(diào)查，現(xiàn)行的我國(guó)外來(lái)務(wù)工人員解決住房問(wèn)題的方式主要有以下幾種：自行租賃；用工單位提供職工宿舍；居住在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和投親靠友；政府引導(dǎo)協(xié)助解決 ；村鎮(zhèn)、街道等集體組織建造外來(lái)務(wù)工人員聚居點(diǎn)；開(kāi)發(fā)商投資建設(shè)外來(lái)務(wù)工人員住房；購(gòu)置商品住房。對(duì)于外來(lái)務(wù)工人員的住房問(wèn)題，有一些地方自行探索出了適合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的1 馬萬(wàn)里，陳瑋 . 建立健全面向農(nóng)民工的城市住房保障體系研究 杭州農(nóng)民工基本住房狀況調(diào)查與政策建議 J. 城市規(guī)劃， 2008， (5): 41 2 林家琦 . 農(nóng)民工城市生活與留城意愿研究 D. 杭州：浙江大學(xué)， 2007，碩士學(xué)位論文 . 3 建設(shè)部課題組 . 住房、住房制度改革和房地產(chǎn)市場(chǎng)專(zhuān)題研究 M. 北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社， 2007. 33州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 外來(lái)務(wù)工人員住房保障法律問(wèn)題研究 7 解決方式，但都不成體系，沒(méi)有形成一套相應(yīng)的制度。 而迫于財(cái)政收入限制，目前政府對(duì)于城鎮(zhèn)居民的住房保障尚存在供不應(yīng)求的狀況，就更談不上對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的住房保障了。對(duì)于外來(lái)務(wù)工人員的住房保障，迫切需要一套切實(shí)可行，系統(tǒng)的，適合各不同類(lèi)型外來(lái)務(wù)工人員以及各地不同情況的住房保障制度。 二、住房條件差 我國(guó)外來(lái)務(wù)工人員人均住房面積普遍較小，較城鎮(zhèn)居民來(lái)說(shuō)只有其 住房面積的三分之一。針對(duì)上海、江蘇、廣東等 18 個(gè)省（市、區(qū)）的調(diào)查發(fā)現(xiàn)外來(lái)務(wù)工人員人均住房面積不足 3 平方米 1，而對(duì)廣州、北京、南京、蘭州 4 城市外來(lái)務(wù)工人員住房面積調(diào)查結(jié)果顯示有超過(guò) 1/3 的外來(lái)務(wù)工人員住所面積超過(guò) 12 平方米 2?？傮w來(lái)說(shuō)，外來(lái)務(wù)工人員住房水平基本維持在或低于生存標(biāo)準(zhǔn)。 外來(lái)務(wù)工人員住房條件較差。由于收入水平普遍較低，外來(lái)務(wù)工人員在城鎮(zhèn)只能選擇價(jià)格低廉、條件簡(jiǎn)陋的住房。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在城鎮(zhèn)各類(lèi)危舊房中的居住人群中，有78%是外來(lái)務(wù)工人員 3。這些住房大多房屋舊、環(huán)境差、光線暗。另外，外來(lái)務(wù)工人員住房缺 乏基本的生活設(shè)施，如供暖設(shè)備、浴室、廚房等，還有的沒(méi)有自來(lái)水供應(yīng)。很多住房存在消防隱患，治安狀況較差，缺少物業(yè)管理，公共衛(wèi)生狀況差。 三、缺乏改善住房狀況的能力 外來(lái)務(wù)工人員由于收入水平較低，導(dǎo)致其住房消費(fèi)能力也較低。他們?cè)诔擎?zhèn)沒(méi)有購(gòu)買(mǎi)商品房的能力，只能選擇租住條件簡(jiǎn)陋、價(jià)格低廉的房屋。他們是城鎮(zhèn)中的弱勢(shì)群體，社會(huì)地位較低，缺乏社會(huì)影響力。收入水平較低對(duì)于城鎮(zhèn)外來(lái)務(wù)工人員而言將會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期的問(wèn)題，因此，在很長(zhǎng)的一個(gè)階段內(nèi)，外來(lái)務(wù)工人員不具備改善自身住房狀況的經(jīng)濟(jì)能力，同樣，限于其社會(huì)地位，他們也不具備影響政 府和用工單位統(tǒng)籌規(guī)劃住房保障體系的能力。 四、缺乏規(guī)范的住房市場(chǎng) 目前還沒(méi)有針對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的住房市場(chǎng)，相應(yīng)的也沒(méi)有正規(guī)中介機(jī)構(gòu)為其提供服務(wù)，外來(lái)務(wù)工人員的租房信息來(lái)源十分有限。一些不規(guī)范的中介機(jī)構(gòu)在向外來(lái)務(wù)工人員提供租房信息時(shí)收取價(jià)格不一的中介費(fèi)用，這無(wú)疑加大了外來(lái)務(wù)工人員的住房成本。他們一般通過(guò)親友或同鄉(xiāng)了解租房信息，這些住房集中在城中村，城郊結(jié)合部等1 黃卓寧 . 農(nóng)民工住房來(lái)源及住房水平的實(shí)證研究 J. 珠江經(jīng)濟(jì)， 2007， (9): 592 農(nóng)民工城市貧困項(xiàng)目課題組 . 農(nóng)民工生活狀況、工資水平及公共服務(wù) : 對(duì)北京、廣州、南京、蘭州的調(diào)查 J . 改革， 2008， ( 7) : 93 3 譚術(shù)魁，彭艷麗 . 城市民工住房存在的問(wèn)題及改善建議 J2003， (9): 蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 外來(lái)務(wù)工人員住房保障法律問(wèn)題研究 8 區(qū)域。另外，目前許多城鎮(zhèn)的房屋租賃市場(chǎng)也存在管理模式混亂，制度不規(guī)范等問(wèn)題 。 第四節(jié) 我國(guó)的住房保障體系概述 我國(guó)于上世紀(jì)八十年代中后期拉開(kāi)了住房體制改革 的序幕，住房商品化，給我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)注入了新的活力。然而，由于政府對(duì)住房保障與住房市場(chǎng)的關(guān)系、政府對(duì)弱勢(shì)群體住房保障所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任缺乏清晰且深入的認(rèn)識(shí)和思考，再加上相關(guān)配套制度的不完善，導(dǎo)致住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)、漲幅過(guò)大 。 2007 年國(guó)務(wù)院在出臺(tái)的關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)中強(qiáng)調(diào)1，各級(jí)政府要把解決城市低收入居民的住房難題，作為一項(xiàng)重要職責(zé)，并進(jìn)一步明確了住房保障的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，這為解決住房保障這項(xiàng)重大民生問(wèn)題提供了制度保證。 同年，建設(shè)部等七部門(mén)相繼聯(lián)合聯(lián)合修訂頒布了廉租住 房保障辦法和經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法，進(jìn)一步確立了我國(guó)城鎮(zhèn)居民住房保障體系的主要組成部分為經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房。 2009 年建設(shè)部等五部委聯(lián)合頒布關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶(hù)區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn) 2，將住房保障范圍擴(kuò)大至林區(qū)、墾區(qū)、礦區(qū)等區(qū)域。 2010 年 6 月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門(mén)又出臺(tái)了關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)，標(biāo)志著公共租賃住房建設(shè)計(jì)劃在全國(guó)范圍內(nèi)的啟動(dòng)，其重點(diǎn)是為了解決中等偏下收入居民以及新就業(yè)人員、外來(lái)務(wù)工人員等“夾心層”群體的住房問(wèn)題，這為我國(guó)住房保障體系又填補(bǔ)了一大空白，至此， 我國(guó)住房保障制度的建設(shè)進(jìn)入了新的階段。 經(jīng)過(guò)多年的不斷探索和完善，我國(guó)已初步形成了以經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房、公共租賃住房等為主的住房保障體系。目前，我國(guó)保障性住房包括廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、保障性安居工程住房、公共租賃住房、限價(jià)商品住房等主要類(lèi)型，“低端有保障，中端有支持”的住房保障政策框架日趨清晰。 一、經(jīng)濟(jì)適用住房 依據(jù)經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法第二條規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房是指政府提供政策優(yōu)惠，限定套型面積和銷(xiāo)售價(jià)格，按照合理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，面向城市低收入住房困難家庭供應(yīng)，具有保障性質(zhì)的政策性住房 3。經(jīng)濟(jì)適用房制度是 國(guó)家為了保障城市低收入家庭的住房1 中央人民政府 L. ， 國(guó) 土資源部 . 關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶(hù)區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn) L. , 中央人民政府 . 建設(shè)部 發(fā)展改革委 監(jiān)察部 財(cái)政部 國(guó)土資源部 人民銀行 稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法的通知 L. 。經(jīng)濟(jì)適用房單套的建筑面積一般在 60 平方米左右；價(jià)格適中，與低收入家庭的的住房可承受能力相適應(yīng)；可申請(qǐng)對(duì)象限定在具有城鎮(zhèn)戶(hù)籍的困難家庭范圍內(nèi)；經(jīng)濟(jì)適用房屬于不完全產(chǎn)權(quán)的商品房，國(guó)家規(guī)定購(gòu)房人需在購(gòu)買(mǎi)滿(mǎn)一定年限后，補(bǔ)交清土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，才可上市交易。經(jīng)濟(jì)適用房具有雙重性質(zhì)，對(duì)于普通商品房來(lái)說(shuō)，它是特殊商品房，具有社會(huì)保障性質(zhì)；而對(duì)于保障性住房來(lái)說(shuō)，它又受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的調(diào)配，需要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律。 近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)適用房制度的運(yùn)行也出現(xiàn)了一些問(wèn)題。價(jià)格過(guò)高 ，低收入人群難以接受，導(dǎo)致城鎮(zhèn)高收入人群占據(jù)名額，將低收入本該享受這一住房保障的人群擠出市場(chǎng)。高收入人群在購(gòu)房滿(mǎn)一定年限后將經(jīng)濟(jì)適用房拿到市場(chǎng)上交易并借機(jī)牟利，“騙購(gòu)”這一問(wèn)題，令政府也始料未及。 二、廉租住房 廉租住房是指政府以租金補(bǔ)貼或?qū)嵨锱渥獾姆绞?， 向符合低收入標(biāo)準(zhǔn)且住房困難的家庭提供的保障性質(zhì)的政策性住房。廉租房制度同樣也是國(guó)家為保障特定低收入住房困難家庭的住房權(quán)利而設(shè)定的。城鎮(zhèn)最低收入家庭人均廉租住房保障面積標(biāo)準(zhǔn)原則上不超過(guò)當(dāng)?shù)厝司》棵娣e的 60%；保障方式分為租金補(bǔ)貼和實(shí)物配租兩種：租金補(bǔ)貼是指 縣級(jí)以上地方人民政府向申請(qǐng)廉租住房保障的城市低收入住房困難家庭發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼 ， 由其自行承租住房；實(shí)物配租是指縣級(jí)以上地方人民政府向申請(qǐng)廉租住房保障的城市低收入住房困難家庭提供住房 ， 并按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取租金；可申請(qǐng)對(duì)象限定在具有城鎮(zhèn)戶(hù)籍的最低收入住房困難家庭；國(guó)家調(diào)控在廉租房制度上更為可行，當(dāng)承租人不再符合廉租住房申請(qǐng)條件時(shí)，政府可以要求承租人搬離房屋，以供其他有需要的家庭入住 1。 廉租房制度存在著覆蓋率低，可申請(qǐng)準(zhǔn)入條件不明確，供不應(yīng)求等方面的問(wèn)題。 三、公共租賃住房 根據(jù)建設(shè)部 2012 年公布的公共租賃住 房管理辦法 2，公共租賃住房是指限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和租金水平，面向符合規(guī)定條件的城鎮(zhèn)中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)無(wú)房職工和在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)的外來(lái)務(wù)工人員出租的保障性住房。公共租賃房制度主要是國(guó)家為了解決既不符合經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等住房保障條件，又沒(méi)有能力購(gòu)買(mǎi)商品房的城市“夾心層”人群住房問(wèn)題而設(shè)立的。公共租賃房可以是成套住房，也可以是宿舍性住房；租金略低于同地段住房市場(chǎng)租金水平；可申請(qǐng)對(duì)象為城鎮(zhèn)低收入住房困1 中央人民政府 . 廉租住房保障辦法 L. L. ；公共租賃房的產(chǎn)權(quán)由政府完全享有，因此不可以將其任意買(mǎi)賣(mài) 。 由于公共租賃住房制度是我國(guó)近幾年才開(kāi)始推行的新制度，因此各地都在探索中以期能夠完善這一制度并填補(bǔ)我國(guó)整體住房保障制度的空白。 從以上分析可以看出，除了公共租賃住房制度在國(guó)家公布的全國(guó)性管理辦法中提出了將外來(lái)務(wù)工人員納入其中的規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房制度由于存在明確的戶(hù)籍限制，將沒(méi)有城鎮(zhèn)戶(hù)口的外來(lái)務(wù)工人員擋在了門(mén)外。然而，就公共租賃住房制度而言，本文調(diào)查研究了我國(guó)各地的相關(guān)政策，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)省市雖然依據(jù)全國(guó)性管理辦法在制定本地區(qū)政策方案時(shí)提及外來(lái)務(wù)工人員，但真正落實(shí)政策，使外來(lái)務(wù)工人員切實(shí)享受到公共租賃 住房制度保障的省市寥寥無(wú)幾。近日，四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳出臺(tái) 2013 年全省住房保障工作要點(diǎn) 1，其中明確提到開(kāi)展“農(nóng)民工住房保障行動(dòng)”，但該規(guī)定仍然沒(méi)有明確申請(qǐng)人資格，而是要求各地根據(jù)實(shí)際情況來(lái)確定。省住建廳的有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人介紹，未來(lái)，有穩(wěn)定職業(yè)并在城鎮(zhèn)居住一定年限的農(nóng)民工，將逐步取消戶(hù)籍限制，給予和城鎮(zhèn)居民同等的住房保障或支持。由此可以推斷，目前四川省的住房保障法律制度仍然未能取消戶(hù)籍限制，也就是說(shuō)，目前的可申請(qǐng)公共租賃住房的外來(lái)務(wù)工人員依舊需要擁有城鎮(zhèn)戶(hù)口。另外，在取消了申請(qǐng)的外來(lái)務(wù)工人員城鎮(zhèn)戶(hù)籍限制 的省份，同時(shí)規(guī)定城市中等偏下收入住房困難家庭、新就業(yè)人員以及企事業(yè)單位引進(jìn)的各類(lèi)專(zhuān)業(yè)技術(shù)也同樣享有申請(qǐng)資格，與上述幾類(lèi)人群相比，外來(lái)務(wù)工人員無(wú)疑缺少競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，面對(duì)公共租賃住房“人多粥少”的狀況，建立一套針對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的住房保障制度無(wú)疑顯得十分必要。 1 四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳 . 2013 年全省住房保障工作要點(diǎn) L. 、憲法權(quán)利基礎(chǔ)：人權(quán)與住房 權(quán) （一）外來(lái)務(wù)工人員住房保障制度之人權(quán)基礎(chǔ) 根據(jù)國(guó)外權(quán)威法律詞典牛津法律大辭典的解釋?zhuān)骸叭藱?quán)（ 指人們主張應(yīng)當(dāng)有或明文規(guī)定的權(quán) 利。這些權(quán)利在法律上得到確認(rèn)并受到保護(hù)，以此確保個(gè)體在人格和精神、道德以及其他方面的獨(dú)立得到最全面、最自由的發(fā)展。它們被認(rèn)為是人作為有理性、意志自由的動(dòng)物固有的權(quán)利，而非某個(gè)實(shí)在法授予的，也不是實(shí)在法所能剝奪或消減的。人權(quán)的主張起源于自然法和自然權(quán)利的思想。這些思想得到了希臘和羅馬斯多葛學(xué)派、羅馬法學(xué)家、基督教父、阿奎那以及中世紀(jì)一些英國(guó)法學(xué)家的發(fā)展，是人人自由和平等的信仰基礎(chǔ) 1?！眹?guó)內(nèi)權(quán)威法律詞典元照英美法律詞典也給出了較為近似的解釋?zhuān)骸叭藱?quán)是指人的權(quán)利或基本自由，在法律上予以承認(rèn)并加以保護(hù)的，使每個(gè) 人在個(gè)性、精神、道德和其他方面獲得最充分和最自由發(fā)展的權(quán)利。這些權(quán)利被認(rèn)為是生來(lái)就有的個(gè)人理性、自由意志的產(chǎn)物，即不是實(shí)在法授予的，也不能被實(shí)在法剝奪或取消 2?！?立法上， 2004 年我國(guó)憲法修正案首次將嚴(yán)格意義上的人權(quán)條款寫(xiě)入憲法 ，該法第 33 條第 3 款規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)?！睒?biāo)志著我國(guó)人權(quán)設(shè)立上的結(jié)構(gòu)性完善，人權(quán)體系從封閉走向了開(kāi)放 3。為部門(mén)法人權(quán)保護(hù)具體規(guī)范或制度提供了憲法根基。例如在我國(guó) 2012 年新修訂的刑事訴訟法第 2 條中規(guī)定了：“保護(hù)公民的人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”這是憲 法尊重和保障人權(quán)精神在刑事訴訟法領(lǐng)域中的體現(xiàn)。然而，在學(xué)理上對(duì)于什么是人權(quán)這一命題，迄今仍然類(lèi)似于數(shù)學(xué)領(lǐng)域里的“哥德巴赫猜想”或哲學(xué)領(lǐng)域里的普洛透斯 （ 之面，在法學(xué)領(lǐng)域變幻無(wú)窮，無(wú)一定式。學(xué)者們從不同角度，不同層次對(duì)其予以界定。在哲學(xué)層面，恩格斯指出：“所謂人權(quán)無(wú)非是市民社會(huì)成員的權(quán)利，即脫離了人的本質(zhì)和共同體的利己主義的人的權(quán)利4。”換言之，這是在市民社會(huì)和政治國(guó)家二元社會(huì)理論基礎(chǔ)上，從個(gè)人權(quán)利與社會(huì)權(quán)利關(guān)系的角度對(duì)人權(quán)所作的界定。在法學(xué)層面，有學(xué)者認(rèn)為：“所謂人權(quán)，是指基于人的本性，并在一 定歷史條件下，個(gè)人或群體按其本質(zhì)和尊嚴(yán)享有或應(yīng)該享有的基本權(quán)1 英 沃克 . 李雙元等譯 M律出版社， 37 薛波 M律出版社， 52. 3 徐顯明 M國(guó)政法大學(xué)出版社， 41. 4 馬克思恩格斯全集 M，第 1 卷 民出版社 ， 28蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 外來(lái)務(wù)工人員住房保障法律問(wèn)題研究 12 利。這些基本權(quán)利包括自由權(quán)、政治權(quán)、社會(huì)權(quán)、發(fā)展權(quán)、和平權(quán) 1?！?；也有學(xué)者認(rèn)為：“人權(quán)是人的價(jià)值的社會(huì)承認(rèn)，是人區(qū)別于動(dòng)物的觀念上的、道德上的、政治上的、法律上的標(biāo)準(zhǔn)。它包含著是人的權(quán)利、是人作為人的權(quán)利、是使人成為人的權(quán)利和是使人成為有尊嚴(yán)的人的權(quán)利等多層個(gè)次。人權(quán)中的人可以解釋為自然人、人民、市民、公民、國(guó)民、民族、種族、集體甚至法人，它回答的是主體問(wèn)題；人權(quán)中權(quán)可以解釋為自然權(quán)利、市民的權(quán)利、國(guó)民的權(quán)利、人民的權(quán)利、公民的基本權(quán)利等，它回答的是人權(quán)在所有權(quán)利中的地位問(wèn)題。在西方國(guó)家憲法中，現(xiàn)代各國(guó)的人權(quán)體系，大致把人權(quán)分為五類(lèi)：即自由權(quán)的人權(quán)、參政權(quán)的人權(quán)、生存權(quán)的人權(quán)、請(qǐng)求權(quán)的人權(quán)和平等權(quán)的人權(quán)，其中平等權(quán)中包含著基本權(quán)利享有上的平等原則。而依據(jù)自然法理論，根據(jù)國(guó)家與個(gè)人之間的關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)，將人權(quán)分為兩大類(lèi)：先于國(guó)家的人權(quán)和基于國(guó)家的人權(quán)。前者是指不依賴(lài)于國(guó)家而成立的人權(quán)，即先于國(guó)家的人權(quán)，這些權(quán)利就是盧梭論證的人人生而平等的人權(quán)；與之相對(duì)應(yīng)，后者是指基于國(guó)家的存在而產(chǎn)生的、成立的、凡是行使權(quán)利時(shí)必須與國(guó)家發(fā)生聯(lián)系的人權(quán)，因其對(duì)應(yīng)國(guó)家政治 ，其權(quán)利不被稱(chēng)為人權(quán)，而被稱(chēng)為公民權(quán)。這一理論對(duì)法國(guó)人權(quán)與公民權(quán)利宣言產(chǎn)生了直接的影響 2?！备鶕?jù)上述理論，實(shí)質(zhì)上，人權(quán)在學(xué)理上有廣義和狹義兩種，其中狹義的人權(quán)就是指公民的基本權(quán)利，即憲法意義上的人權(quán)，具體包括自由權(quán)、參政權(quán)（政治權(quán)利）、生存權(quán)、請(qǐng)求權(quán)和平等權(quán)五類(lèi)。而廣義的人權(quán)則涵括了“人之所以為人”所應(yīng)當(dāng)享有的一切權(quán)利，既包括實(shí)在法中實(shí)然權(quán)利，也包括自然法中的應(yīng)然權(quán)利。一般來(lái)講，廣義的人權(quán)是作為最低限度的普遍道德權(quán)利，只有存在作為其淵源的某種普遍道德，才能存在這樣的權(quán)利 3。 外來(lái)務(wù)工人員是我國(guó)特殊國(guó)情語(yǔ) 境下的一個(gè)概念，從社會(huì)結(jié)構(gòu)角度看，由于我國(guó)社會(huì)的基本結(jié)構(gòu)屬于城鎮(zhèn)與農(nóng)村二元型結(jié)構(gòu)。與此相適應(yīng)，根據(jù)我國(guó)戶(hù)籍制度的規(guī)定，我國(guó)公民的戶(hù)籍制度也為二元戶(hù)籍制，分為非農(nóng)業(yè)人口（城鎮(zhèn)）戶(hù)籍和農(nóng)業(yè)人口戶(hù)籍。在這種特殊國(guó)情下，外來(lái)務(wù)工人員是相對(duì)城鎮(zhèn)居民來(lái)講的。誠(chéng)如錢(qián)瑛瑛、浮延強(qiáng)兩位學(xué)者的界定：“外來(lái)務(wù)工人員是指改革開(kāi)放以來(lái) 。 隨著工業(yè)化、城市化的發(fā)展 ， 大量人口從農(nóng)村涌進(jìn)城市 。 形成了城市的外來(lái)務(wù)工人員群體。其中 。 農(nóng)民工是這部分人的主流 4。”因此，無(wú)論是城鎮(zhèn)本地居民還是城鎮(zhèn)外來(lái)務(wù)工人員，從憲法意義上講都是無(wú)差別的我國(guó)公民，在 憲法和法律上應(yīng)當(dāng)享有平等的權(quán)利。然而，在事實(shí)上由于戶(hù)籍制度和城鎮(zhèn)住房政策對(duì)不同人群的不同對(duì)待，導(dǎo)致了在事實(shí)上對(duì)于城鎮(zhèn)住房資源享有機(jī)會(huì)的不平等現(xiàn)象。從某種程度上講，這種差別待遇違背了憲法尊重和保障人權(quán)的原則和精神。 1 付子堂 M律出版社， 7. 2 徐顯明 M國(guó)政法大學(xué)出版社， 9、 137、 132. 3 英 米爾恩 志銘譯 人權(quán)哲學(xué) M國(guó)大百科全書(shū)出版社， 24. 4 錢(qián)瑛瑛、浮延強(qiáng) J2006， (5). 蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 外來(lái)務(wù)工人員住房保障法律問(wèn)題研究 13 根據(jù)我國(guó)憲法第 33 條第 2 款規(guī)定：“公民在法律面前一律平等?！蓖瑫r(shí)，作為人權(quán)重要組成部分的平等權(quán)，其主要體現(xiàn)為公民享有基本權(quán)利的平等。民法通則第2 條也規(guī)定：“當(dāng)事人在民事活動(dòng)中的地位平等。”這是憲法中平等權(quán)（包括平等原則）在民法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)或延伸。也是人權(quán)保障之精髓所在，缺少了平等保護(hù)人權(quán) 的保障就失去了平衡，失去了保障人權(quán)的實(shí)質(zhì)法律意義。因此，在外來(lái)務(wù)工人員住房保障制度法制化的理論基礎(chǔ)中，平等保護(hù)的人權(quán)是該制度建構(gòu)的首要因素。 （二）外來(lái)務(wù)工人員住房保障制度之住房 權(quán)基礎(chǔ) 住房權(quán) ，又稱(chēng) 房屋居住權(quán)， 住宅權(quán)、居住權(quán)等。在我國(guó)憲法和法律中并沒(méi)有直接的法律規(guī)定。而憲法第 39 條僅僅 是從公民住宅不受侵犯，禁止非法搜查和非法侵犯公民住宅的角度對(duì)住房 權(quán)的原則性條款。然而，隨著近年來(lái)，我國(guó)房?jī)r(jià)高 ，住房難以及農(nóng)民工在城鎮(zhèn)保障住房問(wèn)題成為社會(huì)的熱點(diǎn)問(wèn)題，住房 權(quán)也隨著成為學(xué)術(shù)界熱議的話題。 我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為：“住房權(quán)是 指公民住有所居的基本權(quán)利 。 每個(gè)公民都應(yīng)有一定的居所棲身無(wú)論這個(gè)棲身之所的住房是他 （ 她 ） 自己購(gòu)買(mǎi)的 。 還是租用的 ， 或是政府或非政府組織以社會(huì)救濟(jì)形式無(wú)償提供給他 （ 她 ） 的在我國(guó)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的情況下，將保障公民居住權(quán)入憲是適當(dāng)并且可行的 1?！睋Q言之，這一定義是從物的所有權(quán)和使用權(quán)關(guān)系角度界定住房權(quán)的，住房權(quán)概念專(zhuān)指房屋使用權(quán)，其完全不同于房屋所有權(quán)。 也有學(xué)者認(rèn)為：“房屋居住權(quán)是指全體社會(huì)成員住有所居和逐步改善住宅條件的基本人權(quán)。為實(shí)現(xiàn)住宅權(quán) ， 政府、個(gè)人和國(guó)際社會(huì)組織承擔(dān)著重要的責(zé)任與義務(wù) 2?！?這一界 定是從住房權(quán)和人權(quán)的關(guān)系角度來(lái)界定的，認(rèn)為住房 權(quán)屬于人權(quán)的重要組成部分，是人的生存中不可或缺的基本權(quán)利。 還有學(xué)者認(rèn)為：“房屋居住權(quán)有兩層含義：一是在公法意義上，房屋居住權(quán)是指住房人權(quán)。即住房權(quán)是每一個(gè)公民享有的基本人權(quán)。二是在私法意義上，房屋居住權(quán)是指住房所有權(quán)以及與住房所有權(quán)相關(guān)的其他權(quán)利。因此，房屋居住權(quán)既是 公民的一項(xiàng)基本人權(quán)，又是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán) 3?！边@樣界定的合理之處在于，將住房權(quán)分為公法和私法兩層意義予以詮釋?zhuān)ㄒ饬x上的住房權(quán)主要指憲法或國(guó)際法意義上的居住權(quán)，而私法意義上的住房 權(quán)主要指民法意義 上的房屋（財(cái)產(chǎn)）使用權(quán)。 綜上分析，從性質(zhì)上來(lái)講，住房權(quán)應(yīng)屬生存權(quán)之人權(quán)的一種，是人權(quán)在公民住房法律領(lǐng)域中的具體體現(xiàn)，是公民獲得適當(dāng)且足夠的住宅的一項(xiàng)基本權(quán)利。住宅作 為人生的基本需要，是人類(lèi)生存和發(fā)展不可缺少的物質(zhì)條件。這使得住房 權(quán)天然地具有生1 姜明安 J2010， (6) 2 自金儉 研究 M律出版社， 2004， 5. 3 楊曉晶 . 廉租房制度中基本法律問(wèn)題研究 D. 武漢：華中科技大學(xué)， 2007，碩士學(xué)位論文 . 蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 外來(lái)務(wù)工人員住房保障法律問(wèn)題研究 14 存權(quán)的意義。而生存權(quán)，從我國(guó)人權(quán)問(wèn)題的基本觀點(diǎn)出發(fā)，是最基本的首要人權(quán)。馬克思恩格斯曾在德意志意識(shí)形態(tài)中指出：“我們首先應(yīng)該確立一切人類(lèi)生存的第一個(gè)前提也就是一切歷史的第一個(gè)前提，這個(gè)前提就是：人們?yōu)榱四軇?chuàng)造歷史，必須能夠生活，但是為了生活，首先就需要衣、食、 住以及其他東西。”人們只有在解決了吃、穿、住 的問(wèn)題后，才能考慮進(jìn)行更高層次的其他活動(dòng)。因此可以說(shuō)，人權(quán)是住房權(quán)發(fā)展的最高階段，而作為人權(quán)的住房 權(quán)最早也是被國(guó)際人權(quán)法提出的。 1948 年 12月 10 日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的世界人權(quán)宣言第 25 條第 1 款規(guī)定：“人人享有為維持他本人以及家屬的健康和福利所必需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的服務(wù)?！边@是房屋居住權(quán)的核心內(nèi)容和基本依據(jù)。 外來(lái)務(wù)工人員住房保障制度之核心權(quán)利基礎(chǔ)乃是 住 房 權(quán)，因?yàn)槿绻趯?shí)在法中沒(méi)有規(guī)定該項(xiàng)權(quán)利，外來(lái)務(wù)工人員住房保障制度的建構(gòu)便成了無(wú)源 之水、無(wú)本之木。對(duì)人權(quán)的保護(hù)也只能停留在抽象層面或紙上的法律層面上（ in 而無(wú)法轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的或行動(dòng)中的法律層面（ in 因此，住房權(quán)既然是人人皆得享有的權(quán)利，則無(wú)論是富有者還是貧窮者 ， 都應(yīng)該獲得住房權(quán)制度的保障。外來(lái)務(wù)工人員在經(jīng)濟(jì)上處于“弱者”的地位 ， 自己沒(méi)有能力取得適足的住宅 ， 住房權(quán)對(duì)于他們而言主要是一種公法上的權(quán)利 ， 即他們以政府作為相對(duì)人而享有的權(quán)利。這一權(quán)利的基本意義是社會(huì)的低收人者應(yīng)該獲得政府和社會(huì)的扶助和保障 ， 以便能夠獲得住宅 ， 從而使住房 權(quán)這個(gè)對(duì)他們而 言是應(yīng)然的權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)然的權(quán)利 1。 在國(guó)際上， 1991 年聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化委員會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)富有創(chuàng)新性的規(guī)范性法律文件 關(guān)于獲得適當(dāng)住房權(quán)的第 4 號(hào)一般性意見(jiàn)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)聯(lián)合國(guó)住房權(quán)4 號(hào)意見(jiàn)） 2。該意見(jiàn)規(guī)定了如下七項(xiàng)內(nèi)容：（ 1）不受非法驅(qū)逐權(quán)，即政府應(yīng)為住宅使用者給予必要的法律保護(hù) ， 保證他們不受強(qiáng)制驅(qū)逐、騷擾和其他威脅。（ 2）住宅價(jià)格可承受權(quán) ， 即居住者應(yīng)對(duì)住房具有承受力。（ 3）住宅適居權(quán) ， 即保障居住條件的適居性。（ 4）住宅公平權(quán) ， 即不以身份來(lái)限制居住者 ， 可居住的住房對(duì)于大部分人而言具有可獲得性。（ 5）要 求住房能體現(xiàn)文化之特性與多樣性的權(quán)利。（ 6）要求提供服務(wù)、材料、設(shè)備與基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)利。（ 7）要求居住地點(diǎn)靠近工作單位、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、學(xué)校等社會(huì)機(jī)構(gòu)的權(quán)利 3。將 住 房權(quán)法律化、制度化對(duì)人的生存和尊嚴(yán)的具有十分重要的意義、住 房權(quán)在作為人權(quán)之組成部分的生存權(quán)中處于基礎(chǔ)地位， 住 房 權(quán)在許多的國(guó)際人權(quán)規(guī)范性文件中都有體現(xiàn)，例如聯(lián)合國(guó)世界人權(quán)宣言指出，“每個(gè)人都應(yīng)該享有適合居住之權(quán)利?！?遺憾的是 ， 在我國(guó)無(wú)論是在公法意義上（憲法），還是私法意義上（如民法）都沒(méi)1 孫憲忠，常朋翱 . 論住宅權(quán)的制度保障 J. 南京大學(xué)法律評(píng)論， 2001，秋季號(hào) . 2 o. 4 (1991) on t o 1 (1) of Nby UN 3 李治培 . 公民住宅權(quán)的保護(hù) 以公共租賃住房制度為視角 D. 南京： 南京大學(xué)， 2012，碩士學(xué)位論文 . 蘭州大學(xué)碩士研究生學(xué)位論文 外來(lái)務(wù)工人員住房保障法律問(wèn)題研究 15 有 住 房 權(quán)的直接規(guī)定。換言之，與國(guó)外法律發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我 國(guó)憲法和法 律在 住 房 權(quán)的保護(hù)方面具有很大的滯后性。為此，我國(guó)在建立外來(lái)務(wù)工人員住房保障相關(guān)制度的前提是，在憲法和法律上賦予公民（包括外來(lái)務(wù)工人員）這一具有公法和私法雙重意義的權(quán)利，作為該制度建構(gòu)的權(quán)利基礎(chǔ)。 二、民法權(quán)利基礎(chǔ)： 住 房 權(quán)在民法中的體現(xiàn) 由于我國(guó)憲法中未直接規(guī)定住房權(quán)，因此在民法領(lǐng)域也無(wú)直接體現(xiàn)住房權(quán)的法律條文。但是我國(guó)合同法和城市房地產(chǎn)法的規(guī)定，對(duì)房屋租賃合同作了較為詳實(shí)的規(guī)定。然而，問(wèn)題在于，公用房屋的租用和私有房產(chǎn)的租用存在許多差異 。因?yàn)?，從理論上講，公房租賃是指以國(guó)家所有或集體所有的居住用 房為 租賃物的租賃。公房又分為統(tǒng)管房和非統(tǒng)管房。前者是指直接由各級(jí)人民政府的房管部門(mén)管理的房屋；而后者是指由機(jī)關(guān)、團(tuán)體或企事業(yè)單位自行管理的房屋。于是，在合同的訂立方面，統(tǒng)管房的租賃一 般要求個(gè)人首先要向當(dāng)?shù)胤课莨芾聿块T(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后，發(fā)給住房證 ，租賃合同即為成立。而非統(tǒng)管房的租賃一般僅限于本單位的職工，根據(jù)本單位的房源情況，由單位和職工之間簽訂租賃合同 1。因此， 住 房權(quán)在現(xiàn)行民法中則體現(xiàn)為租賃房屋的 住 房 權(quán)，從性質(zhì)上來(lái)講，其屬于房屋使用權(quán)，而非所有權(quán)。 在民事法律領(lǐng)域，保障外來(lái)務(wù)工人員在城鎮(zhèn)住房權(quán)，是調(diào) 整平等 主體之間的合同關(guān)系和侵權(quán)法律關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)的。誠(chéng)如上述分析， 住 房 權(quán)在私法（民法）領(lǐng)域主要體現(xiàn)的是一種財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。當(dāng)外來(lái)務(wù)工人員與其所在企業(yè)（房屋提供者）之間建立公 共房屋租賃合同時(shí)，便進(jìn)入了民法調(diào)整的領(lǐng)域。當(dāng)外來(lái)務(wù)工人員的合法 住 房 權(quán)受到第三人不當(dāng)侵犯時(shí)，既可以間接地 通過(guò)其住房所有者或管理者（企業(yè)）基于侵權(quán)責(zé)任法向法院請(qǐng)求追究侵害人的責(zé)任，也可以直接基于自己享有的住房權(quán)向法院請(qǐng)求追究侵害人的責(zé)任。因此，住房權(quán)在民事法律領(lǐng)域中的確認(rèn)，對(duì)保護(hù)外來(lái)務(wù)工人員的民事權(quán)利具有重大意義。如果法律未賦予外來(lái)務(wù)工人員該項(xiàng)權(quán)利，當(dāng)其與 企業(yè)之間，與侵害人之間發(fā)生關(guān)于居住方面相關(guān)糾紛時(shí)，則缺少可以援引的直接民事權(quán)利基礎(chǔ)。 三、社會(huì)法權(quán)利基礎(chǔ)：社會(huì)保障權(quán) 世界人權(quán)宣言明確規(guī)定：“每個(gè)人，作為社會(huì)的一員，有權(quán)享