1、我國農(nóng)村土地制度改革分析摘要： 土地是民生之本， 是農(nóng)業(yè)活動最基本的生產(chǎn)資料， 建立完善的農(nóng)村土地制度對促 進社會和諧具有重大的現(xiàn)實意義。當(dāng)前，農(nóng)村土地問題是“三農(nóng)”問題之癥結(jié)所在。為此，對 農(nóng)村土地制度的規(guī)范和完善， 既是中國農(nóng)村乃至整個國民經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的保證， 也是 當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟和社會穩(wěn)定發(fā)展亟待解決的重大課題。 本文根據(jù)當(dāng)前我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會的現(xiàn) 實情況， 對農(nóng)村土地制度存在的現(xiàn)有問題做出詳細的分析， 并提出了農(nóng)村土地制度改革和創(chuàng) 新的基本思路。關(guān)鍵詞： 農(nóng)村土地制度 改革與創(chuàng)新 土地改革模式 土地制度缺陷一、土地制度國內(nèi)外相關(guān)理論綜述土地制度的概述：西方新制度經(jīng)濟學(xué)是我們進行土地

2、制度創(chuàng)新研究的主要理論依據(jù)， 而至于什么是土地 制度， 學(xué)者們存在不同的看法， 尤其是國內(nèi)外理論界存在著明顯的分歧。簡單來說，存在以 下五種代表觀點：1、土地制度是一定社會經(jīng)濟制度下一個國家與社會因人們利用土地而產(chǎn)生的人地關(guān) 系以及其中人與人關(guān)系的一種法定的結(jié)合形式， 即由國家社會定制的人們共同遵守的土地利 用法制規(guī)范與政策。2、土地制度是一定經(jīng)濟條件下土地關(guān)系的總和，是關(guān)于土地這一基本生產(chǎn)資料的所 有、使用、管理的原則、方式、手段和界限等的法律規(guī)范和制度化體系，它反映著因利用土 地而發(fā)生的人與人、人與地之間的社會經(jīng)濟關(guān)系。3、土地制度是由土地所有制、土地使用制度、土地流轉(zhuǎn)制度和土地管理制度及

3、其他 要素構(gòu)成的社會經(jīng)濟制度。4、土地制度有廣義與俠義之分，廣義的土地制度包括有關(guān)土地問題的一切制度，俠義的土地制度主要指土地所有、使用與政府管理三大制度。5、土地制度包括兩個基本制度，一是土地的所有制度，而是地權(quán)制度即土地產(chǎn)權(quán)制度。上述的五種專家學(xué)者的觀點反映出其不同的視角和思維， 前四種屬于廣義的土地制度， 后一種是俠義的土地制度。 從發(fā)展的觀點來講， 土地制度作為社會經(jīng)濟關(guān)系的總和， 其形成 與發(fā)展的根本動力在于社會生產(chǎn)力的進步與人地關(guān)系的演進， 因此從本質(zhì)上講， 農(nóng)村土地制 度是一個動態(tài)的概念，其內(nèi)涵也不是一成不變的。綜合以上的學(xué)者觀點，結(jié)合我國的具體國情，將我國農(nóng)村土地制度概括為以下

4、幾點： 一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度； 二是農(nóng)村土地經(jīng)營制度； 三是農(nóng)村流轉(zhuǎn)與配置制度； 四是農(nóng)村土地 收益制度等。二、我國農(nóng)村土地管理制度存在的主要問題和缺陷我國農(nóng)村現(xiàn)行的土地制度 , 是 20世紀(jì) 80年代初形成的。 從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求看 , 農(nóng) 村土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題主要是產(chǎn)權(quán)不明晰、承包期不穩(wěn)定、宅基地產(chǎn)權(quán)不清等。同時 由于土地要素配置時間長、效率低、 交易成本過高 , 造成土地閑置、 浪費和稀缺并存。現(xiàn)行 農(nóng)村土地制度的缺陷主要體現(xiàn)在以下幾個方面。（一）集體土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰但農(nóng)民卻要承中國農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，這在憲法 、民法通則 、土地管理法 、農(nóng)業(yè)法 等重要法律中都有明確的規(guī)定。

5、 但是，“集體”是哪一級， 在法律規(guī)定中則較為含糊。 例如， 在憲法 中被籠統(tǒng)界定為集體所有， 在民法通則 中被界定為鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 、村兩級， 而在農(nóng) 業(yè)法 ）和土地管理法中則指鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織。為此，在集體所有制 下，“誰”真正擁有土地，實際上是不明晰的。所有權(quán)的虛設(shè)造成產(chǎn)權(quán)模糊， “責(zé)、權(quán)、利” 不清， 法律賦予農(nóng)民的權(quán)益， 由于實現(xiàn)形式的模糊不清而得不到落實和保證， 擔(dān)由此帶來的風(fēng)險。（二）農(nóng)民在土地使用中的承包權(quán)不穩(wěn)定，承包經(jīng)營的內(nèi)涵、性質(zhì)不明確國家、 集體和農(nóng)戶間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊 , 集體和農(nóng)戶的利益往往受到侵害。 對于土地 承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì) , 現(xiàn)行的法律雖作了

6、一些解釋 , 但農(nóng)民對農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵并不明 確, 其利益易受到侵害。 由于按人口均分土地存在內(nèi)在的不穩(wěn)定性 , 雖然國家對農(nóng)地承包期 有明確的規(guī)定 , 但實際農(nóng)地承包經(jīng)營期經(jīng)常調(diào)整 , 這種情況造成了農(nóng)民對農(nóng)地經(jīng)營的短期 行為 , 即對農(nóng)地的投入不足。 土地承包權(quán)的債權(quán)屬性不利于農(nóng)戶對抗鄉(xiāng)村干部隨意調(diào)整土地、 更改土地合同的侵權(quán)行為。政府關(guān)于將土地承包期在原先耕地使用權(quán) 15 年的基礎(chǔ)上再順延 3O 年的政策，在實踐中執(zhí)行艱難。根據(jù)人口的變化，周期性地進行土地的調(diào)整是司空見慣 的事。然而這種調(diào)整嚴重損害了土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性。 土地的頻繁調(diào)整與過短的承包期 限，使得許多農(nóng)民對土地使用權(quán)

7、缺乏安全感。（三）、土地流轉(zhuǎn)制度和農(nóng)村社會保障制度的欠缺實行家庭承包經(jīng)營以來， 在強調(diào)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下， 政策上也始終允許和 鼓勵承包期內(nèi)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。 由于目前我國尚未形成作為啟動土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場中 介和金融動力， 還無法實現(xiàn)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、市場化、法制化， 以致土地流轉(zhuǎn) 市場存在盲目性和違規(guī)性，嚴重損害了有關(guān)農(nóng)民的權(quán)益。由于我國農(nóng)村的社會保障制度欠缺， 對于大多數(shù)農(nóng)戶家庭而言， 承包地是他們的命根子， 是他們最可靠的社會保障。 因此， 雖然一些農(nóng)民離開土地去從事非農(nóng)經(jīng)營， 他們?nèi)詴楸Ｓ?土地而支付費用，這就造成了土地資源的浪費或低效利用。而少地農(nóng)產(chǎn)，即使勞

8、動力充裕， 也只能精耕細作， 不能獲得規(guī)模經(jīng)營的效益， 這就造成了土地資源的緊缺與棄耕薄耕的矛盾。（四）農(nóng)村宅基地使用權(quán)不完整，即房屋歸農(nóng)民私有，宅基地現(xiàn)行農(nóng)村土地法律和政策規(guī)定的主要特征是“一宅兩制” 歸集體所有。 由于農(nóng)民對宅基地上的房屋擁有所有權(quán)， 而房屋附著于宅基地之上， 是典型的 不動產(chǎn)，因此出賣房屋，就必然要涉及到宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題。 土地管理法第六十 二條第四款的規(guī)定： “農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”。從此規(guī) 定可以看出，法律間接地承認宅基地可以轉(zhuǎn)讓。 物權(quán)法規(guī)定農(nóng)村宅基地具有用益物權(quán)的 性質(zhì)，農(nóng)民依法對其享有占有、使用和收益的權(quán)利。但是同時物權(quán)法在第

9、一百三十五條 又規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定”。 在上述重重限制之下，農(nóng)村宅基地幾乎不能流轉(zhuǎn)。 可見， 從現(xiàn)有法律和政策規(guī)定來看， 宅基 地使用權(quán)的物權(quán)權(quán)能是不完整的。三、我國農(nóng)村土地制度改革的思路和發(fā)展方向（一）完善土地承包經(jīng)營權(quán)的改革思路 現(xiàn)存的土地制度的重點在于完善農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)。 應(yīng)進一步通過法律和政策， 強化農(nóng) 戶經(jīng)營主體的地位； 在維護土地公平分配原則的同時， 有限度的按照效率原則配置土地， 以 改變土地細分化，規(guī)模不經(jīng)濟的狀況；發(fā)育土地使用權(quán)市場，促進使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離， 推動土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。（二）完善宅基地使用權(quán)制度對于農(nóng)村社

10、會保障基金的籌集， 不少地方仍然有許多農(nóng)民不愿交納自己的那小部分， 其 原因是復(fù)雜的， 既有認識問題， 也有客觀上的貧困問題， 更有制度上的問題。目前農(nóng)村宅基 地管理法律法規(guī)的一些條款由于限制流轉(zhuǎn)， 削弱了農(nóng)民的融資能力， 制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展， 也影響到了農(nóng)村社會保障基金的籌集。 只有加快完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律制度， 才能 真正體現(xiàn)農(nóng)村宅基地的保障與資產(chǎn)增值的雙重功能。（1）建立以保障農(nóng)民權(quán)益為價值取向的法律制度中國的農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度和物權(quán)法都選擇了保障農(nóng)民居住權(quán)的價值取向。從物權(quán)法來看，它只規(guī)定宅基地使用權(quán)的含義、宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓宅基地使用 權(quán)的法律后果等， 而對于宅

11、基地是否可以出租、 贈與或繼承等還留有法律空白， 另外宅基地 使用權(quán)消滅的原因規(guī)定也較為簡單。 一個完整的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律體系應(yīng)包括明晰宅 基地產(chǎn)權(quán)，包括農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念、取得方式、內(nèi)容、行使、流轉(zhuǎn)、消滅、法律責(zé)任 及其他法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定的條款。（2）完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記和有償使用制度 無償使用宅基地原本是對于“一戶一宅”作出的規(guī)定，現(xiàn)階段由于“一戶多宅”的現(xiàn)象 十分嚴重， 如果繼續(xù)貫徹?zé)o償使用的原則勢必會鼓勵農(nóng)村居民多占、 超占宅基地， 從而影響 農(nóng)村宅基地資源的合理分配， 并造成宅基地資源緊張和占用耕地。 標(biāo)準(zhǔn)面積內(nèi)宅基地的使用 是無償?shù)模?有償使用僅是針對“一戶一宅”以外的宅

12、基地的使用進行收費， 收繳的費用應(yīng)納 入農(nóng)村保障基金。 對于那些不交超占宅基地使用費的， 應(yīng)強制收回超占的宅基地。 只有這樣 才能夠約束居民多占超占宅基地行為， 促進宅基地的有效利用。 同時要建立與城市居民一樣 具有法律效力的宅基地使用權(quán)強制登記制度及相應(yīng)的監(jiān)督與法律責(zé)任追究體系， 從制度上解 決農(nóng)村宅基地超占面積、“一戶多宅”等問題。（三）規(guī)范農(nóng)村土地征用制度要緩解征地的矛盾沖突， 最低成本的政策是要明確農(nóng)村土地制度與城市土地制度。 “同 權(quán)同利”是指農(nóng)村集體的所有權(quán)與城市政府的所有權(quán)既然同是所有權(quán)，就該享受同等權(quán)利； 農(nóng)村農(nóng)戶的使用權(quán)與城市開發(fā)商的使用權(quán)既然同是使用權(quán)， 也該享受同等權(quán)利。

13、 國家應(yīng)嚴格 農(nóng)田審批制度， 切實加強對土地開發(fā)利用的管理工作。 一般的城市擴張和商業(yè)開發(fā)不能輕易 占用基本農(nóng)田 以穩(wěn)定基本農(nóng)田面積； 應(yīng)提高占用基本農(nóng)田審批級別， 不能層層都可以批地。 基本農(nóng)田經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)移用途后， 要向社會公開， 便于承包農(nóng)產(chǎn)、 集體經(jīng)濟組織及其有關(guān)方面的 監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)漏報、少報、不當(dāng)占用時，能夠及時糾正；完善土地征用立法、征用程序，強化 監(jiān)督、約束機制；嚴格劃分公益性用地、行業(yè)性用地、經(jīng)營性用地的界限；征地補償應(yīng)遵循 市場化原則，探索多種補償方式。Comment on the research of r ural land system reform progressName

14、:Chenjingyi No:10108092003Abstract: Land, the chief resource for people ' s life, is the fundamental production material for agriculture. It is significant to set up perfect rural land system for the promotion of the social harmony. Nowadays, the matter of rural land is a crux to the questions w

15、ith “agriculture ， countryside ，and peasants”. Therefore to standardize and improve the system of countryside 's land is either the guarantee that achieving continuable development of China ' rsural evens whole national economy or the great subject that now aday agricultural economy and soci

16、ety to be in stable development. This article according to realistic situation of our country 'rural economy and society， gives basic ideas for reform and innovation of rural land system Key word: rural land system; innovation and reform ; patterns of innovation; the problems of land system參考文獻：

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