1、蘇南城鎮(zhèn)化模式的反思與完善趙青宇崔曙平以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，以小城鎮(zhèn)發(fā)展為載體是蘇南地區(qū)城鎮(zhèn)化的重要模式與特征。本文在梳理蘇南城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，從正反兩方面評(píng)價(jià)了蘇南城鎮(zhèn)化模式，探討蘇南城鎮(zhèn)化模式對(duì)我國新型城鎮(zhèn)化的啟示，反思如何立足地區(qū)實(shí)際，科學(xué)選擇城鎮(zhèn)化路徑和城鎮(zhèn)發(fā)展方針并提出相應(yīng)的策略建議。一、蘇南城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程解析改革開放30多年來，蘇南鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)歷了由“蘇南模式”，而“新蘇南模式”到“后蘇南模式”的轉(zhuǎn)變。而就城鎮(zhèn)化的路徑而言，改革開放以來，蘇南地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程可分為以下3個(gè)階段：（一）以非農(nóng)化為主要形式的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段（1978年90年代初）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革初期，依托臨近上海的區(qū)位

2、優(yōu)勢(shì)，蘇南村社自力更生興辦起各類工業(yè)企業(yè)，形成“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的農(nóng)村工業(yè)化浪潮，大批農(nóng)村富余勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)勞動(dòng)中脫離出來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為蘇南經(jīng)濟(jì)的半壁江山，創(chuàng)造了區(qū)域經(jīng)濟(jì)率先發(fā)展的“蘇南模式”。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，19801987年，蘇錫常地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)年均遞增14.65個(gè)百分點(diǎn)，從115.21萬人增至300.03萬人。從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力達(dá)227.2萬人，年均轉(zhuǎn)移18.9萬人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口與數(shù)量呈現(xiàn)不斷增長的趨勢(shì)。以蘇州市為例，19841991年蘇州市建制鎮(zhèn)數(shù)量由18個(gè)增至88個(gè)，建制鎮(zhèn)占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由9.95%增至41.5%，建制鎮(zhèn)人口占地區(qū)總城鎮(zhèn)人口的比例為23.76%，占鄉(xiāng)村總?cè)丝?/p>

3、的比例為13.26%，建制鎮(zhèn)非農(nóng)人口占全地區(qū)非農(nóng)人口的29.36%。這種農(nóng)村工業(yè)化主導(dǎo)的“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”的城鎮(zhèn)化在學(xué)術(shù)界被稱為“自下而上”的城鎮(zhèn)化，或自發(fā)的城鎮(zhèn)化。（二）以小城鎮(zhèn)發(fā)展為中心的城鎮(zhèn)化階段（90年代中2001年）90年代中后期，隨著中央“嚴(yán)格控制大城市規(guī)?！?，“積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略方針的實(shí)施和費(fèi)孝通先生“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”理念的深入，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支持下的蘇南小城鎮(zhèn)得到快速發(fā)展和提高。蘇南地區(qū)抓住浦東發(fā)展時(shí)機(jī)，積極發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，依托各級(jí)各類開發(fā)區(qū)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積聚鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)，推動(dòng)小城鎮(zhèn)在新形勢(shì)下發(fā)展。蘇南小城鎮(zhèn)交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快，金融、貿(mào)易

4、、旅游、文化、教育等服務(wù)業(yè)蓬勃發(fā)展，城鎮(zhèn)服務(wù)功能增強(qiáng)。蘇南小城鎮(zhèn)不僅成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的主要承接地，也吸收了大量的外來就業(yè)人口。1997年蘇錫常地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收入占江蘇省經(jīng)濟(jì)收入的45%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)產(chǎn)值占江蘇省工業(yè)產(chǎn)值的31.16%，達(dá)3692.2億元。如我國第一個(gè)由縣級(jí)自費(fèi)建立的國家級(jí)開發(fā)區(qū)昆山市開發(fā)區(qū)（1984年7月建立），到1997年底，已開發(fā)面積20平方米，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入達(dá)11.5億元，三資資金總額達(dá)29.22億美元；到2000年已有來自美國、日本、法國等近40家著名跨國公司進(jìn)入園區(qū)，園內(nèi)三資企業(yè)達(dá)243家，三資利潤達(dá)6.52億元，自營出口達(dá)20.12億美元，園區(qū)內(nèi)已有近10個(gè)鎮(zhèn)

5、建成的12個(gè)較強(qiáng)配套協(xié)作能力和特色的開發(fā)配套小區(qū)，有力的帶動(dòng)了昆山城鎮(zhèn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此時(shí)的蘇南模式與溫州模式、嶺南模式并稱為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大模式（張顥瀚，2012）。（三）以縣城發(fā)展為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段（2002年至今）2001年隨著中國正式成為世貿(mào)組織成員，經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的影響力明顯增強(qiáng)，蘇南地區(qū)外向型經(jīng)濟(jì)獲得快速發(fā)展。蘇南模式向嶺南模式靠攏，大量外資企業(yè)的涌入為蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力?？h城以園區(qū)為載體，憑借其更具競(jìng)爭(zhēng)力的土地、勞動(dòng)力資源優(yōu)勢(shì)和靈活的政策環(huán)境，獲得了快速的發(fā)展。2005年，全國百強(qiáng)縣的前10名中蘇南占了7個(gè)。眾多的外向型企業(yè)不僅成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)的主要渠

6、道，也吸引了大量外來民工，蘇南成為人口凈流入地區(qū)。一般外來人口占總?cè)丝诘?/3。昆山、張家港等城市的外來人口比重達(dá)到1:1。與此同時(shí)，這一時(shí)期江蘇省為匯聚有限的資源，提升小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量，進(jìn)行了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，小城鎮(zhèn)數(shù)量不斷減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從2000年的465個(gè)減少到2008年的212個(gè)，減少了近54.4%，但規(guī)模不斷擴(kuò)大，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的“城市”。二、蘇南城鎮(zhèn)化模式的優(yōu)點(diǎn)蘇南作為經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)，依靠城鎮(zhèn)化的發(fā)展，有效推動(dòng)了地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的率先快速發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，豐富了中國特色城鎮(zhèn)化的實(shí)踐模式，對(duì)促進(jìn)蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要意義。蘇南城鎮(zhèn)化模式的主要特點(diǎn)包括：（一）構(gòu)建了城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)社會(huì)良

7、性互動(dòng)發(fā)展的格局蘇南的城鎮(zhèn)化發(fā)展有力推動(dòng)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是使得縣、鎮(zhèn)工業(yè)成為整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的支柱。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，20032008年的5年間，蘇南城鎮(zhèn)（含城關(guān)鎮(zhèn)）國內(nèi)生產(chǎn)總值從3341.25億元增加到8998.03億元，增長了2.69倍。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，為蘇南現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的加速發(fā)展，提供了充足的工作崗位，吸納大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。蘇州和無錫等經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)的一些城鎮(zhèn)，外來人口數(shù)量甚至占城鎮(zhèn)總?cè)丝诮话耄ㄖ奇?zhèn)則以承納本地農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口為主，成為就地城鎮(zhèn)化的主力。這一時(shí)期，蘇南地區(qū)不僅在經(jīng)濟(jì)上保持了全國領(lǐng)先的地位，城鎮(zhèn)化水平也跨上了新的臺(tái)階。到2007年，蘇南城鎮(zhèn)建成區(qū)面積達(dá)

8、到了2026.07平方公里，增長了近1.8倍。（二）有力推動(dòng)了城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展一方面，小城鎮(zhèn)的地價(jià)、房價(jià)、生活成本較低，生態(tài)環(huán)境相對(duì)較好，村民出行的距離范圍較近，親屬關(guān)系得到基本維系，并因小城鎮(zhèn)能夠提供足夠的就業(yè)和規(guī)模適宜的公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，既有利于城鎮(zhèn)的集聚發(fā)展，村民也可以很好的安居樂業(yè)；另一方面，蘇南城鎮(zhèn)化發(fā)展，有力增強(qiáng)了縣域中心城鎮(zhèn)的實(shí)力，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為龍頭，組織、帶動(dòng)整個(gè)鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展，有力地促進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程。到2011年，蘇南三大保障體系和農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋率已經(jīng)達(dá)到99%以上，最低生活保障覆蓋率達(dá)到100%，衛(wèi)生服務(wù)體系健全率為100%，廣播電視數(shù)字化程度達(dá)75%，村村開通了公交車（張顥

9、瀚，2012）。（三）促進(jìn)了大中小城市的協(xié)調(diào)發(fā)展近年來基于快速城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，很多地區(qū)城市建設(shè)的中心偏重于大城市，而小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)相對(duì)薄弱。蘇南城鎮(zhèn)化發(fā)展的特色在于立足縣、鎮(zhèn)發(fā)展，使小城鎮(zhèn)逐步成為整個(gè)城鎮(zhèn)居民系統(tǒng)中的重要節(jié)點(diǎn)和聯(lián)接城鄉(xiāng)的紐帶，并與大中城市構(gòu)成更為科學(xué)合理的空間體系，形成了大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)空間體系，促進(jìn)了蘇南城市群的健康發(fā)展。三、蘇南城鎮(zhèn)化模式的缺陷（一）同質(zhì)化的發(fā)展方式和空間形態(tài)影響城鄉(xiāng)空間功能品質(zhì)蘇南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展很大程度上是基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)。但迅速擴(kuò)容背后，還存在著小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模和建設(shè)用地增長速度過快，城鎮(zhèn)框架拉得過大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)

10、企業(yè)低質(zhì)、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的問題，土地利用效益不高和浪費(fèi)土地現(xiàn)象突出。部分小城鎮(zhèn)忽視對(duì)醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等公共設(shè)施的建設(shè)投入，空間特色和功能品質(zhì)不高，“鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”的現(xiàn)象嚴(yán)重。新城鎮(zhèn)仍停留在原農(nóng)村居民點(diǎn)的基礎(chǔ)上，難以形成較為完善的商業(yè)、科技、教育等社會(huì)化服務(wù)體系，影響生產(chǎn)、生活等方面的功能與品質(zhì)。（二）小規(guī)模、分散化的發(fā)展模式造成環(huán)境污染雖然近年來，蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)開始走向集團(tuán)化、規(guī)?；?、高端化的道路，但是小規(guī)模、低技術(shù)含量的村辦企業(yè)仍然大量存在，在國內(nèi)外劇烈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中前景堪憂。同時(shí)，這些村集體投資為主導(dǎo)、各村分散建設(shè)的模式，必然帶來盲目的低水平重復(fù)和低質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)建設(shè)。一些散落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的企業(yè)缺乏污染治

11、理設(shè)施，加之村莊生活污水以及垃圾處理收集系統(tǒng)不完備，成為蘇南水質(zhì)性缺水的重要源頭。例如工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的太湖流域地區(qū)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)飛速發(fā)展的同時(shí)，河湖水體直接受納區(qū)域大量的工廠廢水、生活污水和農(nóng)村人畜排泄物，導(dǎo)致水體污染，最終釀成了“太湖污染事件”。水環(huán)境質(zhì)量與環(huán)境容量問題已成為制約蘇南小城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的“瓶頸”。（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)管理滯后帶來土地利用不集約雖然江蘇自2005年以來大力推行“三集中”（農(nóng)民向社區(qū)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模集中）和“雙置換”（農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)置換土地股份合作社股權(quán)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)置換城鎮(zhèn)住房和商業(yè)用房收益權(quán)）政策一定程度上整合了鄉(xiāng)村用地，提升了農(nóng)民居住

12、的集聚度。但是基于長期以來形成的傳統(tǒng)發(fā)展模式和居住模式的路徑依賴，鄉(xiāng)村居民點(diǎn)仍大多都是沿村級(jí)公路、機(jī)耕道或鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)公路布置或聚集在田塊中央，總體來說農(nóng)村居民點(diǎn)多而無序，用地不集約。散亂的布局使基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，增加了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入，還增加了耕地占用，居民點(diǎn)的分散還使村莊功能不完善、村民信息傳遞困難、安全性和村民歸屬感也會(huì)減弱。上一輪的機(jī)構(gòu)改革，對(duì)原設(shè)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)管理部門進(jìn)行了裁撤，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)管理乏力，農(nóng)村非法改擴(kuò)建和違建現(xiàn)象較為嚴(yán)重，很多農(nóng)民新建住房并未按要求建到規(guī)劃點(diǎn)上。蘇南農(nóng)村居民點(diǎn)用地普遍高于國家規(guī)定的150m2/人的人均用地標(biāo)準(zhǔn)。四、啟示與建議黨的十八大報(bào)告明確提出 “要增強(qiáng)中小城

13、市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”，“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”，“要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)”，為我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展指明了方向。對(duì)于蘇南地區(qū)這樣的工業(yè)基礎(chǔ)較好，人口密度大，環(huán)境承載力有限的地區(qū)而言，推動(dòng)小城鎮(zhèn)與中心城市的協(xié)同發(fā)展，城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)發(fā)展，是因地制宜推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要形式。（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，構(gòu)建城鎮(zhèn)密集群體 統(tǒng)籌規(guī)劃大中小城鎮(zhèn)的布局結(jié)構(gòu)，做到規(guī)模適度、特色鮮明、重點(diǎn)突出、功能分工明確，避免低水平重復(fù)建設(shè)和不切實(shí)際的互相攀比。將小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與中心城區(qū)

14、統(tǒng)一考慮，使小城鎮(zhèn)建設(shè)與中心城區(qū)功能形成互補(bǔ)互動(dòng)；科學(xué)合理的確定中小城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)。從未來、全球、區(qū)域的高度打造現(xiàn)代化城鎮(zhèn)，吸引外部投資，在可操作的地區(qū)逐步實(shí)施改建；合理定位推動(dòng)城鎮(zhèn)特色化發(fā)展。結(jié)合城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、區(qū)位、交通等優(yōu)勢(shì)，打造不同的定位和產(chǎn)業(yè)特色，實(shí)行差異化發(fā)展。同時(shí)整合區(qū)域資源，發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，提高發(fā)展效率，逐步形成以中心城市為核心的城鎮(zhèn)密集群體的整體共同發(fā)展態(tài)勢(shì)，優(yōu)化區(qū)域的資源配置，加快城鎮(zhèn)的空間融合，逐步形成分工明確、要素合理流動(dòng)、各自優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的有機(jī)聯(lián)系的區(qū)域發(fā)展整體。（二）加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)向中小城鎮(zhèn)集聚科學(xué)編制生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，積極引進(jìn)科技含量高、

15、產(chǎn)品附加值高的科研成果落戶中小鎮(zhèn)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)新型轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式由資源消耗型向創(chuàng)新型、科技型轉(zhuǎn)變；挖掘培育城鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品深、特加工以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；⑻厣?；充分挖掘自然人文資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮旅游業(yè)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用，延伸旅游產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)的繁榮；加強(qiáng)工商、稅務(wù)等方面的優(yōu)惠，鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的資金支持力度，推動(dòng)特色民營企業(yè)做大做強(qiáng)，推進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展；積極推進(jìn)工業(yè)集中區(qū)建設(shè)，依據(jù)“政府推動(dòng)、規(guī)劃引導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”的原則，促進(jìn)資金、人才、技術(shù)、土地、信息等各類優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素向中小城鎮(zhèn)集聚，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整升級(jí)，引導(dǎo)特色非農(nóng)

16、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。（三）實(shí)行公共基礎(chǔ)設(shè)施先行，推動(dòng)鄉(xiāng)村人口向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移加快推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升小城鎮(zhèn)功能品質(zhì)和宜居度。將小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)放到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，積極推動(dòng)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施共建共享，增強(qiáng)中小城鎮(zhèn)的對(duì)就地轉(zhuǎn)移人口的承載力和吸引力；加強(qiáng)中小城鎮(zhèn)住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加大保障性住房建設(shè)力度，積極探索集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民利用集體建設(shè)用地建造公租房以此來降低政府成本的方法，試點(diǎn)推廣土地招拍掛過程中配建城市保障性住房或本地和異地配建學(xué)校和醫(yī)院等原本需要政府出資建設(shè)的公益性城市設(shè)施的政策；強(qiáng)化中心城市與周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的交通聯(lián)系，完善中小城市和小城鎮(zhèn)的對(duì)外交通體系，加大城鎮(zhèn)公共交通投資力度，加快發(fā)展

17、公共交通。通過公共基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善完備，吸引人口就地城鎮(zhèn)化。（四）保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)宜居城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)節(jié)約型城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)低碳生態(tài)與集約發(fā)展。切實(shí)加強(qiáng)對(duì)非建設(shè)用地的控制和保護(hù)，突出對(duì)土地、山水資源和生態(tài)環(huán)境等方面規(guī)劃的引導(dǎo)和管治，實(shí)現(xiàn)建設(shè)與保護(hù)同步，開發(fā)與控制同行；加強(qiáng)對(duì)各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的規(guī)劃管理，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃許可和土地用途管制，嚴(yán)格限制不符合整體利益和長遠(yuǎn)發(fā)展的開發(fā)活動(dòng)。工業(yè)集中區(qū)的設(shè)立必須符合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃。城鄉(xiāng)規(guī)劃中涉及歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、風(fēng)景名勝資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等公共利益和公共安全的強(qiáng)制性內(nèi)容，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意改變。對(duì)于山水等自然風(fēng)貌，要倍加珍惜，防止破壞性建設(shè)的短視行為。對(duì)于歷史文化遺存，要堅(jiān)持有效保護(hù)，合理利用，為子孫后代留下珍貴的遺產(chǎn)。對(duì)于暫不宜開發(fā)的空間，要堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、嚴(yán)格控制、分步實(shí)施，確保城鎮(zhèn)建設(shè)多留贊嘆、少留遺憾。（五）創(chuàng)新體制機(jī)制，推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化健康發(fā)展積極探索小城鎮(zhèn)戶籍與社會(huì)保障制度創(chuàng)新，降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“城鎮(zhèn)化”的門檻，建立農(nóng)民進(jìn)城后承包地和宅