1、 調研報告：土地流轉七個重大問題調查與思考習近平總書記在7月下旬的湖北視察講話中要求，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要研究農(nóng)村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三者之間的關系，土地流轉要尊重農(nóng)民意愿，保障基本農(nóng)田和糧食安全，要有利于農(nóng)民增收。通過學習總書記講話，調研湖北農(nóng)村土地流轉情況，特別是通過這次調研華豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社情況，我們對新形勢下土地流轉七個重大問題有了一些新的思考和認識。第一，土地流轉的目的是什么搞清楚為什么要進行土地流轉，先要弄明白土地流轉因何而生。從大處看，歸功于改革開放，得益于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展特別是農(nóng)村社會生產(chǎn)力的發(fā)展，是城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的必然趨勢，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然結

2、果，是農(nóng)民致富奔小康的必然選擇。從實處看，土地承包經(jīng)營成本高、種田比較效益低，這是基礎；農(nóng)村勞動力大量轉移，造成留守老人、婦女生產(chǎn)艱難和部分農(nóng)田拋荒，這是前提；機械化提高和生產(chǎn)技術進步，這是條件；新型經(jīng)營主體崛起和社會化服務發(fā)展，這是關鍵；法律允許和政策支持，這是保障。我們理解，土地流轉的目的主要在四個方面：一是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；二是轉移農(nóng)村勞動力，增加農(nóng)民收入；三是穩(wěn)定糧食生產(chǎn)；四是促進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化。簡言之所達到的“四增”，即是農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、糧食增產(chǎn)、“四化”增速。第二，土地流轉有無規(guī)律可循在學習和調研中我們覺得，有些基本的東西是可以把握的。一是土地流轉與經(jīng)濟社會發(fā)展

3、水平相適應。特別是與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成正比，與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平成正比。從全國看，沿海地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展快一些，土地流轉比例高一些，中西部地區(qū)發(fā)展慢一些，比例也低一些。從湖北看，至2013年6月統(tǒng)計全省土地流轉面積971萬畝，占家庭承包經(jīng)營面積的21.6%，而發(fā)展較快的武漢、黃石、鄂州流轉率達到了40%。正是從這個基本點上看問題，我們作出這樣的判斷：湖北的土地流轉處在正常發(fā)展的速度，雖然比全國平均值23.9%低了2.3個百分點，但與湖北農(nóng)業(yè)大省、糧食主產(chǎn)區(qū)基本“相適應”。二是從低到高呈“對勾型”發(fā)展。據(jù)有關方面統(tǒng)計，2002年，全省土地流轉規(guī)模經(jīng)營面積達到250萬畝；2006年全省降至100萬畝；后來

4、呈恢復性發(fā)展趨勢，2008年開始至今呈現(xiàn)發(fā)展“加速度”，近6年土地流轉的比例分別為6.8%、8.9%、10.9%、14.8%、19%、21.6%，平均每年以3個百分點增長。把握“由低到高”的發(fā)展趨勢，我們充滿信心，了解“前進道路有曲折”，我們不必為一時一事的比例下降而擔心。三是在農(nóng)村制度改革中推進。如武漢農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易所的建立，對于湖北乃至全國土地流轉、規(guī)模經(jīng)營發(fā)展都是一個引領和推動，習近平總書記來此考察后肯定“這是積極探索”。四是以穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度為基礎。黨的十七屆三中全會決定強調指出，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。所有權、承包權的穩(wěn)定

5、是根，經(jīng)營權的流轉是形。穩(wěn)定支撐流轉，流轉促進穩(wěn)定，離開了穩(wěn)定，流轉是空中樓閣，沒有了流轉，穩(wěn)定是一潭死水。我們要正確認識和處理穩(wěn)定承包經(jīng)營制和土地流轉的辯證統(tǒng)一關系，既不走“只管穩(wěn)定、不管流轉”的老路，更不走“只管流轉、不管穩(wěn)定”的錯路。五是必須增加農(nóng)民收入。農(nóng)村工作的核心是增加農(nóng)民收入，土地流轉必須增加農(nóng)民收入，否則農(nóng)民不會答應。有的地方給農(nóng)民流轉收入太少，特別是不能讓農(nóng)民共享對方發(fā)展的利益，農(nóng)民不高興，甚至不惜撕毀已簽訂的合同，強行收回承包地。六是積極穩(wěn)妥有序。實踐證明，土地流轉應該采取積極穩(wěn)妥有序的態(tài)度。積極，就是要引導、促進、服務、保障土地流轉；穩(wěn)妥，就是實事求是，因地、因時、因戶而

6、宜，不搞東西南北齊步走，不搞好差快慢一刀切，不搞運動式，不搞強迫命令；有序，就是尊重規(guī)律，形成規(guī)范，有目標、分階段、有重點、保質量、講方法、求效果地推進。第三，土地流轉靠誰主導市場是推進土地流轉健康發(fā)展的主要力量，市場主導與政府服務相結合，以“看不見的手”為主，“看得見的手”為輔，兩手抓，形成引導和促進土地流轉的“合力”。土地流轉一路走來，總體來看還是市場唱主角、行政當推手。最初的土地流轉是“不可以”和“不允許”，農(nóng)民只能私下地、偷偷摸摸地干，后來因為農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和工業(yè)轉移，大量的農(nóng)田棄種拋荒，基層干部不得已動員甚至“命令”黨員干部帶頭“轉包”，并且長時間、低價格“出租”給老板和債主。后來

7、稅費改革、取消農(nóng)業(yè)稅，土地從包袱變成財富，農(nóng)民紛紛回家要地，土地糾紛非常普遍、非常激烈地暴發(fā)出來。經(jīng)過土地延包再確權、再完善，農(nóng)民在得到穩(wěn)定的土地權益后，勞動力仍然選擇進城務工，雖然后來金融危機引發(fā)農(nóng)民返鄉(xiāng)浪潮，土地流轉有些波動但并不太大。再后來，種田比較效益越來越低（工資收入增長快、生產(chǎn)成本增長猛、糧食價格增長慢），機械化普及越來越快，新型經(jīng)營主體越來越多，政府推進作用力越來越大，四輪驅動，土地流轉便一路“呼嘯前行”。土地流轉所形成的轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種模式都是市場模式，至2012年底，湖北省土地流轉轉包占43.5%、出租占30.4%、互換占5.1%、轉讓占11.7%、入股占3

8、.8%、其它占5.5%?？傮w來看，市場主導效應越來越充分。但市場不是萬能的，是有缺陷的，故不能缺少政府“這只手”。第四，土地流轉轉給誰土地流轉最先流轉給農(nóng)戶，后來流轉給專業(yè)大戶，包括現(xiàn)在流行的家庭農(nóng)莊，接著流轉給農(nóng)民專業(yè)合作社，最有規(guī)模的是流轉給產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，最有爭議的是流轉給那些與三農(nóng)“沾不上邊”的工商企業(yè)。據(jù)省農(nóng)業(yè)廳統(tǒng)計，目前流轉入農(nóng)戶的土地比率為61.2%，比去年下降2.2個百分點，合作社、企業(yè)和其它主體分別占15.7%、14.8%、8.4%。據(jù)荊門市農(nóng)業(yè)局統(tǒng)計，全市土地流轉面積89.39萬畝，流向分三大塊，流入農(nóng)戶、家庭農(nóng)場和種養(yǎng)大戶的53.98萬畝，占60.2%，流入專業(yè)合作社的1

9、6.58萬畝，占18.5%，流入龍頭企業(yè)的16.83萬畝，占18.8%。如果說土地流轉有一個流轉給誰的問題，那就是針對工商企業(yè)來說的，因為流轉給農(nóng)民、農(nóng)莊、專業(yè)大戶、專業(yè)合作社都不構成問題，只有工商企業(yè)進來了便如同“狼來了”一樣為上上下下“緊張、興奮、刺激”。我們在學習和調研中認為，這個問題應該兩方面來看。一方面，工業(yè)支援農(nóng)業(yè)，工農(nóng)產(chǎn)業(yè)互動，這是大勢所趨。農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民也在全面對外開放，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的快速發(fā)展和以龍頭企業(yè)引領帶動的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展就是這種開放的必然結果。工商企業(yè)進入土地流轉、規(guī)模經(jīng)營也是大勢所趨，只能順勢而為，而不可逆勢而動。另一方面，我們要看到，國家明確不提倡工商企業(yè)長時間大面積

10、租賃農(nóng)民的承包地，其戰(zhàn)略意義非常清楚，就是要從宏觀上防止工商資本下鄉(xiāng)惡意“圈地”，控制農(nóng)地受市場逐利主義的影響向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)流轉，從而確保農(nóng)民在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的主體地位。我們應采取的態(tài)度是，發(fā)揮其積極作用、控制其消極作用，用其利，除其弊，做到正確對待、有所限制、加強監(jiān)管、底線約束、規(guī)范發(fā)展。政府要引導把主要流向朝著種糧大戶、家庭農(nóng)莊和像華豐一樣的農(nóng)業(yè)合作社上，更要把主要精力放在培育新型職業(yè)農(nóng)民、培育專業(yè)大戶和家庭農(nóng)莊、培育農(nóng)民專業(yè)合作社上來，要讓更多的新型農(nóng)業(yè)主體占領土地流轉的主戰(zhàn)場。第五，流轉土地用來“種”什么流轉后的土地究竟種了些什么呢？我們調查發(fā)現(xiàn)，一是種糧食，這是最低收入層面的，也是最主要的用

11、途。二是種蔬菜，城郊流轉很多用于種蔬菜，一個大棚蔬菜，可以賺到千把甚至幾千元錢，比種糧強出好幾倍甚至十幾倍。三是種花種藥。這類以山區(qū)和城郊為主，不多。四是養(yǎng)魚養(yǎng)豬。搞養(yǎng)殖的也有不少，養(yǎng)魚的主要在平原湖區(qū)，養(yǎng)豬的主要在山丘崗地。這類土地處在基本農(nóng)田邊緣，租期都比較長，一般都進行了土地改造，有的挖成了魚池，有的建起了豬圈。五是“接二連三”。與二產(chǎn)業(yè)結合，搞農(nóng)產(chǎn)品深加工，與三產(chǎn)業(yè)連接，搞旅游服務業(yè)，俗稱“高效農(nóng)業(yè)、設施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)”等，這是最高收入層面的，是發(fā)展勢頭最旺的一塊。之所以提出“種”什么的問題，主要因為出現(xiàn)了“非糧非農(nóng)”傾向性的問題。2011年5月，湖北省“農(nóng)村土地經(jīng)營體制創(chuàng)新

12、”現(xiàn)場會的一份資料顯示，20多家受到表彰的“龍頭”企業(yè)，絕大部分都是種植蔬菜、水果、花卉、苗木、藥材等經(jīng)濟作物，或者挖池養(yǎng)魚、蓋棚養(yǎng)豬，或者從事觀光旅游、搞“農(nóng)家樂”的公司，以種糧為基業(yè)或主業(yè)的僅為3家。據(jù)當年省經(jīng)管局的統(tǒng)計，全省登記備案的土地流轉面積中，種糧的只占48%。越來越多的流轉主體特別是企業(yè)熱衷搞“掛一接二連三”的開發(fā)，掛著“農(nóng)業(yè)”的牌子，什么賺錢“種”什么，就是不種糧食作物，因為種糧的比較效益最低。地方政府積極支持他們“加快調整產(chǎn)業(yè)結構”，所謂“調整”就是“改糧”，“進一步調整”就只有“農(nóng)轉非”。個別地方擴大“附屬生產(chǎn)用房”的規(guī)模，規(guī)避農(nóng)用地轉用審批手續(xù)。更有甚者，將耕地變成了市場

13、、停車場、企業(yè)廠房等，給耕地造成永久性傷害?？梢赃@么說，土地流轉已經(jīng)出現(xiàn)了不容忽視的“非糧非農(nóng)”問題。糧食安全是國家天大的事，湖北是農(nóng)業(yè)大省，承擔著保障國家糧食安全的重大使命。習近平總書記在湖北考察時反復強調，糧食安全要靠自己，自己的飯碗要裝自己生產(chǎn)的糧食，并且特別強調，土地流轉要保障基本農(nóng)田和糧食安全。各級黨委和政府都要高度重視這個天大的國計民生問題，要通過有力有效的政策措施，特別是流轉用途管制措施，來確?！巴恋亓鬓D中的糧食安全”，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質量有提高。第六，流轉土地應該怎么“種”調研中，主要問題有三個，一是部分流轉土地被反租倒包，二是部分流轉土地在廣種薄收，三是部

14、分流轉土地在“睡大覺”。反租倒包甚至層層轉包，規(guī)模效應在遞減，農(nóng)民利益被損害，老板賺差價，群眾有意見；廣種薄收失去了土地流轉的意義，有的“薄收”到比農(nóng)戶種田收入還低，因為農(nóng)民把田當兒子在“精養(yǎng)”，而他們則看得淡薄，說是規(guī)模經(jīng)營，實是規(guī)模粗養(yǎng)、散養(yǎng)、放養(yǎng)；至于敢讓土地“睡大覺”的一是因為自己有實力，不在乎這幾個錢；二是壓根兒就沒指望從土地種植上賺錢，醉翁之意不在酒，項莊舞劍意在沛公。三種情況的致命傷在于“兩低”，土地流轉金低，土地產(chǎn)出率低（甚至無），這便與土地流轉的目標方向背道而馳。我們認為這樣的流轉不是有利，而是有害；不是進步，而是倒退；不是成功，而是失??！這樣的流轉可以休矣！鑒于“轉種、粗種

15、、不種”等問題在不斷發(fā)生，有必要定期檢查、區(qū)別對待，對問題比較嚴重、群眾反應比較強烈的有必要查處并通報，規(guī)范流轉行為、搞好流轉之前、之中、之后服務，是政府應該做的事情。第七，農(nóng)民權益如何保護我們在調查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民“五權”容易受到侵害：一是農(nóng)民集體所有權“有點虛”，二是土地承包權“有點輕”，三是流轉收益權“有點低”，四是話語權“有點小”，五是合作利益權“有點險”。如何維護和發(fā)展農(nóng)民權益，是我們在土地流轉過程中應該研究和解決的重大問題。華豐探索給我們以很多啟示。確權是基礎，土地承包權要明確到田塊、到家庭、到人，要發(fā)證到戶。維權是關鍵，既要維護方方面面的權益，包括受讓主體的權益，更要重點保護弱勢群體的權益，政府和職能部門要有作為，對于侵害農(nóng)民權益的重大案件要嚴肅查處。