1、第 二 章 新公共管理 第一節(jié) 主要工業(yè)化國家的新公共管理實(shí)踐 第二節(jié) 中國的新公共管理實(shí)踐 第三節(jié) 對(duì)新公共管理的評(píng)析 1 “新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指20世紀(jì)80年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實(shí)踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革的理論設(shè)想，以及對(duì)近20年來經(jīng)濟(jì)與合作組織（OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱“B途徑”）的公共管理理念。 2 新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場(chǎng)激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不只是在公

2、共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對(duì)公共部門進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制入手，從根本上改變政府與社會(huì)的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。3第一節(jié) 主要工業(yè)化國家的新公共管理實(shí)踐 一、英國新右派的政府改革 1979年英國首相撒切爾上臺(tái)，主張新右派的政治理念。 英國新右派公共管理的主要特點(diǎn)： 1.視民眾為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的選擇權(quán)。民眾可以在市場(chǎng)機(jī)制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務(wù)。 2.創(chuàng)造市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。以眾多的公共服務(wù)供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。 43.擴(kuò)大個(gè)人及私部門的活動(dòng)范圍，使個(gè)人更能夠自力更生，自愿性團(tuán)體可以

3、扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，政府機(jī)構(gòu)則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務(wù)上。4.將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機(jī)構(gòu)利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。 5 5.對(duì)于公共服務(wù)供給者與購買者的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)用契約或半契約的方式來加以控制。 6.由市場(chǎng)來檢測(cè)績效目標(biāo)。在部門內(nèi)，管理者對(duì)資源的支配運(yùn)用必須與管理目標(biāo)相結(jié)合，即管理者的目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而對(duì)部門績效的評(píng)判，則取決于顧客的滿意度。 7.彈性薪酬。即由實(shí)際的市場(chǎng)和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項(xiàng)激勵(lì)工具。6二、美國的新治理 克林頓政府全面推進(jìn)政府改革計(jì)劃。 美國新治理的

4、特征： 1.強(qiáng)調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)，以取代過去那種僵化的公共服務(wù)體系。 2.鼓勵(lì)民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與公共方案的設(shè)計(jì)，并強(qiáng)調(diào)決策過程的分權(quán)化。 7 3.強(qiáng)調(diào)公共行動(dòng)的重點(diǎn)在于任務(wù)而非方案，在于實(shí)際的績效而非預(yù)算的盲目投入，在于投資而非花費(fèi)，在于認(rèn)知顧客的需要而非政府機(jī)構(gòu)自身，同時(shí)強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)的效率。 4.在手段上運(yùn)用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊(duì)、運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制、信息技術(shù)等新的管理方法。8三、新西蘭的新公共管理實(shí)踐 新西蘭的新公共管理遵循下列9項(xiàng)原則： 1.政府只能在那些非政府機(jī)構(gòu)（如私人企業(yè)和

5、志愿者團(tuán)體）無效率和無效能時(shí)才能涉入其活動(dòng)。 2.一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。 93.必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機(jī)構(gòu)及每個(gè)官員的目標(biāo)。4.必須盡可能地把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不同的機(jī)構(gòu)中。5.內(nèi)閣部長和各部執(zhí)行長（Chief Executive）職責(zé)要明確，部長對(duì)選擇方案負(fù)責(zé)，執(zhí)行長則在最少干預(yù)下，對(duì)該方案的投入及產(chǎn)出負(fù)責(zé)。106.公共基金的使用包括購買政策須經(jīng)辯論及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購買者而不由生產(chǎn)者決定。7.制度設(shè)計(jì)必須使公共服務(wù)提供者的獲利最小化。8.治理結(jié)構(gòu)應(yīng)趨向于降低代理成本和交易成本。9.行政效率、顧客反應(yīng)及決

6、策權(quán)力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結(jié)合。 11四、西方各國新公共管理實(shí)踐的共同特點(diǎn) 綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總結(jié)出以下具有共性的幾點(diǎn)： 1為了解決本國的財(cái)政問題，各國行政改革的內(nèi)容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實(shí)際效果來看，這種做法不僅使政府的財(cái)政壓力大大減輕，而且探索出了一條使社會(huì)逐漸擺脫對(duì)政府過分依賴的可行之路。 2為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場(chǎng)理念和私營部門的管理技能。12 3為滿足社會(huì)的動(dòng)態(tài)需求而對(duì)行政架構(gòu)作出調(diào)整，主要做法是界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣，一方面可以使決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)需求

7、的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，另一方面可以使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)上。 4實(shí)現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的“監(jiān)督人”。 5通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生了一個(gè)認(rèn)同：要想真正做到精簡(jiǎn)政府，使之?dāng)[脫財(cái)政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應(yīng)該將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上 13五、當(dāng)前西方政府改革的新動(dòng)向 1 在政府與市場(chǎng)之間作公共選擇。雖然在實(shí)踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場(chǎng)，更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識(shí)，并繼續(xù)成為世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。 2政府與市場(chǎng)關(guān)系的改革在美國等

8、國家轉(zhuǎn)化為一場(chǎng)重塑政府的運(yùn)動(dòng)。雖然在削減社會(huì)福利支出方面沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場(chǎng)等方面取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。14 3強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實(shí)踐變成了一場(chǎng)重塑政府運(yùn)動(dòng)。20世紀(jì)80年代強(qiáng)調(diào)采用信息技術(shù)，90年代開始強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)來改革原有的工作程序、組織等結(jié)構(gòu)方面的問題。 4各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強(qiáng)化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關(guān)系。15第二節(jié) 中國的新公共管理實(shí)踐 政府改革是政府適應(yīng)社會(huì)的變化而

9、對(duì)政府體系的結(jié)構(gòu)、功能以及行為進(jìn)行調(diào)整和變革的過程。從20 世紀(jì)80 年代開始的經(jīng)濟(jì)體制改革以及由此引起的社會(huì)變革和轉(zhuǎn)型是中國政府改革與創(chuàng)新的動(dòng)力。30年的政府改革取得了巨大的成就，主要表現(xiàn)在政府管理價(jià)值的重新確認(rèn)和公共性的回歸、政府職能日趨合理、政府治理結(jié)構(gòu)日趨理性、政府運(yùn)行機(jī)制逐步完善等方面。未來中國政府改革也面臨著重建行政文化、進(jìn)一步優(yōu)化政府職能和結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新社會(huì)管理體制、建立和發(fā)展有效府際關(guān)系和管理、提升政府能力、建設(shè)法治政府等艱巨的任務(wù)和挑戰(zhàn)。 16一、中國政府改革的契機(jī)和動(dòng)因中國政府改革與發(fā)展最根本的原因在于經(jīng)濟(jì)體制變革以及由此引起的社會(huì)變化。 20 世紀(jì)80 年代以來，中國由經(jīng)濟(jì)體

10、制變革引起的社會(huì)變化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是治國理論的指導(dǎo)思想發(fā)生了變化。這一變化突出表現(xiàn)在發(fā)展生產(chǎn)力代替“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”成為核心的指導(dǎo)思想。在新的歷史條件下，中國共產(chǎn)黨總結(jié)20 多年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出科學(xué)發(fā)展觀。17二是經(jīng)濟(jì)體制的變化。經(jīng)過20 多年的改革，中國成功地實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初步轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型對(duì)整個(gè)社會(huì)的變革產(chǎn)生了巨大的影響。三是社會(huì)形態(tài)的變化。整個(gè)中國社會(huì)從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代化的工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變。四是社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。社會(huì)結(jié)構(gòu)從封閉走向開放。五是政治體制的變化。政治體制朝著社會(huì)主義民主政治的方向發(fā)展。上述方面的變革與發(fā)展，為政府改革與發(fā)展奠定了良好的社

11、會(huì)基礎(chǔ)。 18政府改革的動(dòng)因 政府改革的直接動(dòng)因：就是依據(jù)中國社會(huì)發(fā)展的要求，建立具有中國特色的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的新政府體制。19二、中國政府改革與創(chuàng)新30 年的基本成就 1978 年以來，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)的變化，中國政府在價(jià)值理念、職能調(diào)整、理順關(guān)系、機(jī)構(gòu)優(yōu)化、完善機(jī)制、活化人力、依法行政等方面進(jìn)行了一系列探索、改革與創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了向現(xiàn)代化的政府治理體系的初步轉(zhuǎn)變。20 (一) 政府管理價(jià)值的再確認(rèn)與公共性的回歸 從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)為以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，從單純片面地追求經(jīng)濟(jì)增長到科學(xué)發(fā)展觀，從物化的思考和選擇到以人為本觀點(diǎn)的確立，從強(qiáng)調(diào)政府是一個(gè)權(quán)力中心到強(qiáng)調(diào)政府是一個(gè)公共服務(wù)中心，從強(qiáng)

12、調(diào)強(qiáng)勢(shì)國家的治理到強(qiáng)調(diào)社會(huì)的參與與協(xié)同治理，從政府行為的秘密性到公開性，從依靠人治到重視法治，等等，都體現(xiàn)出對(duì)政府管理價(jià)值的重新思考和確認(rèn)。 21“公共性”的回歸體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 1. 認(rèn)識(shí)到人的基本權(quán)利和人性尊嚴(yán)的重要性，并致力于不斷提升和改善公民的權(quán)益。2. 認(rèn)識(shí)到政府管理不僅是追求秩序、經(jīng)濟(jì)和效率，更重要的是促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平和正義。3. 認(rèn)識(shí)到政府不僅是一個(gè)管理中心，更是一個(gè)服務(wù)中心，政府的核心職能和職責(zé)在于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。4. 認(rèn)識(shí)到公共事務(wù)的管理需要建立在政府、社會(huì)、企業(yè)共同參與治理的基礎(chǔ)之上。5. 認(rèn)識(shí)到政府作為公共權(quán)力的委托人，理應(yīng)承擔(dān)更大的公共責(zé)任。 22(二) 政

13、府職能漸趨理性化 30 年來，中國政府改革以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，使政府職能發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變。1. 政府職能的重心從泛政治化的“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。2. 市場(chǎng)在資源配置過程中的基礎(chǔ)性作用初步確立，政府職能朝著親市場(chǎng)化的途徑轉(zhuǎn)變。233. 明確了在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府職能的重點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)，政府日益重視并不斷強(qiáng)化其職能的社會(huì)性，即社會(huì)管理和公共服務(wù)。4. 政府職能實(shí)現(xiàn)的方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)節(jié)由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理由微觀事務(wù)的直接干預(yù)者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^的調(diào)控者，從公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接生產(chǎn)者向提供者的角色轉(zhuǎn)

14、變。 24 (三) 調(diào)整和理順治理關(guān)系，初步形成有效的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò) 傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府公共管理的主要弊端（1）政企不分，政資不分。（2）機(jī)構(gòu)臃腫，效率低下。（3）權(quán)力過于集中。（4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱，尤其是公共決策的科學(xué)化民主化程度低。25中國政府改革30 年最重要的成就在于，通過不斷調(diào)整和理順治理關(guān)系，初步形成一個(gè)協(xié)同治理的基本格局。具體而言： 1. 通過放權(quán)讓利，擴(kuò)大了企業(yè)自主權(quán)；通過國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)整，調(diào)整了政府管理企業(yè)的范圍；通過推動(dòng)政企分開，實(shí)現(xiàn)了政府部門同所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體和直屬企業(yè)的脫鉤；通過推進(jìn)國有資產(chǎn)管理體制改革，實(shí)現(xiàn)了政府公共管理職能和國有資產(chǎn)出資人的職能

15、分開；通過現(xiàn)代企業(yè)制度和產(chǎn)權(quán)改革，實(shí)現(xiàn)了政資分開。這樣做的結(jié)果不僅促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，而且使國有企業(yè)的效率得到提高，展現(xiàn)了活力。262. 調(diào)整和改變了政事關(guān)系，初步改變了政事不分的局面，事業(yè)單位的法人地位得到確立，事業(yè)單位的自主權(quán)在一定程度上得到了落實(shí)和實(shí)現(xiàn)。3. 隨著傳統(tǒng)社會(huì)控制力的弱化，政府對(duì)民間組織持更加開放的態(tài)度，民間組織得到發(fā)展和壯大，其在社會(huì)公共服務(wù)中的積極作用得到展現(xiàn)。274. 基層民主自治不僅在法律制度上得到確立，而且其自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的職能日益得到展現(xiàn)。5. 中央和地方關(guān)系的不斷調(diào)整，特別是80年代以后的經(jīng)濟(jì)性分權(quán)和行政性分權(quán)，使地方政府擁有了更大的自

16、主權(quán)和發(fā)展的空間，與此同時(shí)，分稅制改革也大大增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政能力。6. 地方政府間關(guān)系的調(diào)整，特別是許多地方政府推行的權(quán)力下放、強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)的改革，使縣市具有更大的自主權(quán)和更大的發(fā)展空間。 287. 區(qū)域以及跨區(qū)域之間的政府協(xié)作，正在成為一種有活力的治理方式。政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與政府之間關(guān)系的調(diào)整和變化，從根本上動(dòng)搖了傳統(tǒng)的“強(qiáng)國家、弱社會(huì)”的模式以及由此產(chǎn)生的社會(huì)缺乏活力的局面。正是社會(huì)不同部門之間正當(dāng)權(quán)力歸位，各自角色的逐步理清和功能化以及相互之間的競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作關(guān)系，促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步。29 (四) 政府組織結(jié)構(gòu)日趨優(yōu)化主要體現(xiàn)在： 1.政府機(jī)構(gòu)膨脹、人員膨脹的趨勢(shì)得

17、到遏制，政府機(jī)構(gòu)和人員的數(shù)量趨于精簡(jiǎn)。2. 政府負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理的職能部門得到了強(qiáng)化。3. 調(diào)整了政府工作的性質(zhì)和類型，正在形成以政府職能部門、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)為雛形的政府機(jī)構(gòu)序列。304. 針對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、職能交叉問題，從地方到中央均在探索大部門體制。5. 強(qiáng)化了對(duì)機(jī)構(gòu)編制的法律和制度約束，推進(jìn)了機(jī)構(gòu)編制法定化。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)看到，機(jī)構(gòu)改革問題并非簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)的分分合合、裁減合并，在深層次上涉及政府權(quán)力關(guān)系的調(diào)整以及利益關(guān)系的調(diào)整。這也是機(jī)構(gòu)改革與調(diào)整陷入困境的原因。 31 (五) 政府運(yùn)行機(jī)制建立并逐漸完善 所取得的成就主要在于：1. 科學(xué)民主的決策機(jī)制。政府及其部門的

18、決策權(quán)限的劃分趨于合理、清晰；重大事項(xiàng)的調(diào)查研究制度、專家咨詢制度、社會(huì)聽證制度、民主協(xié)商制度得到初步確立；重大決策的評(píng)估制度和決策責(zé)任追究制度也達(dá)成共識(shí)并逐步發(fā)展。322. 政府績效管理機(jī)制。20 世紀(jì)90 年代以來，推行績效管理、提高政府效能已成為社會(huì)各界的共識(shí)并在各級(jí)政府中得到不同程度的推廣。3. 行政問責(zé)制度和監(jiān)督制約機(jī)制。推行行政問責(zé)、強(qiáng)化政府的監(jiān)督制約機(jī)制，建立責(zé)任政府，已成為近幾年中國行政改革的核心，政府正在實(shí)現(xiàn)從權(quán)力本位到責(zé)任本33位的轉(zhuǎn)變，初步形成了黨的監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督(如審計(jì)等) 、新聞?shì)浾摫O(jiān)督、人民群眾監(jiān)督相結(jié)合的行政監(jiān)督體系。隨著政府運(yùn)行機(jī)制的建立和完善

19、，政府的執(zhí)行力和公信力得到強(qiáng)化和提升。34 (六) 創(chuàng)新政府服務(wù)方式，新的服務(wù)典范顯現(xiàn) 主要體現(xiàn)在：1.公民本位、服務(wù)本位而非政府本位、權(quán)力本位的觀念得到認(rèn)同和體現(xiàn)。2.公共服務(wù)從封閉走向開放和透明，政務(wù)公開，行政權(quán)力的運(yùn)作更加公開和透明。政府信息公開法律的制定和實(shí)施，標(biāo)志著開放政府時(shí)代的到來。3. 跨機(jī)關(guān)的整合服務(wù)出現(xiàn)。20 世紀(jì)90 年代以來，隨著政府服務(wù)大廳的普遍建立，政府對(duì)民眾提供的服務(wù)朝著跨機(jī)關(guān)、整合化、便民、高效的方向發(fā)展。354. 從政府提供服務(wù)到公私合作提供公共服務(wù)。許多地方政府積極探索透過市場(chǎng)機(jī)制，通過政府與民間的合作，生產(chǎn)公共產(chǎn)品和提供公共服務(wù)，這可以從基礎(chǔ)設(shè)施的投資與建設(shè)

20、、環(huán)境污染的治理、城市的管理和開發(fā)、森林資源的保護(hù)等諸多具體的公共事務(wù)管理中體現(xiàn)出來。5. 各種柔性管理和服務(wù)方式出現(xiàn)。隨著時(shí)代的變化，傳統(tǒng)的強(qiáng)權(quán)高壓行政的方式正在發(fā)生變化，一些新的行政方式，如行政規(guī)劃與計(jì)劃、行政指導(dǎo)、行政契約、信息引導(dǎo)等，在各級(jí)政府和部門受到普遍重視并得到應(yīng)用?？偟膩砜?，中國政府的行為和服務(wù)方式向著一種以民眾為中心的、公開透明的、富于彈性的、整合的、便民的方向發(fā)展。36(七) 以功績?yōu)閷?dǎo)向的干部人事制度初步確立經(jīng)過30 年的干部人事制度改革，最基本的變化在于1. 普遍主義為基本價(jià)值取向的選人用人標(biāo)準(zhǔn)的確立，打破了傳統(tǒng)的以特殊主義為取向的選用標(biāo)準(zhǔn)。2. 以功績?yōu)閷?dǎo)向的基本制度

21、層面的構(gòu)建，如基本分類制度，公開平等競(jìng)爭(zhēng)考試制度，領(lǐng)導(dǎo)干部的公推公選，以功績?yōu)榛A(chǔ)的晉升制度、考評(píng)制度，正常的退出機(jī)制等。3. 建立了規(guī)范的教育、學(xué)習(xí)和培訓(xùn)制度，開發(fā)公共部門的人力資源，各級(jí)干部和公務(wù)人員的素質(zhì)和能力得到提升?？偟目磥?，人事制度走上了科學(xué)化、民主化和制度化的發(fā)展道路。 37 (八) 從人治到法治的轉(zhuǎn)變以及法治政府基石的奠定 主要表現(xiàn)為： 1. 建設(shè)法治國家、法治政府、依法行政已經(jīng)成為基本的國家方略和政治共識(shí)。2. 明確了法治政府的基本要求，那就是合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信和權(quán)責(zé)一致。383. 確立了法治政府的基本法律體系的框架，涉及行政組織法、行政行為法、

22、行政程序法和行政救濟(jì)法等方面。4. 隨著“立法法”、“行政許可法”、“行政處罰法”等諸多規(guī)范政府行為的法律的制定和實(shí)施，政府的行為日趨規(guī)范化。5.建立行政復(fù)議制度、行政訴訟制度和國家賠償制度，在監(jiān)督行政權(quán)的有效行使、保障公民權(quán)利和利益方面發(fā)揮了積極作用。39三、中國政府改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示 中國30 年的政府改革，毋庸置疑，成績是巨大的。在改革的過程中，有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有深刻的教訓(xùn)。中國人民大學(xué)張成福 教授認(rèn)為中國政府改革的基本經(jīng)驗(yàn)與啟示為以下五個(gè)方面：40 (一) 思想解放與理論創(chuàng)新的重要性 中國改革開放30 年的歷史經(jīng)驗(yàn)，在于我們所取得的每一項(xiàng)重大突破和重大成就，都是以思想解放為先導(dǎo)，在于打破

23、教條主義、本位主義、個(gè)人崇拜的約束和禁錮。思想的自由促進(jìn)了社會(huì)行動(dòng)的自由，并通過自由促進(jìn)發(fā)展。41中國政府改革30 年，展現(xiàn)了政府歷史的和現(xiàn)實(shí)的自覺，這種自覺恰恰是以思想的解放和認(rèn)識(shí)的不斷深化為基礎(chǔ)的。正是通過不斷的思考和行動(dòng)的實(shí)踐，我們逐步明確了政府改革的價(jià)值取向、目標(biāo)定位，逐步認(rèn)識(shí)到政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及政府的職能定位，逐步認(rèn)識(shí)到政府自身體系和制度建設(shè)的重要性及其內(nèi)容。服務(wù)政府、法治政府、責(zé)任政府的改革努力，都是思想解放和理論創(chuàng)新的結(jié)果。 42 (二) 政府改革與發(fā)展必須與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)這種適應(yīng)性表現(xiàn)在：1.政府改革的終極原因是經(jīng)濟(jì)條件的變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)著政府的發(fā)展；政府改革與發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)

24、的改革與發(fā)展為前提的，同時(shí)也是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的。2.政府改革與發(fā)展應(yīng)積極隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而進(jìn)行，其主要任務(wù)在于使政府的權(quán)力及其行使“按照合乎規(guī)律的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的精神和方向去起作用，43在這種情況下，它和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間沒有任何沖突，經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快速度” ，否則就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的衰退。3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展為政府改革與發(fā)展提供新的契機(jī)，并創(chuàng)造良好的條件。中國政府改革始終圍繞著建立和完善適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的體制與機(jī)制這一中心進(jìn)行，極大地促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也為下一步政府改革提供了強(qiáng)有力的支撐。44 (三) 政府改革與發(fā)展應(yīng)是一個(gè)理性和現(xiàn)實(shí)的過程 政府改革雖然取決于政府自覺的推動(dòng)，但不是隨心所欲

25、的，政府改革與發(fā)展的過程也會(huì)受到現(xiàn)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的制約，受到歷史文化傳統(tǒng)、各種復(fù)雜的利益關(guān)系的影響和制約。政府改革與發(fā)展，并不是構(gòu)建一個(gè)超越社會(huì)之外的理想政府，而是一個(gè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)不斷變化和發(fā)展的有效的治理形態(tài)。30 年來中國政府改革的一條基本經(jīng)驗(yàn)就是改革始終遵循與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)，與中國政治體制改革進(jìn)程相適應(yīng)，與社會(huì)發(fā)展變化相適應(yīng)的基本原則，有重點(diǎn)、分步驟，從點(diǎn)到面逐步推進(jìn)。實(shí)踐證明，這樣的改革方式選擇是正確的和理性的。 45 (四) 政府改革與發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程 政府改革本身是非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。1.政府改革的內(nèi)容很廣泛，它絕不是政府機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)，而是

26、涉及許多政治社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，如政府與市場(chǎng)的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、政府之間的關(guān)系等等。2.即便是任何一個(gè)單項(xiàng)的改革，也會(huì)涉及改革的性質(zhì)與范圍、改革的推動(dòng)者和各種利害關(guān)系人、改革環(huán)境之間的相互影響。463.任何一項(xiàng)改革，都會(huì)涉及許多利害關(guān)系人，雖然強(qiáng)有力的政治領(lǐng)導(dǎo)與支持對(duì)改革是重要的，但若要推進(jìn)，也要獲得其他關(guān)系人的支持。只憑少數(shù)雄心勃勃的改革者，即便獲取政治支持，在短時(shí)期內(nèi)也不會(huì)完成改革。4.任何一項(xiàng)改革，無論其規(guī)模大小，均有一個(gè)新舊觀念的轉(zhuǎn)換過程，有一個(gè)與其他存在的職能相互銜接和調(diào)適的時(shí)間。事實(shí)上，任何全面性的改革都是相對(duì)的，只是涉及政府事實(shí)的少數(shù)層面而已，必須獲得其他改革

27、的支持。 47 (五) 政府改革與發(fā)展既有普遍性，更具特殊性政府改革與發(fā)展是一個(gè)世界性的議題。從20 世紀(jì)80 年代以來世界各國行政改革的情況來看，改革的目標(biāo)、措施等既有共通的一面，也有很大的差異。即使是政治制度、經(jīng)濟(jì)制度相同的國家，在改革的過程中也表現(xiàn)出很明顯的特殊性。從一個(gè)國家的行政環(huán)境中歸納出的理論，不能予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個(gè)不同環(huán)境的行政上去。中國政府改革30 年的一個(gè)基本經(jīng)驗(yàn)在于，既重視學(xué)習(xí)國際的經(jīng)驗(yàn)，又重視本土化的思考和行動(dòng)，重要的是從基本國情出發(fā)，探索具有中國特色的行政管理體制。 48四、中國政府改革未來面臨的挑戰(zhàn)過去30 年的政府改革，只是致力于建立善治努力的開始，未來的

28、政府改革面臨著更大的挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)主要包括以下幾個(gè)方面： (一) 如何形塑與發(fā)展新的行政文化任何社會(huì)和政治的發(fā)展，都需要先進(jìn)的文化，這種文化會(huì)以自身所展現(xiàn)的新價(jià)值、新理想、新觀念，對(duì)社會(huì)發(fā)展起引導(dǎo)作用。行政文化是政府的靈魂，也是驅(qū)動(dòng)政府不斷創(chuàng)新、不斷進(jìn)步的基石。行政文化涉及政府及其公務(wù)人員的理念、價(jià)值觀、行為、心態(tài)以及思考問題的模式。49對(duì)于政府文化，人們可能有不同的了解和概括。在我看來，核心在于維護(hù)、執(zhí)行與捍衛(wèi)立國的基本價(jià)值，這些基本的價(jià)值在于人性尊嚴(yán)、公共利益、社會(huì)正義、民主法治。在某種意義上，政府改革與創(chuàng)新的過程，便是弘揚(yáng)這些基本價(jià)值，并努力促進(jìn)這些基本價(jià)值實(shí)現(xiàn)的過程。政府改革不僅是一個(gè)

29、追求技術(shù)理性的過程，更是實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的過程。如果不思考基本的價(jià)值選擇問題，政府管理可能會(huì)成為一種缺乏靈魂的盲動(dòng)，甚至可能成為不良行政的工具。50(二) 如何平衡政府與市場(chǎng)的關(guān)系和作用，合理界定政府的經(jīng)濟(jì)職能 理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，將政府的經(jīng)濟(jì)職能界定在以下幾個(gè)方面是合理的：建立保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的法律基礎(chǔ)和維護(hù)產(chǎn)權(quán)；維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和保持寬松的政策環(huán)境；投資于基礎(chǔ)設(shè)施和人民需要的領(lǐng)域；促進(jìn)收入公平分配；促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展；保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。因此，政府要切實(shí)減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，改進(jìn)和完善宏觀調(diào)控，強(qiáng)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，透過促進(jìn)經(jīng)濟(jì)方式的轉(zhuǎn)變進(jìn)而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。 51 (三) 如何調(diào)整與

30、改革政府與社會(huì)的關(guān)系，創(chuàng)新社會(huì)管理體制，形成完善的協(xié)同治理結(jié)構(gòu)公共事務(wù)的有效治理必須建立在政府與社會(huì)合作的基礎(chǔ)之上。一個(gè)好的政府并不是人民要求什么，就提供什么，而是讓人民學(xué)會(huì)并積極管理自己的事務(wù)。在價(jià)值多元化、利益多元化與分化、社會(huì)結(jié)構(gòu)多樣化、高度社會(huì)流動(dòng)的開放社會(huì)如何實(shí)施有效的社會(huì)管理，其挑戰(zhàn)性并不亞于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮。52首先，就政府自身而言，如何真正成為社會(huì)秩序和安全的維護(hù)者，社會(huì)利益的協(xié)調(diào)者，社會(huì)矛盾和沖突的調(diào)節(jié)者，社會(huì)組織發(fā)展的引導(dǎo)者、規(guī)范者等；其次，如何促進(jìn)社會(huì)組織的健康發(fā)展，并使之在公共事務(wù)的管理中發(fā)揮積極的作用；最后，如何形成政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)關(guān)系，整合民間資源，形成國家

31、建設(shè)的合作網(wǎng)絡(luò)和發(fā)展的伙伴關(guān)系。53 (四) 如何進(jìn)一步優(yōu)化政府組織體系，搭建有效管理的平臺(tái) 經(jīng)過幾次大的機(jī)構(gòu)調(diào)整，各級(jí)政府的組織架構(gòu)逐步趨于合理，但還存在諸多問題:一是水平政府組織偏多。由于過度強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu)功能的組織設(shè)計(jì)觀，整體而言，水平組織還是太多，這會(huì)超過有效控制幅度，增加協(xié)調(diào)的成本。二是政策整合機(jī)制薄弱。由于水平組織多，加之職能交叉，整合機(jī)制不足，政府領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)往往難以有54效扮演政策整合的角色，政府部門不同程度地存在功能性的短視和追求部門不同利益的傾向。三是組織未能適時(shí)地應(yīng)對(duì)核心職能的轉(zhuǎn)變，許多政府部門仍然熱衷于具體事務(wù)的管理。四是政府組織的性質(zhì)類型不清楚，部門功能不清，政策制定與執(zhí)行不分

32、離，獨(dú)立機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)原理不合理等。針對(duì)上述問題，組織的再造仍是未來改革的一個(gè)重要內(nèi)容。如何實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模的精簡(jiǎn)化，組織建制的合理化，強(qiáng)化政策的領(lǐng)導(dǎo)與整合協(xié)調(diào)，落實(shí)職能與組織的合理劃分等，仍然是長期的改革任務(wù)。 55 (五) 如何改革與調(diào)整府際關(guān)系，建立有效的府際管理體系 府際關(guān)系指各層級(jí)政府間的垂直互動(dòng)關(guān)系。改革開放以來，我國的府際關(guān)系不斷調(diào)整和變化，取得的成效不小，但問題也很突出，主要表現(xiàn)為權(quán)責(zé)劃分不清晰，權(quán)責(zé)劃分依據(jù)不規(guī)范，權(quán)責(zé)劃分方式不科學(xué)、隨意性大，權(quán)責(zé)約束機(jī)制不健全等。府際關(guān)系調(diào)整涉及很多問題，主要有： 561. 調(diào)整和改變行政層級(jí)問題?，F(xiàn)行的事實(shí)上的五級(jí)行政層級(jí)，弊病很多，因此，減少行政

33、層級(jí)，促使組織結(jié)構(gòu)走向扁平化實(shí)屬必然。2. 在調(diào)整和改革行政層級(jí)的基礎(chǔ)上，合理劃分中央和地方各級(jí)政府之間的管理權(quán)限和責(zé)任。3. 在合理劃分權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，調(diào)整和改革中央與地方的財(cái)權(quán)，以期實(shí)現(xiàn)責(zé)任與財(cái)力相匹配。4. 在調(diào)整和改革府際關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立和發(fā)展府際之間協(xié)力合作關(guān)系，通過信息交流，共同規(guī)劃，聯(lián)合行動(dòng)，相互援助，共同生產(chǎn)等多種方式促進(jìn)公共事務(wù)和公共問題的解決。 57 (六) 如何透過制度創(chuàng)新不斷提升政府能力 政府能力是指政府能夠合理地制定、貫徹行之有效的決策，推動(dòng)集體行動(dòng)，最大限度地實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)的能力。只有政府的能力與政府的作用相一致，才能實(shí)現(xiàn)發(fā)展的目的。政府能力的提升涉及許多方面：1.

34、合法化的能力，即通過公民可期待的行為和績效獲取公民更大的認(rèn)同、合作和支持。2.適應(yīng)能力，即應(yīng)對(duì)環(huán)境的變化，應(yīng)對(duì)復(fù)雜性和不確定性的能力。3.合理性的能力，即合理制定明智而周密的政策，并加以有效執(zhí)行的能力。584.資源吸收的能力，即吸引以及有效運(yùn)用各種資源(人力、物力、財(cái)力、技術(shù)等) 達(dá)成政府目標(biāo)的能力。5.經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)能力，即保證經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的前瞻性、可預(yù)測(cè)性、有效性以及保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展的能力。6.社會(huì)規(guī)劃以及一體化的能力，即對(duì)個(gè)人和集體的越軌行為實(shí)施有效的防范和控制，以保證市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序的能力。政府能力提升的關(guān)鍵在于政府管制機(jī)制的不斷創(chuàng)新，即一套有效的機(jī)制保證，如信息機(jī)制、決策機(jī)制、誘因機(jī)制

35、、績效評(píng)價(jià)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制、監(jiān)督控制機(jī)制等。 59(七) 如何推進(jìn)公共預(yù)算改革 財(cái)政乃行政之母。建立現(xiàn)代化的政府，必須建立現(xiàn)代化的公共預(yù)算和支出制度。欲實(shí)現(xiàn)國家治理的民主化，必先實(shí)現(xiàn)民主化的財(cái)政；欲建立服務(wù)型政府，必先實(shí)行公共財(cái)政。從這個(gè)意義上說，公共財(cái)政的改革是未來政府改革的頭等大事之一。目前的財(cái)政預(yù)算體制，雖然經(jīng)過多次改革，但其本質(zhì)上并沒有實(shí)現(xiàn)向公共財(cái)政的根本轉(zhuǎn)變，問題主要在于：公共支出中生產(chǎn)建設(shè)和養(yǎng)人所占的缺口，許多收入和支出不在國家預(yù)算之內(nèi)；中央與地方收入和支出關(guān)系不清；財(cái)政支出缺乏必要的透明度等。60 所以，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變，使公共財(cái)政成為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控最有力的方

36、式，合理劃分和確定中央和地方的事權(quán)和財(cái)權(quán)，建立公開、透明、公正的政府財(cái)政預(yù)算和支出制度等，都將成為未來改革面臨的挑戰(zhàn)?？梢钥隙ǖ卣f，中國政府改革要取得進(jìn)步，在很大程度上取決于公共財(cái)政體制改革的成就。其道理是不言自明的，不知道如何有效管理一個(gè)國家的錢，就不知道如何去管理一國其他的公共事務(wù)。 61 政府改革是一個(gè)利益分配的過程，未來政府改革的成功，在很大程度上取決于我們的改革要真正以公民為核心，以大多數(shù)人的利益為皈依，超越利益集團(tuán)的利益，超越部門利益的束縛，保持短期利益和長期利益的均衡，體現(xiàn)弱勢(shì)利益優(yōu)先的原則，廣泛聽取各方面的意見和建議，尊重科學(xué)與理性的價(jià)值。 62 (八) 如何加強(qiáng)法治政府的建設(shè)

37、 從歷史上看，政府權(quán)力是那種可以為善也可以為惡的力量。權(quán)力所具有的侵略性和擴(kuò)張性特點(diǎn)，使得一個(gè)被授予權(quán)力的人總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義和道德邊界的誘惑。不受制約和限制的公共權(quán)力，是一個(gè)社會(huì)中最有力的、最肆無忌憚的力量，而且權(quán)力被濫用的可能性永遠(yuǎn)都是存在的。建設(shè)法治政府，既是政府改革的目標(biāo)之一，也是中國其他改革順利進(jìn)行、成果得以續(xù)存的強(qiáng)有力的保障。63 法治政府的精義在于：“治國者先受制于法”，即政府及其官員要受到憲法和法律的約束。過去30 年我們雖然在法治建設(shè)方面取得了很大的進(jìn)步，但這僅僅是在法治政府建設(shè)長河中邁出的一小步?？紤]到中國的政治傳統(tǒng)，傳統(tǒng)政治文化和公民社會(huì)的不發(fā)達(dá)等諸

38、多因素，法治政府建設(shè)的確是一個(gè)長期的任務(wù)和改革面臨的最大挑戰(zhàn)。64 (九) 如何實(shí)現(xiàn)政府改革自身管理政府改革最大的阻力和敵人就是政府自己。政府部門，特別是掌握實(shí)際權(quán)力和利益的部門，往往會(huì)更多地考慮自己功能性的、地域性的需要，自己特殊利益的需要，而忽視整體的、全局的利益，甚至于爭(zhēng)權(quán)奪利。權(quán)力利益化，利益部門化、地區(qū)化，利益法定化是中國政府改革可能遇到的最大障礙。65歷史的經(jīng)驗(yàn)證明，如果掌權(quán)者出于維護(hù)自己的特殊利益的目的而堅(jiān)持過時(shí)的制度和政策，改革的機(jī)會(huì)就可能被喪失，改革的進(jìn)程就可能被延緩，這樣有可能產(chǎn)生更多的問題，甚至引發(fā)更大的危機(jī)。政府改革，誠如鄧小平同志所講的，是一場(chǎng)革命，是政府自己革自己的

39、命，為此，各級(jí)政府需要革命的精神和勇氣。66 第三節(jié) 對(duì)新公共管理的評(píng)析 一、新公共管理的時(shí)代特征 1. 新公共管理既是解決西方社會(huì)現(xiàn)實(shí)問題的產(chǎn)物，也是對(duì)公共管理的時(shí)代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)相比，“新公共管理”范式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在如下4個(gè)方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)；第二，新公共管理開闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建立起一個(gè)更加全面、綜合的知識(shí)框架；第四，新公共管理提供了一種當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實(shí)踐模式。67 2新公共管理體現(xiàn)了國家與社會(huì)，政府與市場(chǎng)關(guān)系的新格局。

40、 20世紀(jì)80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現(xiàn)出對(duì)市場(chǎng)的回歸，90年代則在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻。政府從社會(huì)制高點(diǎn)上后撤，是從20世紀(jì)走向21世紀(jì)的公共行政領(lǐng)域中的一個(gè)重要現(xiàn)象。 有人認(rèn)為，近代以來，一直存在著政府與市場(chǎng)關(guān)系的爭(zhēng)論，人們也在政府取向和市場(chǎng)取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次68 擺向市場(chǎng)而已。但更多的人認(rèn)為，基于科技革命、新產(chǎn)業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會(huì)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)了這種新的關(guān)系格局，并推動(dòng)其向縱深發(fā)展。 3新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。 政府與市場(chǎng)關(guān)系新格局的形成，關(guān)鍵是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。這種轉(zhuǎn)變就是政府由所有者和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。在公共管理中，這種轉(zhuǎn)變具體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會(huì)化。69 二、新公共管理的“解題”特色 新公共管理在化解西方政府運(yùn)行面臨的問題或困境所表現(xiàn)出來的特色，集中體現(xiàn)在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關(guān)注的焦點(diǎn)是政府如何管理）這兩個(gè)方面。 在“誰來管理”的問題上，新公共管理認(rèn)為，與市場(chǎng)相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服