1、非經(jīng)營性政府投資工程代建單位績效考核研究摘要:代建制是中國在市場經(jīng)濟下對非經(jīng)營性政府投資工程優(yōu)化管理的意向重要舉措和嶄新的嘗試。它有效防止了傳統(tǒng)建立管理形式下投、建、管、用不分的種種弊端,杜絕了以往非經(jīng)營性建立工程超投資、超標準、超工期的“三超“現(xiàn)象。在界定非經(jīng)營性政府投資工程和代建制概念的根底上,分析了代建制中存在的問題,針對目前代建單位的情況,指出對代建單位進展績效考核的必要性,并提出對代建單位建立合理有效的績效考評體系。關(guān)鍵詞:非經(jīng)營性政府;投資工程;代建制;績效考核政府投資工程是指由政府通過財政投資、發(fā)行國債或地方財政債券、利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內(nèi)外金融組織貸款等方式,獨

2、資或合資興建的固定資產(chǎn)投資工程。如以盈利才能作為主要標準,政府投資工程又可分為非經(jīng)營性和經(jīng)營性兩類。2022年7月16日發(fā)布的?國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定?明確指出,對非經(jīng)營性政府投資工程要加快推行“代建制。即通過施行招標等方式,選擇專業(yè)化的工程管理單位負責建立施行、嚴格控制工程投資、質(zhì)量和工期,開工驗收后移交給使用單位。長期以來,中國政府投資工程建立單位分散,采用由使用單位自建、自管、自用的建立形式,導致的最大問題是建立規(guī)模、建立標準、投資、工期和質(zhì)量等難以有效控制。針對這一狀況,各省市相應推出“代建制工程試點,探究“代建制制度管理的經(jīng)歷,經(jīng)過三年多的施行,“代建制的施行對投資體制改革和國

3、民經(jīng)濟開展獲得了明顯的效果。在施行過程中也凸現(xiàn)出一些問題,特別是“代建單位的選擇,迫切需要建立合理有效的“代建單位績效考評體系。一、非經(jīng)營性政府投資工程的概念非經(jīng)營性政府投資工程是指那些不為盈利目的,而是為了實現(xiàn)一定的社會職能或滿足社會的公共需要及人民福利而進展的政府投資工程,比方學校、國防、醫(yī)療衛(wèi)生、公園、環(huán)保以及慈善事業(yè)等方面的投資工程。非經(jīng)營性政府投資工程與一般公共工程相比,除了具備一般公共工程的根本特點之外,還有以下幾個方面的特點:(1)非經(jīng)營性政府投資工程大都屬于國家根底設(shè)施建立工程,規(guī)模比擬大;(2)非經(jīng)營性政府投資工程的建立目的不在于盈利,而是為滿足一定的社會職能和社會公益性的需

4、要;(3)非經(jīng)營性政府投資工程所提供的產(chǎn)品和勞務(wù)都是以低價或免費的方式向社會各階層提供的,具有非競爭性和非排他性的同時也具有很大的外部性;(4)正是因為非經(jīng)營性政府投資工程具有宏大的外部效應,所以在對工程建立的投資效果進展衡量時,應該重點考慮工程建立帶來的社會效益的大小;(5)非經(jīng)營性政府投資工程客觀上要求應該具有比一般工程更為嚴格的管理程序,這樣才能保證政府投資的效益。二、代建制的概念所謂代建制是指將工程建立人與工程使用人別離,由工程投資人委托有相應資質(zhì)的工程管理公司或具備相應工程管理才能的其他企業(yè),代理投資人對工程招投標、勘察、設(shè)計、施工、采購和監(jiān)理等建立全過程進展組織管理,工程開工后交付

5、使用人的工程建立管理方式。1.代建制是一種新型的工程管理形式。代建制意為代理建立制式,在制度演進上,它被設(shè)計為具有獨立法人資格的專業(yè)工程管理公司代理業(yè)主行使工程管理任務(wù)的一種制度形式。代建制是繼工程工程管理和工程總承包后的又一種新的工程管理形式,其最為核心的特點在于:一是代理業(yè)主全面行使對工程的詳細指揮和管理職能;二是代理業(yè)主行使投資控制職能;三是在工程施行過程中代理業(yè)主以法人身份簽訂工程勘探、設(shè)計、采購、施工等各項合同。在這種形式下,工程業(yè)主在提出工程建議書后,即可通過選擇代建人,簽訂投資人、代建人、使用人三方合同,明確責、權(quán)、利,在國家相關(guān)法律約束和市場經(jīng)濟機制調(diào)控下,由代建人承當工程可行

6、性研究、勘察與設(shè)計、工程建立過程中投資以及工期和質(zhì)量的管理與控制、開工驗收及試運行,直至最終向業(yè)主移交符合合同要求的建立工程的全部或部分過程。而工程業(yè)主在建立過程中不再直接參與工程管理,只是協(xié)助和監(jiān)視代建人代行工程建立的投資主體職責。代建人按照合同約定完成工程建立,承當各種風險,并相應獲得報酬。而為了加強對代建工程造價、質(zhì)量、工期以及平安的控制,投資人還可以在合同中約定對代建人的獎罰措施,比方節(jié)獎超罰等?？梢哉f,代建制是迄今為止比擬徹底的一種代理業(yè)主進展工程管理的一種形式。2.代建制是解決現(xiàn)行管理體制問題的重要選擇。試行代建制之前,非經(jīng)營性政府投資工程的建立一般都要由建立單位搭建管理班子,按照

7、“投資、建立、管理、使用四位一體的形式進展工程建立。該管理形式的弊端在于,由于建立班子本身就隸屬于當?shù)卣蛘块T,往往使得政府對投資工程的監(jiān)管失控,造成工程建立效率低下、資源浪費及超規(guī)模、超標準、超投資等現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。在代建制形式下,通過公開招標等方式選擇專業(yè)化的工程管理公司代替建立單位行使建立期工程法人的職責,不僅可以有效地進步工程管理程度,同時把建立單位的職責在建立期間劃分出來,即建立單位不直接參與工程建立,從而有效克制了建立單位對投資的人為影響,根本杜絕“三超現(xiàn)象,并且割斷了建立單位與施工企業(yè)之間的利益關(guān)系,從制度上消除了建立單位的權(quán)利尋租。同時,政府投資部門、代建公司、使用單位三者

8、的責任、權(quán)利和義務(wù)是通過合同加以約定的,形成了互相協(xié)作、互相約束的工作機制,從而解決了過去建立工程主體不明、責任不清的問題,為投融資體制改革開拓出了一條成功之路3.代建制形式正在逐步探究之中。自1993年廈門開場試驗代建制以來,中國各地已廣泛試行代建制并逐步積累經(jīng)歷、創(chuàng)新開展,理論界普遍認為目前已形成上海形式、深圳形式、重慶形式、北京形式等四種比擬典型的經(jīng)歷形式。歸納起來主要有兩類管理形式:一是“政府集中代建制。如由深圳市實行的由政府專門成立的“工務(wù)局(工務(wù)署),代建政府投資工程。這種機構(gòu)屬于“吃財政飯,不以贏利為目的,利于實現(xiàn)集中統(tǒng)一管理,防止不標準行為,在管理、技術(shù)和質(zhì)量上便于掌握控制。在

9、當前市場經(jīng)濟還不完善,各類代建公司開展還不平衡、不成熟的情況下,集中代建作為一種過渡形式采用,有著積極的推動作用。二是“公司代建制。它可以較好地控制工程投資、質(zhì)量和工期,防止“三超弊端。但是,“公司代建制是新惹事物,各地正在討論解決代建公司力量薄弱,是否具備真正從事工程工程管理才能,能否防止“暗箱操作,克制盲目追求利潤、不顧政府投資效益,并對政府投資工程實行終身質(zhì)量負責制等一系列問題。三、代建單位績效考核的必要性1.對代建單位的工作業(yè)績進展績效考評是培育和標準待建市場的重要手段。目前,由于中國的代建制形式剛處于起步階段,因此在實際操作過程中,還存在許多不標準的地方,有待進一步的改進和完善。通過

10、對代建單位的統(tǒng)一績效考評,可以對待建市場中的代建單位進展橫向比擬,并檢驗代建制形式的施行效果,這對于標準代建市場有著重要意義。2.代建單位的業(yè)績考評有助于政府部門選擇適宜的代理單位。通過合理科學的評價指標體系,可以對代建單位各方面的私人信息以及工作業(yè)績、市場信譽等情況作一個科學、公正的評價,為政府部門選擇適宜的代建單位提供了參考根據(jù),從而降低交易本錢和決策風險。3.對代建單位進展業(yè)績考評是對代建人進展鼓勵和約束的前提。根據(jù)業(yè)績考評的結(jié)果,對代建單位進展合理的獎勵或懲罰,并逐步培養(yǎng)和完善代建單位市場,使得代建單位的市場價值取決于他們的工作業(yè)績和市場聲譽,從而使得代建單位在市場機制作用下,希望通過

11、努力工作,充分發(fā)揮自己的潛能,來積累自己的工作業(yè)績,最終形成代建單位市場的良性競爭、優(yōu)勝劣汰,形成政府與代建單位的雙贏場面。4.建立合理有效的績效考評體系。在代建制形式下,代建單位實際上已經(jīng)成為政府投資工程的參建單位,其角色與施工單位一樣,通過提供自己的產(chǎn)品獲取報酬。不同的是,代建單位按照政府投資管理部門委托協(xié)議,提供的產(chǎn)品與一般企業(yè)不同,其提供的是對政府投資工程建立過程的管理效勞。政府購置代建單位的效勞,需要對其效勞質(zhì)量進展檢驗評價,作為支付報酬的根據(jù)。財政部對政府投資工程代建制有關(guān)問題的指導意見提出了“代建管理費要與代建單位的代建內(nèi)容、代建績效掛鉤,“要制定專門的方法加強對工程代建單位建立

12、管理工作的考核,實行獎優(yōu)罰劣。對代建單位提供的效勞產(chǎn)品進展考核驗收,就是對其進展績效考評。政府投資工程代建單位績效考評是指政府投資管理部門按照既定目的和要求,采取一定標準,運用科學方法,對政府投資工程代建單位施行管理活動的績效進展審核、認知、測量和評定,考核代建單位對工程建立的進度、質(zhì)量和造價控制的有效程度和施行管理活動的成果大小,并據(jù)此對代建單位進展考核和獎罰。建立政府投資工程代建單位績效考評體系,是健全政府投資工程代建單位鼓勵和約束機制的根底,也是建立政府投資工程鼓勵與監(jiān)視機制的組成部分。對代建單位進展績效考評,既是施行代建制的必要環(huán)節(jié),也是解決政府投資工程建立施行問題的根底行工作。對代建

13、單位進展績效考評,不僅是解決政府投資工程建立施行問題的必要環(huán)節(jié),還解決了如何選擇高程度、專業(yè)化代建單位的問題,為工程順利施行奠定了基矗一方面使獎懲代建單位和對其支付報酬有了根據(jù),另一方面形成了對施行單位建立管理活動的監(jiān)視,使工程建立過程處于有效控制狀態(tài),從而使代建制的優(yōu)勢真正得到表達和發(fā)揮。通過對代建單位管理活動進展審核、認知,可以對工程建立施行方案執(zhí)行情況進展嚴密的監(jiān)視,及時發(fā)現(xiàn)違犯工程建立方案、方案等可能偏離預期目的的情況,采取相應的糾正和控制措施,確保政府投資工程按照方案、設(shè)計的目的建立,發(fā)揮預期的效益。通過全面客觀考評,可以理解、掌握其管理行為和活動的合法性和合理性,有利于分析工程成功

14、和失敗的真正原因之所在。政府投資管理部門可以更好地總結(jié)經(jīng)歷和汲取教訓,為加強工程決策與監(jiān)管創(chuàng)造條件。對績效好的施行單位予以獎勵,鼓勵其更加重視工程的組織施行;對績效差的施行單位給與警示或懲罰,催促其整改存在的問題,改進不良行為,從而對工程代建單位形成有效的鼓勵和約束。制定科學、合理的績效考評指標體系和考評方法,可以給政府投資工程代建單位提供良好的管理行為標準體系,有利于標準工程建立市場各主體的行為,建立良好的工程建立市場秩序,進步全社會投資工程管理程度。四、考評體系的建議1.設(shè)立代建專項資質(zhì)。代建單位也是政府投資工程的參建單位,其角色與施工單位一樣,通過提供自己的管理效勞獲取報酬,但是工作程序

15、和內(nèi)容有較大的差異,施工僅僅是工程建立的一部分、一個階段而已,代建是全過程的管理。在目前各地常用“綜合性工程咨詢單位作為代建資質(zhì)參考,在目前沒有代建專項資質(zhì)的情況下,不失為一個好的方法。綜合性工程咨詢單位自承當過政府投資的各類大中型工程工程的咨詢論證,可以比擬準確的領(lǐng)會和貫徹國家政策,以公正的立嘗科學的態(tài)度開展代建工作;部分咨詢單位還長期從事工程建立的一條龍效勞工作,對建筑工程行業(yè)比擬熟悉,對代建工程管理經(jīng)歷比擬豐富,有利于推進工程。但是,多數(shù)綜合性工程咨詢單位主要的業(yè)務(wù)是工程咨詢或設(shè)計,人員裝備不完善,在工程管理中理論經(jīng)歷比擬缺乏,特別是前期手續(xù)的辦理、征地拆遷工作的開展、施工階段各參建單位

16、關(guān)系的協(xié)調(diào)。設(shè)立“代建專項資質(zhì)是非常必要的,沒有建立這個專項資質(zhì),不利于代建單位招標考核評審。在施行代建制之前,各地政府為了有效管理政府工程,成立了一些專門公司,這些公司在工程管理上積累了豐富的經(jīng)歷,由于歷史的原因,根本上沒有類似之類的資質(zhì)。代建工程與房產(chǎn)開發(fā)比擬類似,都需要工程建立全過程管理,但是比擬缺乏征地拆遷方面的經(jīng)歷,“代建專項資質(zhì)假設(shè)吸收房地產(chǎn)開發(fā)的優(yōu)點,補充其“代建工程管理需要的內(nèi)容,是比擬適宜的。2.考評途徑。工程建立的最終結(jié)果涉及多個方面,代建單位的管理只是其中一個方面,因此,代建單位的績效不同于工程績效,不能單純以工程建立的最終結(jié)果為根據(jù)來衡量代建單位的績效。對代建單位的績效

17、進展量化、評定,需要對其各個方面的行為活動和結(jié)果進展評定,最理想的是對代建單位的全部行為活動進展審核和測量。但要做到這一點不僅不可能,也不經(jīng)濟。同時,由于政府投資工程代建單位有其自身利益,其績效目的多元且不一致,不能將其所有績效內(nèi)包容入考評之中,只能選擇相關(guān)的主要績效進展考評。選擇與代建職責和義務(wù)相關(guān)的假設(shè)干類行為、活動以及工程施行結(jié)果來代表代建單位的績效進展考評,雖然會存在一定誤差,但只要方法選擇科學,誤差就可以控制在可承受的范圍?？茖W、合理地選擇考評內(nèi)容可以通過設(shè)置多層次的指標體系來實現(xiàn)。績效考評指標的設(shè)置過程,就是績效考評內(nèi)容確定的過程,通過將指標分層細化形成指標體系,可以實現(xiàn)考評內(nèi)容的

18、詳細化。此外,通過指標體系反映績效考評內(nèi)容,不僅可以系統(tǒng)、全面地測量代建單位的績效狀況,還可以通過賦予指標權(quán)重的方法表達代建單位不同方面績效的重要程度。設(shè)置指標體系、確定考評內(nèi)容,實際上對代建單位的績效進展了分解,對其單項績效進展了定義,在此過程中,可以同時定義代建單位詳細行為、活動以及結(jié)果的標準或要求,從而建立詳細的績效標準體系。以績效標準為根據(jù)進展績效測量,掌握代建單位詳細的行為表現(xiàn)或單一結(jié)果后,就可以采用一定的方法和程序?qū)Υ▎挝坏目傮w績效進展評定。不僅如此,由于代表詳細績效的指標可以用分值來量化,績效評定的過程可以轉(zhuǎn)化為低層級指標分值向高級指標分值合成的過程,因此可以實現(xiàn)績效考評的定量化。當然,對政府投資工程代建單位進展績效考評,需要建立一個完善的制度體系,詳細內(nèi)容應當包括績效考評方法體系和績效考評的組織施行制度。前者應當包括績效標準體系、績效考評內(nèi)容和指標體系、效績測量與評定方法等;后者應當包括獎懲制度、績效考評資源配置及組織施行等。3.建立績效考核檔案。施工、監(jiān)理單位的績效考核已經(jīng)比擬成熟,代建單位的