城投轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向、路徑和風(fēng)險(xiǎn)分析城投公司是我國(guó)分稅制改革與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，地方政府變相融資的產(chǎn)物。從90年代發(fā)展至今，我國(guó)已有上千家城投公司，然而大量的城投公司，特別是區(qū)縣級(jí)的城投公司，仍然停留在1.0-2.0版本之間［1］，僅僅是作為地方政府融資平臺(tái)，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資、投資和建設(shè)，不具備造血功能，是一種不可持續(xù)的發(fā)展模式。另一方面，從2010年的國(guó)發(fā)19號(hào)文到六部委50號(hào)文、財(cái)政部87號(hào)文，政府層面的各項(xiàng)政策更是層層加碼，對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管力度與日俱增，城投公司轉(zhuǎn)型已是迫在眉睫之勢(shì)。城市運(yùn)營(yíng)商為城投公司轉(zhuǎn)型提供了方向。城投公司長(zhǎng)期參與城市開設(shè)城市”發(fā)，擁有大量項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)和城市資源，可充分整合自身資源，從“設(shè)城市”向經(jīng)營(yíng)“城市產(chǎn)業(yè)”實(shí)體轉(zhuǎn)變，既能創(chuàng)造出穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)收入和現(xiàn)金流，促進(jìn)公司版本升級(jí)，又能服務(wù)于城市發(fā)展，減少國(guó)有資產(chǎn)流失本文在分析城市運(yùn)營(yíng)商產(chǎn)生背景的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了城投公司轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營(yíng)商的優(yōu)勢(shì)條件，并提出了相關(guān)轉(zhuǎn)型建議。一,新型城鎮(zhèn)化呼喚更多城市運(yùn)營(yíng)商2002年以來，我國(guó)進(jìn)入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)階段［2］，不同于以往“投資造城〃、“投資基建'’的粗放式城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化更加注重城市的公共服務(wù)獲取、社會(huì)保障供給、公民權(quán)利均衡分配等內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)以人為本，不斷提升城市價(jià)值、提高城市品位、優(yōu)化人居環(huán)境。在新型城鎮(zhèn)化過程中，最重要的是搞好城市的開發(fā)與管理，而參與城市建設(shè)的大量企業(yè)如一些房地產(chǎn)開發(fā)商往往以追求利潤(rùn)最大化為其行動(dòng)的最終目標(biāo)，以利潤(rùn)的大小來決定自身的行為，這樣，不僅不會(huì)提升城市價(jià)值、提高城市品位，反而會(huì)阻礙新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程?；谛滦统擎?zhèn)化的發(fā)展理念，城市運(yùn)營(yíng)商與之不謀而合，城市運(yùn)營(yíng)商與一般企業(yè)最大的區(qū)別在于不僅僅是追逐企業(yè)利調(diào)的商人，而是與城市經(jīng)營(yíng)者步調(diào)一致的有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)，是城市的組織者和城市文明的有力推動(dòng)者。城市運(yùn)營(yíng)商是在“經(jīng)營(yíng)城市”理念下萌發(fā)的新事物。城市擁有各項(xiàng)資源，如土地、基礎(chǔ)設(shè)施、自然資源、歷史文化資源等等，如何將這些資源作為資產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，以實(shí)現(xiàn)城市資源增值和城市發(fā)展最大化是城市運(yùn)營(yíng)的主要內(nèi)容，也是城市運(yùn)營(yíng)商們面臨的重要課題。城市運(yùn)營(yíng)商作為政府與市場(chǎng)之間的中間環(huán)節(jié)，立足于城市整體經(jīng)營(yíng)，將企業(yè)經(jīng)營(yíng)理念運(yùn)用到城市管理上來，集城市規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全過程于一體，在滿足城市居民需求的同時(shí)，使自己的開發(fā)項(xiàng)目能夠成為城市發(fā)展建設(shè)的有機(jī)部分［3］，從而增強(qiáng)城市發(fā)展活力與創(chuàng)新力。城市運(yùn)營(yíng)商為城市管理帶來了新的思路和模式，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要推動(dòng)力量。二城投公司轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營(yíng)商的天然優(yōu)勢(shì)城市運(yùn)營(yíng)是一項(xiàng)綜合而又極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對(duì)運(yùn)營(yíng)商們有著極高的要求。城投公司這類脫胎于政府融資平臺(tái)的大型國(guó)企，在轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營(yíng)商方面有著得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)條件:第一，城投公司在城市建設(shè)中積累了豐富的資源。城投公司多年來參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積累了社會(huì)資源和項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。相較于其他企業(yè)，城投公司參與城市運(yùn)營(yíng)，在提升基礎(chǔ)設(shè)施的管理效率、降低維護(hù)成本、統(tǒng)籌和整合資源上更占有優(yōu)勢(shì)，也有助于城投公司盤活城市存量資產(chǎn)，減少國(guó)有資產(chǎn)流失的發(fā)生。第二，城投公司能夠精確把握城市發(fā)展方向。作為政府實(shí)施經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的可靠力量，城投公司在長(zhǎng)期參與城市基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)積累中，自然會(huì)對(duì)城市短期、中期以及長(zhǎng)期的發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)有較為準(zhǔn)確的預(yù)估和把握，這也為城投公司運(yùn)營(yíng)城市指明了方向。第三，城投公司具有較強(qiáng)的融資能力。城市的運(yùn)營(yíng)對(duì)資金的需求量極為龐大，例如地鐵的運(yùn)營(yíng)成本就達(dá)到了建設(shè)費(fèi)用的2至6倍，一般企業(yè)很難擔(dān)負(fù)得起。城投公司作為政府的融資平臺(tái)，在融資上有著一定的先天優(yōu)勢(shì)。隨著自身融資機(jī)制不斷健全與PPP模式的廣泛運(yùn)用，城投公司的融資能力也在不斷增強(qiáng)，未來將能更好地滿足城市配套服務(wù)市場(chǎng)需求。第四，城投公司具有較強(qiáng)的社會(huì)責(zé)任感。城市運(yùn)營(yíng)的主要一部分內(nèi)容在于公共事業(yè)部分的管理，然而由于公共事業(yè)的非盈利性或低盈利性的特征，很多企業(yè)不愿涉及，城投公司是地方國(guó)有企業(yè)，保障城市協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是其主要任務(wù)，理應(yīng)始終將社會(huì)利益置于企業(yè)利益之上，自然會(huì)主動(dòng)擔(dān)負(fù)起這一責(zé)任。另一方面，公用事業(yè)大都為國(guó)有資源，由國(guó)資背景的企業(yè)來運(yùn)營(yíng)，也有助于保障公民利益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。三、城投公司如何轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營(yíng)商（一）強(qiáng)化融資功能，壯大融資平臺(tái)城投公司在城市建設(shè)過程中積累了大量資源，應(yīng)深度開發(fā)這些資源價(jià)值，變資源為資產(chǎn)，不斷壯大平臺(tái)資產(chǎn)規(guī)模。充分整合內(nèi)部資源，剝離重組非主業(yè)資產(chǎn)，提高項(xiàng)目專業(yè)化能力。通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓和股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，盤活現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，提升經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)效益。充分利用特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，搞活經(jīng)營(yíng)機(jī)制，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)資源開發(fā)。注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，建立收入實(shí)現(xiàn)機(jī)制，提高資產(chǎn)變現(xiàn)能力。同時(shí)城投公司在失去政府信用背書的情況下，亟需培育多層次、多渠道的持續(xù)的市場(chǎng)化融資新機(jī)制，以金融創(chuàng)新為突破口，多渠道靈活籌集資金，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有力載體。準(zhǔn)確界定項(xiàng)目分類，調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，提高準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資比重，增強(qiáng)其盈利能力。以社資本出資方身份積極參與？？？項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)作，促進(jìn)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。創(chuàng)新直接融資模式，提高直接融資效率，積極探索使用項(xiàng)目收益類債券、專項(xiàng)債、綠色金融債、PPP引導(dǎo)基金、城鎮(zhèn)化基金等創(chuàng)新品種。（二）建立現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)一個(gè)完善的法人治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代企業(yè)制度，是城投公司轉(zhuǎn)型為城市運(yùn)營(yíng)商的基礎(chǔ)。根據(jù)〃產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的要求，進(jìn)一步提升企業(yè)內(nèi)部的績(jī)效管理、投資管理、經(jīng)營(yíng)管理水平。完善法人治理結(jié)構(gòu)，理順政企關(guān)系，使城投公司運(yùn)作能夠更加貼近市場(chǎng)。規(guī)范董事會(huì)制度建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制，合理組建董事會(huì)，依法行使董事會(huì)職權(quán)，保障股東權(quán)益。充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)作用，增強(qiáng)監(jiān)督的及時(shí)性有效性。優(yōu)化市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)選聘機(jī)制，建立健全職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)現(xiàn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人才的合理配置，提升城投公司活力和運(yùn)營(yíng)效率。建立符合公司發(fā)展戰(zhàn)略的評(píng)價(jià)考核機(jī)制，將公司發(fā)展目標(biāo)通過員工激勵(lì)加以貫徹實(shí)施。提升員工素質(zhì)，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)。制定人才引進(jìn)與培養(yǎng)戰(zhàn)略規(guī)劃，精簡(jiǎn)公司內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，結(jié)合公司的實(shí)際情況設(shè)立崗位，減少編制和崗位的冗雜。加強(qiáng)公司人才培養(yǎng)，提升管理人員和技術(shù)人員的業(yè)務(wù)能力。根據(jù)城市運(yùn)營(yíng)現(xiàn)實(shí)需要和企業(yè)未來發(fā)展方向選擇，積極引進(jìn)高素質(zhì)高水平的金融、管理、工程方面的夕卜部人才，創(chuàng)造良好的留才環(huán)境，不斷增強(qiáng)城投公司的核心競(jìng)爭(zhēng)力。（三）積極拓展業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營(yíng)城投公司在轉(zhuǎn)型城市運(yùn)營(yíng)商時(shí)，可以緊密結(jié)合城市發(fā)展所需，積極拓展業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)多元化經(jīng)營(yíng)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。具體可以在以下業(yè)務(wù)方面大量介入：參與城市市政管理。城市市政是指城市道路、橋梁、給排水、污水處理、城市防洪、園林、道路綠化、路燈、環(huán)境衛(wèi)生等城市公用事業(yè)工程。城市市政反映著城市管理水平的高低，是社會(huì)發(fā)達(dá)與否的標(biāo)志。城投公司應(yīng)積極參與城市市政管理，為提升本地城市形象做出貢獻(xiàn)。如上海城投在轉(zhuǎn)型過程中，積極構(gòu)建“大資管”+“大環(huán)?！彪p平臺(tái)戰(zhàn)略，圍繞環(huán)保主線，整合內(nèi)部資源，開展生活垃圾和市政污水兩大核心業(yè)務(wù)，積極拓展市政污泥、危廢醫(yī)廢、土壤污染等新興業(yè)務(wù)，提供高效率、高標(biāo)準(zhǔn)、高技術(shù)的一站式全程服務(wù)和一攬子解決方案，將上海城投成功打造成具有綜合服務(wù)能力、行業(yè)領(lǐng)先的國(guó)內(nèi)一流城市環(huán)境綜合服務(wù)商。參與城市配套管理服務(wù)。居民生活息息相關(guān)的商業(yè)、娛樂、文化、公園、教育、醫(yī)療的城市配套管理，是城市運(yùn)營(yíng)商運(yùn)作的又一大重要內(nèi)容。2017年，長(zhǎng)發(fā)城控集團(tuán)與萬科集團(tuán)進(jìn)行戰(zhàn)略合作，在各自醫(yī)養(yǎng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)布局上進(jìn)行優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，聯(lián)手打造市場(chǎng)領(lǐng)先的養(yǎng)老服務(wù)品牌。杭州城投成功打造全國(guó)首個(gè)垃圾堆體上的生態(tài)公園，既有效處理了杭州多年來產(chǎn)生的生活垃圾，又為城市添上一抹新綠，受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和喜愛。參與城市文化管理。城市文化是城市一筆寶貴的資源，深度挖掘城市的文化價(jià)值，既能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，又能提升城市魅力，增強(qiáng)城市的影響力與競(jìng)爭(zhēng)力，帶動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。西安曲江文化產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)積極承擔(dān)陜西“文化強(qiáng)”的發(fā)展責(zé)任，緊緊圍繞西安文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和聚集中心，構(gòu)建集會(huì)展、演藝、影視、動(dòng)漫、出版?zhèn)髅?、文化商業(yè)、文化金融、文化項(xiàng)目建設(shè)和城市運(yùn)營(yíng)于一體的全文化產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)了文化與旅游、商業(yè)、民生和生態(tài)的深度融合，成為陜西、西安文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主力軍。參與新城開發(fā)管理。隨著大量人口向中心從城市的聚集，城市發(fā)展壓力有增無減，開發(fā)新城、創(chuàng)造新的發(fā)展空間成為緩解城市壓力的有效手段。進(jìn)行新城開發(fā)管理是城投公司實(shí)現(xiàn)向城市運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型的重要舉措。蘇州市吳江濱湖投資集團(tuán)有限公司多年來秉承產(chǎn)城融合、城旅一體發(fā)展理念，高起點(diǎn)、高水準(zhǔn)、高品質(zhì)地推進(jìn)區(qū)域綜合開發(fā)，先后參與蘇州太湖新城吳江片區(qū)和江蘇省吳江東太湖生態(tài)旅游度假區(qū)的開發(fā)建設(shè)，投資開發(fā)了蘇州灣水秀天地城市綜合體、盛家?guī)炖辖制炫坌℃?zhèn)文旅綜合體等眾多標(biāo)志性項(xiàng)目，不斷向中國(guó)新型城鎮(zhèn)化和文商旅綜合開發(fā)及營(yíng)運(yùn)的領(lǐng)軍企業(yè)目標(biāo)前進(jìn)。四、結(jié)語伴隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷深入，人們對(duì)城市各項(xiàng)功能和服務(wù)的需求將越來越多，城市運(yùn)營(yíng)的內(nèi)涵也在不斷擴(kuò)大。作為順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需求而誕生城市運(yùn)營(yíng)商，也面臨著巨大的發(fā)展空間。各地城投公司應(yīng)緊抓時(shí)機(jī)，結(jié)合自身能力與資源優(yōu)勢(shì)出發(fā)，在不同層次的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、有重點(diǎn)地開展城市運(yùn)營(yíng)工作，在核心業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上不斷向相關(guān)聯(lián)的領(lǐng)域延伸拓展，為企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型、增強(qiáng)“造血”能力源源不斷地注入動(dòng)力。本文從城投公司轉(zhuǎn)型的動(dòng)因、方向、實(shí)施路徑三個(gè)方面進(jìn)行了討論，并且分析了城投在轉(zhuǎn)型過程中可能遇到的六大風(fēng)險(xiǎn)，給出了風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略。1994年中央政府推行財(cái)稅制度改革后，造成了地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)的嚴(yán)重不匹配。同時(shí)受1995年施行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》限制，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。為加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，開展大量的城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)建設(shè)，各級(jí)地方政府有著強(qiáng)烈的融資動(dòng)機(jī)以解決大規(guī)模的城建資金缺口問題。作為特殊歷史時(shí)期的產(chǎn)物，從1994年至2013年的近二十年時(shí)間里，地方政府投融資平臺(tái)作為地方政府性債務(wù)融資的主渠道，為我國(guó)城市發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了巨大作用。一、轉(zhuǎn)型發(fā)展的動(dòng)因（一） 政策變動(dòng)倒逼平臺(tái)轉(zhuǎn)型隨著地方投融資平臺(tái)的快速發(fā)展，政府部門日益認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)監(jiān)管的重要性。為此從2010年開始，國(guó)務(wù)院、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等相繼出臺(tái)多個(gè)重要文件，以此規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)的運(yùn)作管理。2014年國(guó)辦發(fā)43號(hào)文發(fā)布及新預(yù)算法的實(shí)施，宣告以地方政府信用支持、以政府投融資平臺(tái)作為主要城建融資渠道的傳統(tǒng)城建投融資體制的終結(jié)。43號(hào)中明確提出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，賦予地方政府適度舉債權(quán)限，剝離地方政府投融資平臺(tái)政府融資職能。各地政府城建投融資平臺(tái)的融資和生存壓力明顯加大，轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型，即是政策不利變動(dòng)的改革倒逼，也是在國(guó)有資產(chǎn)改革背景下平臺(tái)朝著市場(chǎng)化、可持續(xù)發(fā)展的自我救贖。（二） 城市發(fā)展需要平臺(tái)轉(zhuǎn)型國(guó)發(fā)43號(hào)文件出臺(tái)至今，地方政府、投融資平臺(tái)本身以及相關(guān)金融機(jī)構(gòu)等對(duì)平臺(tái)公司的發(fā)展前途和命運(yùn)的關(guān)注熱度不減。就實(shí)際情況來看，由于政策的滯后效應(yīng)，以及現(xiàn)實(shí)中諸如國(guó)家固定資產(chǎn)投資下降等不利因素的影響，政府投融資平臺(tái)在短期內(nèi)完全剝離政府融資職能的可能性很小，因此，平臺(tái)公司在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)將仍然是一個(gè)區(qū)域推進(jìn)城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的重要載體。無論轉(zhuǎn)型前后，還是轉(zhuǎn)型過程中，也不論不同階段采取何種投融資模式，平臺(tái)公司的投融資職能都始終存在且為當(dāng)?shù)卣某墙ê徒?jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。因此，各級(jí)地方政府都應(yīng)該對(duì)平臺(tái)公司的發(fā)展和轉(zhuǎn)型給予高度的重視和大力的支持。目前來看，政府投融資平臺(tái)的政府性融資職能逐漸剝離，平臺(tái)公司本身的傳統(tǒng)融資難以得以延續(xù)發(fā)展。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率的提升和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷完善，城市發(fā)展階段已經(jīng)由重建設(shè)向重運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)變，城市運(yùn)營(yíng)、城市管理是未來平臺(tái)公司發(fā)展的重大機(jī)遇和挑戰(zhàn)，政府投融資平臺(tái)傳統(tǒng)職能中的城市運(yùn)營(yíng)和國(guó)資管理的職能會(huì)不斷加強(qiáng)，平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展過程亦要往這個(gè)方向傾斜。（三）公司生存發(fā)展需要平臺(tái)轉(zhuǎn)型過去一度的重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)、重融資輕管理的運(yùn)作模式導(dǎo)致政府投融資平臺(tái)缺乏自身現(xiàn)金流創(chuàng)造機(jī)制。政策倒逼以及政策倒逼下的政府政策和資源支持的減少，要求政府投融資平臺(tái)必須進(jìn)行內(nèi)部體制機(jī)制的變革和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)金流是企業(yè)的生命線，尤其是對(duì)亟需實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的平臺(tái)公司而言。打造現(xiàn)金流，尋找贏利點(diǎn)，為企業(yè)的生存和發(fā)展而戰(zhàn)，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。二轉(zhuǎn)型發(fā)展方向定位：城市綜合運(yùn)營(yíng)解決方案提供商職能：結(jié)合當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化發(fā)展的需要，城投作為地方政府城市基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用事業(yè)投資建設(shè)最重要的主體，其首要任務(wù)是推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展。在繼續(xù)做好政府投融資、建設(shè)等公益性及準(zhǔn)公益性職能的同時(shí)，結(jié)合地區(qū)資源稟賦，拓展經(jīng)營(yíng)城市職能，打造現(xiàn)金流業(yè)務(wù)板塊。同時(shí)提升國(guó)有資產(chǎn)的管理水平，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。實(shí)現(xiàn)由過去的"融資導(dǎo)向”向“經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的“資產(chǎn)做大導(dǎo)向”向“價(jià)值提升導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變。市場(chǎng)化：逐漸厘清政府與平臺(tái)公司之間的關(guān)系，從政府控制型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)運(yùn)作型。政府必須減少對(duì)平臺(tái)公司投資行為的干預(yù)，自主投資運(yùn)營(yíng)決策權(quán)要逐步放開。作為市場(chǎng)化的運(yùn)作主體，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。融資、運(yùn)營(yíng)、內(nèi)部管理等一切行為遵循市場(chǎng)化的運(yùn)行規(guī)則。實(shí)體化：逐步擺脫以為了融資進(jìn)行的并表式的管理，對(duì)于公司的各業(yè)務(wù)板塊、子公司和資產(chǎn)，要真正做到“管人、管事、管資產(chǎn)”。根據(jù)城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和市場(chǎng)需求，通過國(guó)有股權(quán)的投資管理，或者通過經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)建立、運(yùn)營(yíng)管理能力的提升等，參與重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資，培育新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，逐步做實(shí)平臺(tái)公司，提高平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)效益。規(guī)范化：建立現(xiàn)代企業(yè)制度。對(duì)公司組織架構(gòu)、人員管理、薪酬考核等體系進(jìn)行規(guī)范和完善，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司的管理運(yùn)作規(guī)范化。多元化：積極發(fā)展業(yè)務(wù)多元化，由原有的代建業(yè)務(wù)、水務(wù)業(yè)務(wù)等往投資業(yè)務(wù)、金融業(yè)務(wù)、旅游業(yè)務(wù)等多元化發(fā)展；拓展區(qū)域的多元化，打造具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)業(yè)務(wù)板塊，未來進(jìn)行跨區(qū)域發(fā)展；嘗試資本的多元化，考慮在子公司層面，開展混合所有制，引入多元資本合作。三、轉(zhuǎn)型發(fā)展的路徑（一）業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型路徑選擇業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型是城投轉(zhuǎn)型發(fā)展的重中之重。業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型方向必須與公司總體轉(zhuǎn)型方向相一致，并在未來的發(fā)展中支撐總體轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過對(duì)內(nèi)外部環(huán)境分析以及公司總體轉(zhuǎn)型思路的確立，業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型路徑選擇如下：（1）按照“市場(chǎng)化運(yùn)作、專業(yè)化發(fā)展、多元化經(jīng)營(yíng)”的指導(dǎo)思想，通過大力整合和經(jīng)營(yíng)現(xiàn)有業(yè)務(wù)、積極探索和涉足其他優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)等手段，利用現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)并充分結(jié)合城市資源稟賦等因素，構(gòu)建基建、環(huán)保、水務(wù)、地產(chǎn)置業(yè)、城市資源運(yùn)營(yíng)、旅游養(yǎng)老、片區(qū)開發(fā)、金融擔(dān)保、能源投資等多業(yè)務(wù)協(xié)同發(fā)展，凸顯城市產(chǎn)業(yè)特色的產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展模式。（2）按照重點(diǎn)發(fā)展、大力培育、維持現(xiàn)狀和剝離退出“四個(gè)層次〃進(jìn)行業(yè)務(wù)區(qū)分，針對(duì)不同業(yè)務(wù)板塊構(gòu)建高效的商業(yè)模式和科學(xué)的運(yùn)營(yíng)模式，逐步打造各產(chǎn)業(yè)板塊的核心競(jìng)爭(zhēng)能力。（3） 確立“城鄉(xiāng)一體化”戰(zhàn)略思維，有意識(shí)的把基建、環(huán)保、水務(wù)、地產(chǎn)置業(yè)等核心業(yè)務(wù)進(jìn)行適時(shí)的區(qū)域外的擴(kuò)張，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)的跨區(qū)域發(fā)展。（4） 引入戰(zhàn)略投資者，推行混合所有制，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。諸如基建和地產(chǎn)置業(yè)等業(yè)務(wù)板塊，可考慮選擇與之業(yè)務(wù)相關(guān)度強(qiáng)、資本力量和技術(shù)條件雄厚的民企與之開展多種形式的合作，逐步提升在城市基建和地產(chǎn)置業(yè)等領(lǐng)域的專業(yè)能力。（5） 將公益性和盈利性項(xiàng)目區(qū)別經(jīng)營(yíng)，以市場(chǎng)的思路經(jīng)營(yíng)管理，從股權(quán)比例、激勵(lì)機(jī)制等方面做出市場(chǎng)化的安排，整合優(yōu)勢(shì)資源在盈利性業(yè)務(wù)上發(fā)力。鑒于公益性項(xiàng)目給公司帶來的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，城投公司應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變公益性項(xiàng)目的運(yùn)作模式，加快由公益性向盈利性的轉(zhuǎn)型，由行政指令性向市場(chǎng)導(dǎo)向性的轉(zhuǎn)變。（6） 順應(yīng)當(dāng)前國(guó)家大力推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作方面的形勢(shì)，應(yīng)將積極參與PPP和企業(yè)自身的轉(zhuǎn)型發(fā)展二者緊密的結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)從最初的履行政府出資方職責(zé)、獲取股權(quán)收益向作為社會(huì)資本方投資運(yùn)營(yíng)區(qū)域城建項(xiàng)目的角色過渡和轉(zhuǎn)變。（二）管理轉(zhuǎn)型路徑選擇配合城投總體轉(zhuǎn)型與業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，遵循“專業(yè)化管理，集團(tuán)化管控”的原則，通過高效的組織管控模式，形成高效運(yùn)作的集團(tuán)組織管理體系，有力保障轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略實(shí)施。管理轉(zhuǎn)型的路徑選擇確立如下：（1）結(jié)合本輪國(guó)家推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的要求，構(gòu)建以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制。財(cái)政局作為實(shí)際出資人，應(yīng)將資本投向、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)作為監(jiān)管重點(diǎn)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)城投的相關(guān)政策支持和發(fā)展服務(wù)。（2） 合理處理政府和市場(chǎng)、政府和公司的關(guān)系。首先要穩(wěn)妥解決高管領(lǐng)導(dǎo)的身份和待遇問題，推行高管任期制、契約化管理，逐步實(shí)現(xiàn)去行政化。其次，政府公權(quán)力的行使要把握好尺度和界限，做到既不缺位，也不越位，賦予城投充分的決策自主權(quán)，規(guī)范'三重一大”（重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金運(yùn)作）決策程序和制度。（3） 建立健全公司治理結(jié)構(gòu)和組織架構(gòu)。健全內(nèi)部管理制度，完善內(nèi)部控制體系，形成以重大事務(wù)決策制度、財(cái)務(wù)管理制度、融資管理制度、資金計(jì)劃控制制度、內(nèi)部審計(jì)制度等為主要內(nèi)容的較為完善的內(nèi)部制度體系。（4） 實(shí)現(xiàn)對(duì)下屬子公司從單純合并報(bào)表到實(shí)質(zhì)管控的飛躍。很多城投公司通過資產(chǎn)整合重組實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)規(guī)模的迅速壯大，但只有實(shí)現(xiàn)對(duì)下屬子公司經(jīng)營(yíng)和財(cái)務(wù)的實(shí)質(zhì)管控，業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型之路才能得以成功實(shí)施。依據(jù)集權(quán)程度的不同，在公司母子公司管控方面，對(duì)不同的業(yè)務(wù)板塊采取或調(diào)整相應(yīng)的集團(tuán)管控模式進(jìn)行管理和規(guī)范。（5） 設(shè)立內(nèi)部資金結(jié)算中心。通過委派財(cái)務(wù)經(jīng)理、設(shè)立資金結(jié)算中心等形式加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，對(duì)公司系統(tǒng)資金進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，以及時(shí)了解系統(tǒng)資金存量和資金流向。同時(shí)，在全系統(tǒng)推行了全面預(yù)算管理。此外，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，建立公司系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)制度，建立健全了下屬各單位的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，構(gòu)建內(nèi)審網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施了對(duì)有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)和重點(diǎn)工程跟蹤審計(jì)。（6）建立差別化績(jī)效考核與薪酬體系。逐步建立分業(yè)經(jīng)營(yíng)的業(yè)績(jī)考核與薪酬體系，完善激勵(lì)約束機(jī)制。根據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)水平及經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)?cè)O(shè)計(jì)薪酬與考核體系，采取有重點(diǎn)、差別化的薪酬績(jī)效考核政策，以此激發(fā)內(nèi)部職工積極性和吸納外部有價(jià)值的員工的加入。加快實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人制度，按照市場(chǎng)原則選拔或聘任職業(yè)經(jīng)理人。同時(shí)深化企業(yè)內(nèi)部人員管理制度改革，逐步建立吶部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減”的競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。（三）投融資轉(zhuǎn)型路徑選擇《2016年中央政府工作報(bào)告》中提到的“深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場(chǎng)化方式籌集專項(xiàng)建設(shè)基金，推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)?！保@為地方政府投融資平臺(tái)融資渠道提供了新的方向。通過對(duì)新形勢(shì)下公司外部宏觀環(huán)境、內(nèi)部投融資和資產(chǎn)財(cái)務(wù)狀況的分析，確立投融資轉(zhuǎn)型路徑選擇如下：（1） 通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作、資產(chǎn)證券化等多種方式引入社會(huì)資本，積極運(yùn)用PPP模式重點(diǎn)支持市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一體化基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。（2） 積極籌劃和設(shè)立政府引導(dǎo)型或項(xiàng)目融資型城建發(fā)展基金。廣泛吸引民間資本，發(fā)起設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金，投資方向不限于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、區(qū)域開發(fā)、先進(jìn)制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。（3） 積極探索在國(guó)家政策新要求下的與專業(yè)金融機(jī)構(gòu)的融資合作模式，可通過與社會(huì)資本合作、發(fā)展擔(dān)保機(jī)構(gòu)、村鎮(zhèn)銀行及小額貸款公司等，為當(dāng)?shù)刂行∥⑵髽I(yè)開展融資服務(wù)。（4） 不斷培養(yǎng)和提升下屬子公司的融資能力。通過公司內(nèi)部的業(yè)務(wù)重組和資源整合，打造下屬子公司核心業(yè)務(wù)板塊的專業(yè)化運(yùn)作，以及通過有效的母子公司管控模式，不斷實(shí)現(xiàn)下屬單位資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和自我融資能力的提升。對(duì)于滿足融資條件的下屬單位，積極思考通過企業(yè)債券、中期票據(jù)、項(xiàng)目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化、融資租賃等融資工具進(jìn)行融資。（5） 強(qiáng)化融資風(fēng)險(xiǎn)控制。要制定科學(xué)的融資策略，要充分考慮融資成本、融資時(shí)機(jī)、融資方式、融資規(guī)模等一系列重要問題，將融資風(fēng)險(xiǎn)降到最低。逐步建立各項(xiàng)債務(wù)監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制。、轉(zhuǎn)型發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)措施（一）政策風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型是順應(yīng)國(guó)家關(guān)于投融資體制改革、地方政府性債務(wù)管理、國(guó)有企業(yè)改革等政策的需要，因此，轉(zhuǎn)型發(fā)展的方向必須要保持與國(guó)家及地方政策導(dǎo)向的一致性，及時(shí)根據(jù)政策的變化進(jìn)行調(diào)整，明確可為與不可為，否則將面臨政策風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致轉(zhuǎn)型失敗。應(yīng)對(duì)措施：（1）對(duì)平臺(tái)轉(zhuǎn)型涉及的相關(guān)政策進(jìn)行梳理，把握政策精髓，并隨時(shí)跟蹤政策動(dòng)向，以便對(duì)公司發(fā)展方向做出及時(shí)調(diào)整；（2）要爭(zhēng)取政府政策上的支持，減少轉(zhuǎn)型的阻力和壓力。（二）資產(chǎn)整合風(fēng)險(xiǎn)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型過程中將會(huì)涉及到資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、置換、并購(gòu)等，將面臨資產(chǎn)整合的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于市域范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)資源整合，由于涉及利益部門多，協(xié)調(diào)關(guān)系復(fù)雜，整合難度大，即使劃轉(zhuǎn)置換成功，往往只是形式上的整合，平臺(tái)公司對(duì)下屬劃轉(zhuǎn)企業(yè)并無實(shí)質(zhì)管理權(quán)，多頭管理顯然不利于下屬企業(yè)及平臺(tái)公司的發(fā)展。對(duì)于并購(gòu)重組的外部企業(yè)，重組后由于主客體在體制、文化等方面的不一致，可能導(dǎo)致并購(gòu)企業(yè)員工喪失認(rèn)同感，從而影響并購(gòu)的效果。應(yīng)對(duì)措施：（1）在市政府層面給予大力支持，打破部門間的利益格局，在更高的層面主導(dǎo)和推動(dòng)城投的轉(zhuǎn)型；（2）根據(jù)下屬企業(yè)的類型，設(shè)置不同的管控目標(biāo)，對(duì)于短期內(nèi)無法達(dá)