探討餐具消毒服務(wù)單位違規(guī)處罰存在的問題,行政法論文餐飲具集中消毒單位是近年來出現(xiàn)的新型消毒服務(wù)機構(gòu)，以為餐飲消費者提供方便、快速、衛(wèi)生的餐飲具為經(jīng)營目的。泰州市姜堰區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所根據(jù)(消毒管理辦法〕，對餐飲具集中消毒單位不符合衛(wèi)生要求的違規(guī)行為進行了行政處理懲罰，本文對該監(jiān)管經(jīng)過中存在的問題進行了討論，同時提出了一些對策與建議。1案例簡介1.1案情概要2020年上半年，泰州市姜堰區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所根據(jù)(衛(wèi)生部辦公廳關(guān)于切實加強餐飲具集中消毒單位監(jiān)督工作的緊急通知〕(衛(wèi)辦監(jiān)督發(fā)〔2020〕27號)精神，根據(jù)(關(guān)于加強餐飲具集中消毒單位監(jiān)督管理的通知〕(衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2018〕25號)(下面簡稱(通知〕)要求，根據(jù)(餐飲具集中消毒單位衛(wèi)生監(jiān)督規(guī)范(試行)〕(衛(wèi)辦監(jiān)督發(fā)〔2018〕82號)附件中的(餐飲具集中消毒單位現(xiàn)場監(jiān)督檢查表〕，對全區(qū)4家餐飲具集中消毒服務(wù)單位進行了日常性衛(wèi)生監(jiān)督檢查。通過檢查發(fā)現(xiàn)，這4家消毒服務(wù)單位均存在如通風(fēng)、防鼠、防潮、包裝間空氣消毒、更衣等衛(wèi)生設(shè)施設(shè)置不全;消毒后的餐飲具包裝未標(biāo)注消毒合格標(biāo)志、消毒方式方法、消毒日期或批號;從業(yè)人員健康證不全;沒有自檢能力，也沒有委托檢驗，不能提供餐飲具批次出廠檢驗報告等方面存在的問題。1.2違背相關(guān)條款(通知〕規(guī)定:餐飲具集中消毒單位應(yīng)當(dāng)符合(消毒服務(wù)機構(gòu)衛(wèi)生規(guī)范〕的要求。(消毒服務(wù)機構(gòu)衛(wèi)生規(guī)范〕(下面簡稱(衛(wèi)生規(guī)范〕)第十條規(guī)定:消毒服務(wù)機構(gòu)經(jīng)消毒或滅菌處理后物品的最小消毒或滅菌外包裝上應(yīng)有明顯的消毒或滅菌合格標(biāo)志。標(biāo)志內(nèi)容應(yīng)包括消毒服務(wù)機構(gòu)名稱和衛(wèi)生許可證號、消毒或滅菌方式方法、消毒或滅菌日期和批號。被檢查的4家餐飲具集中消毒服務(wù)單位消毒后的餐飲具包裝未標(biāo)注消毒合格標(biāo)志、消毒方式方法、消毒日期或批號，其行為違背了(衛(wèi)生規(guī)范〕第十條的規(guī)定。(監(jiān)督規(guī)范〕第四條第(八)項規(guī)定:餐飲具集中消毒單位未提供餐飲具批次出廠檢驗報告的，衛(wèi)生監(jiān)督檢查結(jié)論為不合格。4家餐飲具集中消毒服務(wù)單位不能提供消毒后的餐飲具批次出廠檢驗報告，沒有到達(dá)(監(jiān)督規(guī)范〕第四條第(八)項規(guī)定的要求。(消毒管理辦法〕第四十八條第(一)項規(guī)定:消毒服務(wù)機構(gòu)違背本辦法規(guī)定，消毒后的物品未到達(dá)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和要求的，由縣級以上衛(wèi)生行政部門責(zé)令其限期改正，能夠處5000元下面的罰款;造成感染性疾病發(fā)生的，能夠處5000元以上20000元下面的罰款。1.3處理懲罰與結(jié)果當(dāng)事人消毒后的餐飲具沒有到達(dá)(衛(wèi)生規(guī)范〕第十條、(監(jiān)督規(guī)范〕第四條第(八)項規(guī)定的要求，其行為違背了(消毒管理辦法〕第四十八條第(一)項的規(guī)定。根據(jù)該條款的規(guī)定，泰州市姜堰區(qū)衛(wèi)生局經(jīng)合議，確定對4家餐飲具集中消毒服務(wù)單位分別給予罰款人民幣5000元的行政處理懲罰，同時責(zé)令立即改正違法行為。在送達(dá)(行政處理懲罰決定書〕的同時，下發(fā)衛(wèi)生監(jiān)督意見書，要求限期整改。事后，1家餐飲具集中消毒服務(wù)單位及時進行了整改，并繳納了罰款，案件完全執(zhí)行予以結(jié)案。另外3家餐飲具集中消毒服務(wù)單位拒不整改，也不繳納罰款，在申請法院強迫執(zhí)行后，當(dāng)事人根據(jù)(中國行政復(fù)議法施行條例〕第四十條的規(guī)定申請和解，同意繳納3000元的罰款，并根據(jù)意見書的要求進行整改，泰州市姜堰區(qū)衛(wèi)生局經(jīng)歷體驗收合格后，同意了當(dāng)事人的和解申請，案件以不完全執(zhí)行予以結(jié)案。2法規(guī)的適用2.1適用(消毒管理辦法〕本案在查處、合議經(jīng)過中也進行了討論，例如:衛(wèi)生要求指的是什么、衛(wèi)生要求和衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)有沒有區(qū)別以及餐飲具消毒服務(wù)單位能否就是消毒服務(wù)機構(gòu)等。辦案衛(wèi)生監(jiān)督員以為，所謂衛(wèi)生要求就是國家有關(guān)部門公布施行的，與衛(wèi)生有關(guān)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、部門規(guī)章以及規(guī)范性文件等所規(guī)定必須到達(dá)的要求，應(yīng)有行政強迫性。(衛(wèi)生規(guī)范〕、(監(jiān)督規(guī)范〕正是衛(wèi)生部組織制定的規(guī)范性文件，其規(guī)定的內(nèi)容就是必須到達(dá)的衛(wèi)生要求。衛(wèi)生要求包括衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。對于餐飲具消毒服務(wù)單位能否就是消毒服務(wù)機構(gòu)，(監(jiān)督規(guī)范〕第一條規(guī)定:為規(guī)范餐飲具集中消毒單位的衛(wèi)生監(jiān)督，根據(jù)(消毒服務(wù)機構(gòu)衛(wèi)生規(guī)范〕的有關(guān)要求，制定本規(guī)范。就是講(監(jiān)督規(guī)范〕制定時參照了(衛(wèi)生規(guī)范〕規(guī)定的要求，反之講明餐飲具集中消毒服務(wù)單位就是消毒服務(wù)機構(gòu)。(通知〕中也定義了餐飲具集中消毒單位是指具有消毒服務(wù)的條件和能力，能夠為餐飲服務(wù)者提供餐飲具集中消毒服務(wù)的機構(gòu)或單位。由此能夠確定飲具集中消毒單位就是消毒服務(wù)機構(gòu)。(消毒管理辦法〕第四十九條中定義消毒服務(wù)機構(gòu)，即為社會提供可能被污染的物品及場所、衛(wèi)生用品和一次性使用醫(yī)療用品等進行消毒與滅菌服務(wù)的單位。綜上，餐飲具集中消毒服務(wù)單位適用(消毒管理辦法〕進行查處。2.2不適用(十分規(guī)定〕本案合議經(jīng)過中，在法律適用問題上有另外一種意見，以為適用(關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的十分規(guī)定〕(下面簡稱(十分規(guī)定〕)第三條的規(guī)定。筆者不認(rèn)同這個觀點。根據(jù)(十分規(guī)定〕第三條第一款:經(jīng)營者不得生產(chǎn)、銷售不符合法定要求的產(chǎn)品，上述4家消毒服務(wù)單位生產(chǎn)銷售的集中消毒后餐飲具沒有到達(dá)(衛(wèi)生規(guī)范〕和(監(jiān)督規(guī)范〕的要求，違背了該規(guī)定。假如根據(jù)(十分規(guī)定〕第三條第二款:不根據(jù)法定條件、要求從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，沒收違法所得、產(chǎn)品和用于違法生產(chǎn)的工具、設(shè)備、原材料等物品，并處50000元至貨值金額10倍以上20倍下面的罰款;造成嚴(yán)重后果的，由原發(fā)證部門吊銷許可證照進行處理懲罰，力度將更大，但施行上述處理懲罰的前提所指法定條件是:按照法律法規(guī)規(guī)定需要獲得許可證照或者需要經(jīng)過認(rèn)證的。而消毒服務(wù)機構(gòu)的行政許可已經(jīng)取消，也無要求其認(rèn)證的法律法規(guī)，因而，消毒服務(wù)單位生產(chǎn)銷售不符合法定要求餐飲具的違法行為，不適用(十分規(guī)定〕第三條施行行政處理懲罰。3討論3.1裁量權(quán)使用問題當(dāng)下，對餐飲具集中消毒單位的監(jiān)督管理根據(jù)(衛(wèi)生規(guī)范〕和(監(jiān)督規(guī)范〕，處理懲罰根據(jù)(消毒管理辦法〕第四十八條。本文案例根據(jù)(消毒管理辦法〕，給予的是最高額度5000元的罰款處理懲罰。案例中3位當(dāng)事人沒有按時履行行政處理懲罰決定，而是在案件申請法院強迫執(zhí)行時，提出和解申請，案件最終以部分履行即不完全執(zhí)行予以結(jié)案。因而，筆者以為，在施行行政處理懲罰時，對自由裁量方面要審慎和適度，應(yīng)充分考慮當(dāng)事人對違法行為的整改結(jié)果以及履行能力，使行政處理懲罰決定具有合法性、合理性和可行性。3.2相關(guān)法律法規(guī)不完善2004年發(fā)布(關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定〕，取消了(消毒管理辦法〕設(shè)定的消毒服務(wù)機構(gòu)衛(wèi)生許可。當(dāng)下，對餐飲具集中消毒服務(wù)單位的監(jiān)管，只能在日常監(jiān)督的基礎(chǔ)上開展，而查處該行業(yè)的違規(guī)行為，也只要(消毒管理辦法〕有明確的罰則，但罰款的數(shù)額不大，一般情況只要5000元下面，起不到震懾和阻止違法行為的作用。(消毒管理辦法〕雖有罰則，但沒有詳細(xì)規(guī)定適用的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和要求，固然(通知〕和(監(jiān)督規(guī)范〕中要求根據(jù)(食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)〕(GB14934-1994)進行監(jiān)督抽檢，但該標(biāo)準(zhǔn)只是適用于賓館、飯店、餐廳、食堂等飲食企業(yè)的食(飲)具，也適用于個體攤點的食(飲)具，因而，對集中消毒后的餐飲具的抽檢只能在其末端的消費環(huán)節(jié)進行，而不能在集中消毒的服務(wù)單位進行餐飲具抽檢，抽檢結(jié)果存在滯后性。3.3監(jiān)管職責(zé)不清(通知〕進一步明確了餐飲具集中消毒單位的監(jiān)管職責(zé)，華而不實衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)對餐飲具集中消毒單位施行日常衛(wèi)生監(jiān)督管理，對餐飲具集中消毒單位的餐飲具進行衛(wèi)生監(jiān)督抽檢，依法查處不符合衛(wèi)生規(guī)范的行為;食品藥品監(jiān)管部門負(fù)責(zé)餐飲服務(wù)單位使用集中消毒餐飲具的索證管理，并加強對餐飲服務(wù)單位餐飲具的監(jiān)督檢查，查處違法行為;工商行政管理部門按照工商行政管理法律法規(guī)，核發(fā)營業(yè)執(zhí)照，將已把握的餐飲具集中消毒單位的登記情況，定期通報同級衛(wèi)生行政部門。這個職責(zé)分工實際上是對集中式消毒餐飲具生產(chǎn)經(jīng)營的分段式管理，由于是多部門監(jiān)管，不能對全程進行有效的風(fēng)險控制，反而造成監(jiān)管職責(zé)不清，一旦出現(xiàn)問題，部門之間互相扯皮，將會無法進行追責(zé)。另外，(監(jiān)督規(guī)范〕第三條規(guī)定:縣級以上地方衛(wèi)生行政部門接到地方各級工商行政部門通報的獲得工商營業(yè)執(zhí)照的餐飲具集中消毒單位信息后，應(yīng)當(dāng)及時指派兩名以上衛(wèi)生監(jiān)督人員對餐飲具集中消毒單位進行現(xiàn)場監(jiān)督檢查。根據(jù)這項規(guī)定，似乎沒有獲得工商營業(yè)執(zhí)照的餐飲具集中消毒單位，衛(wèi)生行政部門就不需要監(jiān)管了。4對策與建議4.1出臺備案制度建議省級人大常委會，出臺地方的、可操作的備案制度，規(guī)定餐飲具集中消毒服務(wù)機構(gòu)在衛(wèi)生行政機關(guān)備案完成后，才具備從事餐飲具集中消毒服務(wù)的資格和條件，以此來彌補因取消前置性許可，而對其監(jiān)管根據(jù)缺乏的現(xiàn)在狀況。施行備案制度便于有效開展源頭的監(jiān)管和控制，進而保障社會秩序和安全之目的的實現(xiàn)。4.2開展量化分級管理能夠嘗試開展量化分級管理工作，實現(xiàn)由定性管理向定性定量相結(jié)合的動態(tài)管理轉(zhuǎn)變。將量化分級的等級和臉譜標(biāo)識印制在消毒好的餐飲具外包裝上，同時利用網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視等媒介向社會公示餐飲具集中消毒服務(wù)單位的衛(wèi)生狀況和衛(wèi)生監(jiān)督量化分級管理情況，讓消費者知情選擇，進而保障公眾的健康安全。4.3將餐飲具消毒納入公共場所用品用具管理制定與(住宿業(yè)衛(wèi)生規(guī)范〕、(沐浴場所衛(wèi)生規(guī)范〕和(美容美發(fā)場所衛(wèi)生規(guī)范〕類似的飯館類公共場所衛(wèi)生規(guī)范，將集中消毒后的餐飲具納入公共場所用品用具管理的范疇，嚴(yán)格其使用和索證制度，從消費環(huán)節(jié)把關(guān)，反過來促使餐飲具集中消毒單位加強自律行為，運用市場運行規(guī)律，淘汰部分達(dá)不到要求或拒不整改的單位，進而實現(xiàn)對該行業(yè)的有效監(jiān)管。4.4修訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范應(yīng)盡快修訂適用于餐飲具集中消毒服務(wù)單位的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和衛(wèi)生規(guī)范，增加生產(chǎn)場所、設(shè)施設(shè)備、索證管理等方面的內(nèi)容，進一步規(guī)范和嚴(yán)肅當(dāng)事人的生產(chǎn)經(jīng)營行為。繼續(xù)健全(監(jiān)督規(guī)范〕的相關(guān)內(nèi)容，如人員衛(wèi)生知識培訓(xùn)等，并將其上升至部門規(guī)章或法規(guī)層面，提高法律效力。同時，應(yīng)及時修訂或完善(消毒管理辦法〕，在第四章消毒服務(wù)機構(gòu)中增加詳細(xì)的衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和要求，在第六章罰則里提高行政處理懲罰的力度。通過修訂或完善現(xiàn)有的監(jiān)管根據(jù)，使得對餐飲具集中消毒單位的監(jiān)管有法可依，且能做到違法必究。4.5對(食品安全法〕的修訂建議(中國食品安全法〕(下面簡稱(食品安全法〕)是經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過的法律，是食品安全領(lǐng)域最上位的基本大法。其第二條第(三)項規(guī)定，在中國境內(nèi)從事用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備生產(chǎn)經(jīng)營的，應(yīng)當(dāng)遵守本法。餐飲具集中消毒服務(wù)單位實際上就是飯店里餐飲具消毒間的功能延續(xù)和拓展，集中消毒后的餐飲具是用于食品的容器，其生產(chǎn)經(jīng)營行為應(yīng)當(dāng)遭到(食品安全法〕的約束。但縱觀(食品安全法〕全文，沒有找到針對該行業(yè)的義務(wù)條款和法律責(zé)任，只是在第二十七條第(五)項中提到了，食品生產(chǎn)經(jīng)營應(yīng)當(dāng)符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并符合以下要求:餐具、飲具和盛放直接入口食品的容器，使用前應(yīng)當(dāng)洗凈、消毒，炊具、用具用后應(yīng)當(dāng)洗凈，保持清潔。這項條款實際上是使用餐飲具的單位應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，而不是對餐飲具集中消毒單位行為的規(guī)范。建議在修訂(食品安全法〕時，將餐飲具集中消毒單位納入食品安全法律監(jiān)管體系之中，明確食品藥品監(jiān)督管理部門為該行業(yè)唯一的監(jiān)管部門，在第四章食品生產(chǎn)經(jīng)營中增加該行業(yè)的監(jiān)管要求，在第九章法律責(zé)任中增加相應(yīng)的處理懲罰內(nèi)容，進而完善對餐飲具集中消毒單位進行監(jiān)督管理的法律根據(jù)。以下為參考文獻(xiàn)［1］中國衛(wèi)生部．消毒產(chǎn)品管理辦法［Z］．2002-03-28［2020-01-23］．［2］中國衛(wèi)生部辦公廳．關(guān)于切實加強餐飲具集中消毒單位監(jiān)督工作的緊急通知(衛(wèi)辦監(jiān)督發(fā)［2020］27號)［EB/OL］．(2020-02-24)［2020-01-23］．［3］中國衛(wèi)生部，工商總局，食品藥品監(jiān)管局．關(guān)于加強餐飲具集中消毒單位監(jiān)督管理的通知(衛(wèi)監(jiān)督發(fā)［2018］25號)［EB/OL］．(2018-02-21)［2020-01-23］．［4］中國衛(wèi)生部辦公廳．關(guān)于印發(fā)(餐飲具集中消毒單位衛(wèi)生監(jiān)督規(guī)范(試行)〕的通知(衛(wèi)辦監(jiān)督發(fā)［2018］82號)［EB/OL］．(2018-05-11)［2020-01-23］．［5］中國衛(wèi)生部．消毒服務(wù)機構(gòu)衛(wèi)生規(guī)范(衛(wèi)法監(jiān)法［2002］142號)［EB/OL］．(2002-07-01)［2020-01-23］．［6］中國．關(guān)于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的十分規(guī)定［EB/OL］．(2007-07-26)［2020-01-23］．［7］．關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項目的決定(國發(fā)［2004］16號)［EB/OL］．(2004-05-19)［2020-01-23］．［8］陳理良，孟慶增，余光．餐飲具消毒服務(wù)機構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督管理中的問題［J］．中國消毒學(xué)雜志，2018，26(6):712-713．［9］何雍利，何書廣，閆云龍．餐具集中消毒企業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督現(xiàn)在狀況及考慮［J］．中國衛(wèi)生事業(yè)管理，2018(S1):128-129．［10］中國衛(wèi)生部．GB14934-1994食(飲)具消毒衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)［S］．北京:中國