我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政支出與財(cái)政收入政策間的結(jié)構(gòu)特征分析

F812：A1002—8102(2012)10—0005—11一、財(cái)政支出與財(cái)政收入間存在松緊搭配的反方向組合特征長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出政策是擴(kuò)張性的。自1998年下半年起，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的沖擊，我國(guó)財(cái)政政策由適度緊縮轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的財(cái)政政策，尤其是在財(cái)政支出政策上擴(kuò)張傾向明顯。直到2003-2007年期間，盡管我國(guó)經(jīng)濟(jì)已走出亞洲金融危機(jī)帶來(lái)的陰影，開始出現(xiàn)持續(xù)高速增長(zhǎng)(年平均增長(zhǎng)率達(dá)到10%以上)；盡管投資額已開始出現(xiàn)高速擴(kuò)張趨勢(shì)；盡管貨幣政策已開始采取從緊態(tài)勢(shì)(穩(wěn)健的貨幣政策)，但財(cái)政支出政策仍堅(jiān)持?jǐn)U張方向(積極的)。2008年后為應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)的沖擊，自當(dāng)年下半年起放棄了年初“防通脹防過(guò)熱”的緊縮政策，采取“更加積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策”，財(cái)政政策擴(kuò)張力度進(jìn)一步加大。2009年財(cái)政赤字創(chuàng)紀(jì)錄地達(dá)到9500多億元，已接近GDP比重的3%(馬斯特里赫特條約規(guī)定的歐元區(qū)成員國(guó)赤字上限)。直到2010年第四季度開始“擇機(jī)退出”之后，我國(guó)財(cái)政政策的方向仍未逆轉(zhuǎn)，繼續(xù)保持?jǐn)U張性(積極的)財(cái)政政策，調(diào)整的是擴(kuò)張力度，由此前的“更加積極”重回“積極”。總的來(lái)看，我國(guó)財(cái)政支出政策有兩個(gè)較為突出的特點(diǎn)：一是自20世紀(jì)90年代末以來(lái)，擴(kuò)張性的政策方向基本未變，改變的只是擴(kuò)張程度；二是財(cái)政支出政策的擴(kuò)張力度總體上是較為適度的，特別是由于體制方面的特殊性等原因，與歐美國(guó)家相比，財(cái)政支出擴(kuò)張力度相對(duì)較緩，歐美國(guó)家運(yùn)用國(guó)債、赤字等平衡預(yù)算的做法，在我國(guó)應(yīng)用時(shí)相對(duì)更為謹(jǐn)慎，財(cái)政赤字均在GDP3%以下，國(guó)債余額占當(dāng)年GDP比重一般只在20%左右，即使再加上地方債10.7萬(wàn)億，也顯著低于馬約規(guī)定的歐元區(qū)成員國(guó)政府債務(wù)總額不能超過(guò)GDP60%的上限(這在一定程度上與我國(guó)財(cái)政與貨幣聯(lián)系更為緊密的體制特點(diǎn)有關(guān)，我國(guó)政府的相當(dāng)部分投資不是依靠舉債籌款，而是通過(guò)銀行信貸計(jì)劃支持，具體表現(xiàn)為行政性的信貸計(jì)劃、地方融資平臺(tái)形成的地方政府性債務(wù)、土地財(cái)政等，即銀行的財(cái)政化，這在一定意義上降低了顯性的政府債務(wù)比例)。但我國(guó)的財(cái)政收入政策究竟是擴(kuò)張的還是緊縮的，就沒(méi)有財(cái)政支出政策這樣明確，需要深入展開討論，這里有幾點(diǎn)需要說(shuō)明。稅收占GDP的比重是否在持續(xù)上升？1994年分稅制之前，稅收是波動(dòng)的，特別是在20世紀(jì)80年代中期采取“利改稅”過(guò)程中，一部分利潤(rùn)轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂?，因此，這一期間的數(shù)據(jù)不具可比性。1994年后，稅收占GDP的比重曾下降到有史以來(lái)最低水平(1996年為9.71%)，此后，稅收占GDP比重開始穩(wěn)步持續(xù)上升。盡管在此期間，我國(guó)在名義稅制上采取了許多減稅措施，比如，1998年開始提高紡織品出口退稅率(由9%提高到11%)，并取消了企業(yè)22項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)；1999年再進(jìn)一步提高服裝業(yè)出口退稅率(提高到17%)；對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的相關(guān)稅費(fèi)給予一定減免；同時(shí)取消對(duì)企業(yè)的73項(xiàng)基金收費(fèi)；2000年對(duì)軟件、集成電路等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠；2004年采取新的出口退稅辦法，普遍加大退稅力度；2006年前后，各地先后取消了農(nóng)業(yè)稅，并大規(guī)模取消對(duì)農(nóng)戶的繳費(fèi)項(xiàng)目；2005年起在東北地區(qū)試行、后到2009年作為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的舉措之一，實(shí)施增值稅轉(zhuǎn)型，由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)型，當(dāng)年估算因此減稅1300億元；2008年起對(duì)內(nèi)資與外資企業(yè)實(shí)行統(tǒng)一稅率，內(nèi)資企業(yè)由此前33%的所得稅率降至統(tǒng)一的25%；再到現(xiàn)階段試行的營(yíng)業(yè)稅轉(zhuǎn)型，即增值稅擴(kuò)圍，很有可能產(chǎn)生減稅效應(yīng)。另外，還有些討論中的結(jié)構(gòu)性減稅舉措等。但與之對(duì)應(yīng)的是，我國(guó)稅收占GDP的比重持續(xù)上升。這里要區(qū)別一個(gè)問(wèn)題，稅收增長(zhǎng)和稅收占GDP比重增長(zhǎng)不是同一概念，即絕對(duì)增長(zhǎng)和相對(duì)增長(zhǎng)。稅收的絕對(duì)增長(zhǎng)是稅收量的擴(kuò)張，其基礎(chǔ)首先在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)，稅收體系是否完整，稅種結(jié)構(gòu)狀態(tài)如何等等都影響稅收增長(zhǎng)。稅收總量擴(kuò)張并不意味著稅收在國(guó)民收入中的比重上升，只有當(dāng)其他條件不變，同時(shí)稅收增長(zhǎng)速度較長(zhǎng)時(shí)期高于國(guó)民收入增長(zhǎng)速度，或者在國(guó)民收入增速既定的條件下，政府稅收收入長(zhǎng)期顯著高于企業(yè)和居民收入增長(zhǎng)速度的情況下，稅收在國(guó)民收入中的比重才會(huì)顯著上升。一般意義上的稅收增長(zhǎng)并不意味著采取從緊的財(cái)政收入政策，因?yàn)檎愂湛偭吭鲩L(zhǎng)的同時(shí)，可能企業(yè)及居民收入增長(zhǎng)更快，也可能是在降低稅率減少稅種的同時(shí)由于經(jīng)濟(jì)活力的提升及企業(yè)效率的提高，使得稅收總量不僅未減反而有所增加，即所謂“減稅等于增稅”。但如果政府稅收在國(guó)民收入中所占比重持續(xù)提高，那么，就財(cái)政收入政策而言，可以視為較前一時(shí)期相對(duì)從緊的政策導(dǎo)向。盡管可以通過(guò)財(cái)政支出政策的擴(kuò)張來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)，但同時(shí)從緊的財(cái)政收入政策事實(shí)上抑制了市場(chǎng)力量的擴(kuò)張能力，增大的財(cái)政支出擴(kuò)張效應(yīng)在一定程度上建立在抑制市場(chǎng)力量擴(kuò)張能力提升的基礎(chǔ)上，這種財(cái)政收入與財(cái)政支出政策相互間反方向的結(jié)合最終政策效應(yīng)怎樣，具有很大的不確定性。這種不確定性主要包含兩方面，一方面，從緊的財(cái)政收入政策對(duì)市場(chǎng)需求的抑制效應(yīng)與擴(kuò)張的財(cái)政支出政策對(duì)市場(chǎng)需求的擴(kuò)張效應(yīng)究竟孰大孰??？另一方面，即使擴(kuò)張性的財(cái)政支出政策的刺激效應(yīng)高于從緊的財(cái)政收入政策對(duì)市場(chǎng)需求的抑制效應(yīng)，但政府財(cái)政支出政策的投資效果會(huì)怎樣？從資源配置的微觀效率上看，通常政府的投資效率會(huì)低于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性效率。因此，財(cái)政收入政策的導(dǎo)向，不能一般地從稅收量上看是減稅還是增稅，重要的是要看稅收在國(guó)民收入中所占比重是否提升。我國(guó)雖然從1994年分稅制改革之后，采取了一系列減稅措施，但自1996年以后，稅收占GDP的比重卻持續(xù)上升，到2010年已達(dá)18.25%。從1996年到2010年，稅收占GDP的比重逐年持續(xù)提高，并且中間沒(méi)有任何波動(dòng)，幾乎每隔兩年上升1個(gè)百分點(diǎn)以上。究其原因，主要在于三方面：一是稅收增長(zhǎng)速度長(zhǎng)期高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，從1994年至2010年，以現(xiàn)行價(jià)格計(jì)算的我國(guó)名義GDP年均增長(zhǎng)率為14.2%(已剔除價(jià)格不可比因素，因財(cái)政收入增長(zhǎng)是以現(xiàn)行價(jià)格計(jì))，而同期我國(guó)按現(xiàn)行價(jià)格計(jì)政府全部稅收收入的年均增長(zhǎng)率為18.1%，稅收年均增速高出名義GDP年均增速4個(gè)百分點(diǎn)。二是在國(guó)民收入的宏觀分配結(jié)構(gòu)上，政府、企業(yè)、居民三者之間，政府(財(cái)政收入)與企業(yè)(GDP增速體現(xiàn))和居民(居民收入)相比較，財(cái)政收入增速長(zhǎng)期最快。2011年財(cái)政收入增速為22.6%(以現(xiàn)行價(jià)計(jì))，剔除價(jià)格因素均按當(dāng)年現(xiàn)行價(jià)計(jì)，GDP增速則為17.5%(按不變價(jià)計(jì)為9.2%)，財(cái)政收入增速明顯高出許多(朱青，2012)。同期，居民收入的年均增速則更低，顯著低于GDP的增速，以至于“十二五”規(guī)劃中不得不明確要求居民收入增速須與GDP增速保持同步，這種國(guó)民收入分配宏觀結(jié)構(gòu)性失衡，不僅使從緊性財(cái)政收入政策傾向更為明顯，而且在一定程度上抑制了市場(chǎng)需求的擴(kuò)張。尤其是抑制了消費(fèi)需求的增長(zhǎng)，居民收入增速長(zhǎng)期低于GDP增速，更低于財(cái)政收入增速，從而使居民收入在國(guó)民收入中所占比重持續(xù)下降(從1998-2008年世界金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，據(jù)估算，我國(guó)居民收入占國(guó)民收入的比重下降近10個(gè)百分點(diǎn)，從68%左右降至58%左右)。這也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為何長(zhǎng)期主要依靠投資需求擴(kuò)張拉動(dòng)，尤其是依靠政府投資拉動(dòng)，而消費(fèi)需求對(duì)增長(zhǎng)拉動(dòng)作用相對(duì)不足的重要原因。三是在稅種結(jié)構(gòu)上，我國(guó)的流轉(zhuǎn)稅稅種比較多，在現(xiàn)行19個(gè)稅種中有一半是流轉(zhuǎn)稅，如增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅等。我國(guó)的稅制體系，流轉(zhuǎn)稅收入占比約為70%。與其他多數(shù)國(guó)家不同，我們的流轉(zhuǎn)稅區(qū)分為一般和特種流轉(zhuǎn)稅：增值稅和營(yíng)業(yè)稅屬于一般流轉(zhuǎn)稅——對(duì)所有商品和勞務(wù)都征，消費(fèi)稅屬于特種流轉(zhuǎn)稅——在普遍征收一般流轉(zhuǎn)稅基礎(chǔ)上，選擇部分商品如奢侈品征收。而且同一產(chǎn)業(yè)設(shè)多個(gè)流轉(zhuǎn)稅(而其他國(guó)家大都是所有的產(chǎn)業(yè)只有一種流轉(zhuǎn)稅)，如除征收增值稅、營(yíng)業(yè)稅等外，有一些產(chǎn)業(yè)還附加有消費(fèi)稅等多個(gè)流轉(zhuǎn)稅(如煙酒)，有的產(chǎn)業(yè)從流轉(zhuǎn)稅方面增加新稅(如汽車產(chǎn)業(yè)的車購(gòu)稅、房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓不僅有營(yíng)業(yè)稅，還附加契稅等)。此外，所有產(chǎn)業(yè)都有城建稅。①同時(shí)，流轉(zhuǎn)稅性質(zhì)的稅種在稅收總量中所占比重高，增值稅作為主要的流轉(zhuǎn)稅雖然在分稅制后的1994-2010年年均增長(zhǎng)率為15%左右，略高于同期GDP增速(14.2%)，其在稅收中的比重由1994年的45%下降到28.8%，但仍是全部稅收總量中比重最高的稅種。②營(yíng)業(yè)稅同樣是流轉(zhuǎn)稅性質(zhì)的，現(xiàn)在全部稅收總量中所占比重已超過(guò)15%，1994年分稅制改革后，年均增長(zhǎng)率達(dá)到19%以上，明顯高出GDP年增長(zhǎng)率。由此，便形成了我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政政策在支出與收入兩方面的突出結(jié)構(gòu)特征，即擴(kuò)張性的財(cái)政支出政策與緊縮性的財(cái)政收入政策間的反方向組合。就財(cái)政政策本身的邏輯體系而言，這種反方向組合有一定的道理，即不斷擴(kuò)張的財(cái)政支出政策，必須有不斷增長(zhǎng)的財(cái)政收入作為支持。但財(cái)政收入量的增長(zhǎng)以支持財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)大，并不意味著財(cái)政收入占國(guó)民收入比重的持續(xù)增長(zhǎng)，并不意味著財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度長(zhǎng)期高于GDP和居民收入的增長(zhǎng)速度。否則，就不是一般的財(cái)政收入增長(zhǎng)，而是具有緊縮性的財(cái)政收入政策了，即以降低企業(yè)和居民收入增長(zhǎng)速度來(lái)?yè)Q取財(cái)政收入高增長(zhǎng)。二、我國(guó)財(cái)政支出與財(cái)政收入政策反方向組合的演變趨勢(shì)如何？就擴(kuò)張性的財(cái)政支出政策而言，一般來(lái)講，在危機(jī)過(guò)程中，采取擴(kuò)張性的財(cái)政支出政策對(duì)于短期增長(zhǎng)具有顯著的效應(yīng)，但在危機(jī)過(guò)后若長(zhǎng)期采取強(qiáng)烈的擴(kuò)張性財(cái)政支出政策，則不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒(méi)有正面效應(yīng)，卻反而會(huì)因形成的巨大赤字推動(dòng)通貨膨脹，進(jìn)而給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)嚴(yán)重負(fù)效應(yīng)。因此，在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)過(guò)程中，危機(jī)狀況一旦有所緩解，擴(kuò)張性的財(cái)政支出政策應(yīng)當(dāng)率先退出，不應(yīng)長(zhǎng)期采取擴(kuò)張性的財(cái)政支出政策。當(dāng)然，擴(kuò)張性的財(cái)政支出政策的率先退出，是以市場(chǎng)力量逐步復(fù)蘇為前提，即企業(yè)的投資需求和居民的消費(fèi)需求逐步復(fù)蘇。我國(guó)現(xiàn)階段的現(xiàn)實(shí)在于，由于制度創(chuàng)新，特別是要素市場(chǎng)化不夠深入，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分，大型和特大型國(guó)有企業(yè)作為壟斷力量，創(chuàng)新力受到窒息，進(jìn)而難以尋求有效的投資機(jī)會(huì)。民營(yíng)小企業(yè)難以獲得金融等要素市場(chǎng)的支持，其投資需要難以轉(zhuǎn)化為有效的投資需求。在市場(chǎng)力量難以復(fù)蘇的條件下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)往往主要依靠政府(包括中央和地方)尤其是政府投資拉動(dòng)，使擴(kuò)張性的財(cái)政支出政策難以適時(shí)退出。這種狀況的改變，關(guān)鍵在于深化改革，提升制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新能力，這就需要較長(zhǎng)時(shí)期的努力。就從緊的財(cái)政收入政策的發(fā)展趨勢(shì)而言，財(cái)政收入總量保持增長(zhǎng)勢(shì)頭，不僅是必要的而且是可能的。問(wèn)題的關(guān)鍵在于財(cái)政收入占國(guó)民收入的比重是否持續(xù)上升，即其增速是否繼續(xù)明顯高于國(guó)民收入增長(zhǎng)速度？討論這個(gè)問(wèn)題之前，需要澄清一個(gè)背景，1978年財(cái)政收入占國(guó)民收入比重為31%多一點(diǎn)，1994年到谷底。目前若算全部政府收入大賬，為35%左右，若僅算財(cái)政收入賬，為22%左右。故而，1994年以后的增長(zhǎng)，其中的很大部分系恢復(fù)性增長(zhǎng)。對(duì)于這種增長(zhǎng)，有幾個(gè)問(wèn)題需要討論：(1)長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)財(cái)政收入的增長(zhǎng)是在減稅背景下形成的，是在不增加稅種，不提高稅率，不擴(kuò)大范圍的前提下，通過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和嚴(yán)格征管形成財(cái)政收入增長(zhǎng)，那就不存在是否需要采取新的減稅政策的問(wèn)題，只要繼續(xù)延續(xù)以往已有的“減稅”即可。問(wèn)題在于，為什么在“減稅”的背景下財(cái)政收入占GDP的比重在持續(xù)上升呢？只能解釋為財(cái)政收入增速顯著高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，這就需要考慮控制財(cái)政收入增速了。正是從這個(gè)意義上才提出是否需要采取新的“減稅”舉措，目的不是減少財(cái)政收入總量的增長(zhǎng)，而是控制其增速，使之與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能協(xié)調(diào)，尤其是不至于長(zhǎng)期嚴(yán)重排斥市場(chǎng)力量(企業(yè)、居民)收入增長(zhǎng)，特別是對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生持續(xù)的“擠出效應(yīng)”(crowdouteffect)。(2)財(cái)政收入的比重占GDP比重持續(xù)上升，是否由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算過(guò)程中GDP核算少了，而同時(shí)財(cái)政收入核算多了？靜態(tài)地看，比如只舉某一年份的比重來(lái)看，或許存在當(dāng)年核算時(shí)財(cái)政收入多計(jì)而同時(shí)GDP少計(jì)的問(wèn)題，但動(dòng)態(tài)地看，只要對(duì)財(cái)政收入和GDP的核算口徑及方式是穩(wěn)定的連續(xù)的，觀察歷年來(lái)財(cái)政收入占GDP比重的逐年變化，若存在上升趨勢(shì)，那就表明政府財(cái)政收入確實(shí)比其他方面收入上升得快，即使財(cái)政收入的口徑及GDP的統(tǒng)計(jì)存在不準(zhǔn)確或不科學(xué)的方面，但若是始終按同樣的口徑和方法，其比重的變化是有統(tǒng)計(jì)意義的，也能反映變化趨勢(shì)。(3)是否存在“減稅”的客觀性？即在未來(lái)發(fā)展中客觀上我國(guó)財(cái)政收入是否在總量擴(kuò)張的同時(shí)增速放緩？應(yīng)當(dāng)說(shuō)是有這種客觀性的。一方面經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度會(huì)放緩。據(jù)分析，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入中等收入發(fā)展中國(guó)家水平之后，預(yù)計(jì)到2020年實(shí)現(xiàn)全面小康(上中等收入)，再到2030年前后實(shí)現(xiàn)高收入發(fā)展中國(guó)家目標(biāo)，年均增長(zhǎng)速度從目前的8%左右，每隔10年左右下降1個(gè)百分點(diǎn)以上，這就構(gòu)成財(cái)政收入增速放緩的重要因素。另一方面，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整要求財(cái)政收入結(jié)構(gòu)調(diào)整，客觀上也會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收入增速放緩，包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，結(jié)構(gòu)性減稅在長(zhǎng)期里會(huì)通過(guò)調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)質(zhì)量進(jìn)而推動(dòng)財(cái)政收入增長(zhǎng)，但在短期甚至相當(dāng)一段時(shí)期里，雖然不至于影響財(cái)政收入總量正常增長(zhǎng)，但卻會(huì)影響其增長(zhǎng)速度。此外，國(guó)際金融危機(jī)沖擊會(huì)影響財(cái)政收入的增長(zhǎng)，其直接表現(xiàn)是對(duì)進(jìn)出口環(huán)節(jié)稅收增長(zhǎng)的影響。目前我國(guó)稅收結(jié)構(gòu)中進(jìn)出口環(huán)節(jié)稅收比重顯著上升，尤其是進(jìn)口環(huán)節(jié)(出口環(huán)節(jié)中的一些流轉(zhuǎn)稅退稅了)收入占比較多，包括增值稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅等，近年來(lái)占我國(guó)稅收總量約為16%～18%之間，特別是占中央財(cái)政收入比重高(因進(jìn)口環(huán)節(jié)稅多為中央稅收)，2011年占中央財(cái)政收入35%左右。③世界金融危機(jī)及相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)我國(guó)進(jìn)出口、特別是進(jìn)口的沖擊，不僅會(huì)影響財(cái)政收入(尤其是中央財(cái)政收入)增長(zhǎng)速度，而且可能影響增長(zhǎng)量，如果在考慮到世界貿(mào)易保護(hù)主義抬頭及由此產(chǎn)生的對(duì)人民幣升值壓力增大等因素，雖然可能刺激進(jìn)口量增長(zhǎng)，但也會(huì)因匯率的變化減少進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收，這就進(jìn)一步加大了進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收變化的不確定性。(4)是否存在減稅的要求？我國(guó)目前宏觀經(jīng)濟(jì)失衡的特點(diǎn)在于既面臨通脹壓力，又面臨經(jīng)濟(jì)下行的威脅，采取傳統(tǒng)的需求管理遇到了嚴(yán)重的困難，無(wú)論是財(cái)政還是貨幣政策，既難以全面擴(kuò)張，也難以全面緊縮。事實(shí)上，在宏觀管理方式上，結(jié)合需求管理同時(shí)實(shí)施供給管理已成為必然趨勢(shì)。尤其是針對(duì)“滯脹”威脅，“減稅”作為供給管理的基本政策，既可通過(guò)降低企業(yè)成本減輕成本推動(dòng)的通脹壓力，又可通過(guò)調(diào)動(dòng)生產(chǎn)者和勞動(dòng)者積極性刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。運(yùn)用供給管理通過(guò)減稅等措施影響生產(chǎn)者和勞動(dòng)者的成本及效率，最突出的特點(diǎn)在于可以不通過(guò)提升通脹水平而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，這在我國(guó)現(xiàn)階段是十分需要的(劉偉、蘇劍，2007)。當(dāng)然，這里的“減稅”主要是指發(fā)展動(dòng)態(tài)中財(cái)政收入的增速放緩，而不是總量的減少。(5)是否存在“減稅”的可能？財(cái)政收入的負(fù)增長(zhǎng)(總量減少)的可能性不大，所謂“減稅”的可能，指的也還是財(cái)政收入增速放緩，這種可能主要取決于財(cái)政收支間的失衡狀況以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)對(duì)其承受力，這在短期里是財(cái)政收支均衡問(wèn)題，涉及赤字、債務(wù)以及相應(yīng)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等，但在長(zhǎng)期里，涉及的是政府職能轉(zhuǎn)變及公共財(cái)政制度建設(shè)問(wèn)題。就短期而言，我國(guó)目前財(cái)政收支失衡程度并不高，無(wú)論是財(cái)政赤字還是政府債務(wù)規(guī)模及比重都處在較為安全可控范圍之內(nèi)。從這個(gè)意義上說(shuō)，推出某些“減稅”舉措，包括稅收政策的局部調(diào)整和稅收制度的某些改革，財(cái)政收支狀況在一定程度上是可以承受的。諸如增值稅擴(kuò)圍、個(gè)人工薪所得稅費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)、扶持中小微企業(yè)的稅收優(yōu)惠減免等，都是有可能實(shí)施的。但就長(zhǎng)期而言，合理控制財(cái)政收入在GDP中的比重，在體制上取決于政府職能的轉(zhuǎn)變和伴隨市場(chǎng)化進(jìn)程實(shí)施的公共財(cái)政建設(shè)，如果市場(chǎng)化不深入，政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政府仍然承擔(dān)著投資主體、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、民生服務(wù)等大量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任和職能，市場(chǎng)機(jī)制難以有效地發(fā)揮作用，無(wú)以形成政府與市場(chǎng)的協(xié)調(diào)，財(cái)政收入增速快于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)而占GDP比重不斷上升的勢(shì)頭便不可能扭轉(zhuǎn)。如果財(cái)政體制難以切實(shí)轉(zhuǎn)向公共財(cái)政，難以切實(shí)轉(zhuǎn)向以提供真正公共品為主要功能，同時(shí)，財(cái)政決策難以切實(shí)從過(guò)度集權(quán)的行政決策轉(zhuǎn)向納稅人公共選擇的民主、法治決策，財(cái)政收入增長(zhǎng)速度便難以在制度上與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)保持協(xié)調(diào)。因此，從長(zhǎng)期來(lái)看，“減稅”能否實(shí)施關(guān)鍵在于深入市場(chǎng)化條件下的政府職能轉(zhuǎn)變及相應(yīng)的公共財(cái)政建設(shè)，這在短期是難以實(shí)現(xiàn)的?？傊覈?guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的均衡性目標(biāo)要求財(cái)政收入增長(zhǎng)速度與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)調(diào)，要求在保證財(cái)政收入總量不斷擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，使其增長(zhǎng)速度進(jìn)而占GDP的比重得到有效控制，國(guó)民經(jīng)濟(jì)在這一意義上具有“減稅”的要求。三、我國(guó)現(xiàn)階段稅負(fù)水平及增長(zhǎng)速度是否過(guò)高？這是一個(gè)很復(fù)雜也極具爭(zhēng)議的問(wèn)題。在這里，只做兩方面的討論：一是如何看待福布斯稅負(fù)痛苦指數(shù)對(duì)中國(guó)的反映；二是如何看待名義稅負(fù)和實(shí)際稅負(fù)。這個(gè)問(wèn)題的討論，不僅涉及對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段稅負(fù)狀況的根本判斷，而且涉及今后我國(guó)財(cái)政收入政策方向的選擇。《福布斯》雜志根據(jù)世界主要國(guó)家和地區(qū)的公司稅率、個(gè)人所得稅率、富人稅率、銷售稅率、增值稅率以及雇員和雇主的社會(huì)保障貢獻(xiàn)等，每年計(jì)算并公布所謂福布斯稅負(fù)痛苦和改革指數(shù)(ForbesMiser&ReformIndex)，2002年中國(guó)位居第三，2004年列第四，2005年列第二，2008年列第五，2009年又上升至第二位?？傊袊?guó)按照《福布斯》雜志的標(biāo)準(zhǔn)，屬于高稅負(fù)國(guó)家，因而稅收體制需要做出更多改革。福布斯稅負(fù)痛苦和改革指數(shù)的計(jì)算方法是將一國(guó)(或地區(qū))6個(gè)稅(費(fèi))種的法定最高稅率簡(jiǎn)單相加所得結(jié)果。這6個(gè)稅(費(fèi))種包括：公司和個(gè)人所得稅、雇主和雇員交納的社會(huì)保險(xiǎn)金(EmployerandEmployeeSocialSecurity)銷售稅、財(cái)產(chǎn)稅等。例如2009年中國(guó)的福布斯稅負(fù)痛苦和改革指數(shù)為：企業(yè)最高所得稅率25%+個(gè)人最高所得稅率45%+EmployerSocialSecurity最高費(fèi)率49%+EmployeeSocialSecurity最高費(fèi)率23%+增值稅最高稅率17%=159%。顯然，用這種方法來(lái)評(píng)價(jià)中國(guó)的稅負(fù)痛苦程度是存在問(wèn)題的。首先，關(guān)于中國(guó)的福布斯稅負(fù)痛苦指數(shù)計(jì)算所采用的數(shù)據(jù)是存在問(wèn)題的，計(jì)算指標(biāo)中的雇主(企業(yè))為員工向社會(huì)繳納的費(fèi)用占員工工資的比重為49%，員工自己繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)占其工資的比重為23%。但實(shí)際情況是，按照我國(guó)現(xiàn)行社保制度，由單位負(fù)擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率(養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn))大約相當(dāng)于員工工資的30%左右，員工個(gè)人繳納的部分約相當(dāng)于工資的10%。根據(jù)這種實(shí)際情況，其他條件不變，中國(guó)2009年的福布斯稅負(fù)痛苦指數(shù)應(yīng)為132%，而不是福布斯雜志計(jì)算的159%。其次，這里比較的是最高邊際稅率，我國(guó)最高邊際稅率在世界上的排名是靠前的，但最高邊際稅率并不等于總的稅負(fù)水平。以所得稅為例，在福布斯雜志公布的數(shù)據(jù)中，中國(guó)個(gè)人所得稅最高稅率為45%，低于法國(guó)(52.1%)、比利時(shí)(53.5%)、瑞典(61%)、荷蘭(52%)、日本(50%)等發(fā)達(dá)國(guó)家，與加拿大、美國(guó)、澳大利亞、德國(guó)的水平大體相當(dāng)。這些高于中國(guó)或與中國(guó)大體相近的國(guó)家都是發(fā)達(dá)國(guó)家，這些國(guó)家不僅人均GDP水平顯著高于中國(guó)，而且收入分配的總體差異程度一般也小于中國(guó)。發(fā)達(dá)國(guó)家的收入分布往往比發(fā)展中國(guó)家更加均勻。在平均收入以及收入分配差距不突出的條件下，累進(jìn)稅制上的差別，的確能夠說(shuō)明稅負(fù)水平的不同，在他們之間，福布斯指數(shù)是可比的。但中國(guó)現(xiàn)階段是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，雖然經(jīng)濟(jì)總量較大，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度快，但人均水平仍較低，收入分配的差異也較大，而且還處在擴(kuò)大差異的過(guò)程中，這就不能以最高稅率和發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行對(duì)比，并通過(guò)這種對(duì)比反映中國(guó)總體稅負(fù)狀況。我國(guó)達(dá)到最高納稅等級(jí)的人在納稅人中所占比例很小，適用于低稅率的公司和個(gè)人占據(jù)更大比例。這樣以最高的個(gè)人所得邊際稅率反映中國(guó)的總體稅負(fù)就不十分符合中國(guó)的實(shí)際。中國(guó)現(xiàn)階段的問(wèn)題不是最高稅率高了，而是需要對(duì)低收入人群減稅，但如果以最高邊際稅率來(lái)反映稅負(fù)痛苦程度，即使普遍降低低收入群體稅率，也并不能反映在福布斯稅負(fù)痛苦指數(shù)的降低上。但在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，適用最高稅率的人群在全部納稅人中所占比例比我國(guó)要高。因此用福布斯指數(shù)中的最高稅率進(jìn)行比較，能夠更準(zhǔn)確地反映發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)，但卻不能反映我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，以此為根據(jù)進(jìn)行我國(guó)和國(guó)際間的比較，就會(huì)出現(xiàn)較大的偏差。再來(lái)討論我國(guó)現(xiàn)階段名義稅收和實(shí)際稅收間的差別問(wèn)題。從體制和政策變化上看，我國(guó)進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，的確是在減稅，不僅已經(jīng)采取了一系列減稅措施，而且從體制改革的趨勢(shì)來(lái)看，還將可能有一系列的減稅措施推出。比如，2012年里將進(jìn)一步降低能源資源產(chǎn)品、先進(jìn)設(shè)備和關(guān)鍵零部件等商品進(jìn)口關(guān)稅；對(duì)小微企業(yè)提高增值稅、營(yíng)業(yè)稅起征點(diǎn)，減免所得稅；進(jìn)一步取消不合理涉企收費(fèi)項(xiàng)目；擴(kuò)大營(yíng)業(yè)稅改增值稅試點(diǎn)范圍；推進(jìn)物流企業(yè)的稅收優(yōu)惠；推進(jìn)多項(xiàng)稅收制度改革等等。但從總體上看，市場(chǎng)主體、特別是實(shí)體經(jīng)濟(jì)主體并未明顯感受到減稅，卻反而強(qiáng)烈感受到繳納的稅收在不斷增加，并且這種實(shí)際稅負(fù)的增加速度超過(guò)了企業(yè)發(fā)展速度。如果在企業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上相應(yīng)稅負(fù)額度增加，應(yīng)屬正常，但事實(shí)上在許多情況下，稅制稅種稅率都未變，甚至有所降低，同時(shí)企業(yè)發(fā)展也未取得進(jìn)展，企業(yè)產(chǎn)出和利潤(rùn)并未增大，但實(shí)際繳納的稅費(fèi)卻增加了。由此便產(chǎn)生一個(gè)矛盾，政府特別是中央政府覺(jué)得是在不斷減稅，而企業(yè)和居民卻增大了稅負(fù)。問(wèn)題主要發(fā)生在兩方面：一方面政府特別是各級(jí)地方政府，在其財(cái)政出現(xiàn)困難的情況下，會(huì)以各種非稅項(xiàng)目的方式增大對(duì)企業(yè)和居民上繳的要求；另一方面，即使在稅制、稅種都不變，稅率有所下降的條件下，各級(jí)稅務(wù)部門加強(qiáng)征管，相對(duì)稅率未下調(diào)之前，雖然稅率水平有所下降，但嚴(yán)格按照下調(diào)后的稅率水平征收。此前雖然稅率水平相對(duì)較高，但政府相關(guān)部門并未真正按制度規(guī)定的稅率征收，甚至對(duì)一些企業(yè)可能采取簡(jiǎn)單的包稅，從而形成盡管名義稅負(fù)水平較高，但實(shí)際執(zhí)行的稅負(fù)水平并不高的局面；減稅后，雖然名義制度稅負(fù)水平有所下降，但實(shí)際征繳的稅費(fèi)比未減稅之前實(shí)際繳納的稅負(fù)水平可能還要高。一個(gè)基本事實(shí)是，盡管采取了一系列減稅措施，但財(cái)政收入不僅迅速增長(zhǎng)，而且其占GDP的比重也在持續(xù)上升。單純的量的增長(zhǎng)還可以解釋為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)，但占GDP比重的上升則表明稅負(fù)的相對(duì)增加，與之對(duì)應(yīng)的企業(yè)和居民收入相對(duì)比重的下降，尤其是居民收入比重下降。還有一個(gè)更值得關(guān)注的原因：中國(guó)的現(xiàn)實(shí)稅制結(jié)構(gòu)——增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅5個(gè)稅種的收入占到全部稅收收入的90%左右。即是說(shuō)，政府通常所推出的減稅措施，或是只涉及其余的那13個(gè)小稅種，或是即便涉及這5個(gè)稅種，但嚴(yán)格限制在一些影響不大的要素上，如基本不涉及稅率。這即是說(shuō)，對(duì)于減稅的觀察點(diǎn)，不是看減了什么項(xiàng)目，而是看減了多大的規(guī)模。那么，到底如何看待目前我國(guó)稅負(fù)水平高低呢？橫向比較看，無(wú)論是與當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家還是與發(fā)展中國(guó)家比較，我國(guó)目前的宏觀稅負(fù)(即稅收和社會(huì)保險(xiǎn)占GDP的比重)并不算高，居世界發(fā)展中國(guó)家的中等水平。但縱向地看，我國(guó)近10年來(lái)國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)明顯加快，遠(yuǎn)高于按現(xiàn)行價(jià)格計(jì)算的國(guó)民收入增長(zhǎng)速度，進(jìn)而政府所支配的國(guó)民收入的比重不斷提高。也就是說(shuō)，不能一般地說(shuō)我國(guó)宏觀稅負(fù)水平過(guò)高，甚至像福布斯指數(shù)所反映的那樣名列當(dāng)代世界前茅，這種判斷是不符合中國(guó)實(shí)際的。宏觀稅負(fù)(含稅收和非稅收入)，發(fā)達(dá)國(guó)家平均43.3%，(其中社會(huì)保險(xiǎn)繳款占10.4%)，發(fā)展中國(guó)家平均為35.6%(其中社會(huì)保險(xiǎn)繳款占6.9%)，以我國(guó)2009年為例約為30%，(其中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入占4.2%，社?；鹗杖胝?.8%)(肖捷，2010)。但必須承認(rèn)，現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政收入增速快，其在國(guó)民收入中所占比重持續(xù)提高，這種趨勢(shì)需要適當(dāng)控制，特別是中國(guó)處在工業(yè)化加速和市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌期，與發(fā)達(dá)國(guó)家一個(gè)重要的不同在于，發(fā)達(dá)國(guó)家宏觀稅負(fù)占GDP比重一般是穩(wěn)定的，而我國(guó)則是處于迅速增長(zhǎng)中的，這就特別需要控制其增長(zhǎng)速度。因?yàn)檎杖胝糋DP比重持續(xù)上升本身意味著在需求結(jié)構(gòu)上產(chǎn)生對(duì)市場(chǎng)力量作用程度的“擠出效應(yīng)”，不僅使國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的政府、企業(yè)、居民三者間收入分配宏觀結(jié)構(gòu)失衡，這種政府對(duì)市場(chǎng)力量的擠出會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需求動(dòng)力結(jié)構(gòu)扭曲，致使消費(fèi)需求疲軟，市場(chǎng)力量難以充分啟動(dòng)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不得不持續(xù)過(guò)多地依靠政府需求，特別是政府投資需求拉動(dòng)，而且會(huì)使市場(chǎng)化進(jìn)程受阻，尤其是阻滯要素市場(chǎng)化的進(jìn)展，進(jìn)而導(dǎo)致資源配置效率受損，甚至加劇壟斷，特別是加劇政府本身的壟斷?？紤]到中國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中國(guó)有經(jīng)濟(jì)和國(guó)有企業(yè)的比重及作用，考慮到政府與國(guó)有企業(yè)間的聯(lián)系，雖然國(guó)有企業(yè)的收入并非政府收入，但國(guó)有企業(yè)的主導(dǎo)及主體作用在一定程度上與政府收入占GDP比重持續(xù)上升的趨勢(shì)相互呼應(yīng)，政府對(duì)市場(chǎng)的替代程度會(huì)更為嚴(yán)重。因此就宏觀財(cái)政收入政策而言，將其增長(zhǎng)速度從近十幾年顯著超越經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的持續(xù)高速擴(kuò)張狀態(tài)，逐漸調(diào)整至與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相互協(xié)調(diào)，逐漸實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、居民三者間收入增長(zhǎng)的均衡是極為必要的，從調(diào)整財(cái)政收入增速而言，現(xiàn)階段適度減稅是必要的，或者說(shuō)合理控制財(cái)政收入增速是必要的。在我國(guó)控制財(cái)政收入增速，使之與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相互協(xié)調(diào)意義上的“減稅”，重要的是在于調(diào)整稅收負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的要求，推動(dòng)結(jié)構(gòu)性減稅，而不是簡(jiǎn)單地降低財(cái)政收入的增速。我國(guó)稅收種類中流轉(zhuǎn)稅較多，這一方面構(gòu)成我國(guó)稅收增速較快的主要原因，另一方面這些流轉(zhuǎn)稅，包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、城建稅、車購(gòu)稅、房產(chǎn)契稅、煙酒消費(fèi)稅等等，就其屬性而言都是消費(fèi)課稅。2011年我國(guó)消費(fèi)課稅占稅收總收入(包括增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅等)65%左右，高于一般發(fā)達(dá)國(guó)家近20個(gè)百分點(diǎn)(經(jīng)合組織國(guó)家為31%)，表明我國(guó)目前稅負(fù)責(zé)任主要集中在居民消費(fèi)基礎(chǔ)上。而同時(shí)我國(guó)個(gè)人所得稅低，2011年占稅收總收入為5.7%，大大低于一般發(fā)達(dá)國(guó)家(經(jīng)合組織國(guó)家為25%)。說(shuō)明我國(guó)目前稅收負(fù)擔(dān)沒(méi)有落在個(gè)人收入上，尤其是我國(guó)針對(duì)普通居民的一般消費(fèi)課稅比重高，占總消費(fèi)課稅的97%(經(jīng)合組織國(guó)家為65%)，針對(duì)高收入階層的特定消費(fèi)品征稅(奢侈品等)比重少，占消費(fèi)課稅的3%(經(jīng)合組織國(guó)家為35%)。這實(shí)際上使低收入居民成為稅負(fù)主要承擔(dān)者。個(gè)人所得稅占比低，實(shí)際上使個(gè)稅調(diào)節(jié)作用減弱，難以從個(gè)人收入調(diào)節(jié)方面提高結(jié)構(gòu)上的公平合理性(朱青，2012)。四、中央財(cái)政與地方財(cái)政的結(jié)構(gòu)性失衡從總體上看，我國(guó)中央與地方財(cái)政收支格局的特點(diǎn)是，在財(cái)政收入上，中央財(cái)政占比相對(duì)更高些，而在財(cái)政支出上，則以地方財(cái)政為主導(dǎo)。先來(lái)看中央與地方的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)：突出一點(diǎn)是中央財(cái)政收入特別是稅收收入中，中央占比大于地方。以2010年為例，中央財(cái)政收入在整個(gè)財(cái)政收入中占51.1%，地方財(cái)政收入占比為48.9%。2009年這一比重上的差距更大些，為52.4%：47.6%。自2000年以來(lái)，在我國(guó)財(cái)政收入中，中央與地方財(cái)政所占比重基本是穩(wěn)定的，波動(dòng)不超過(guò)2%，中央財(cái)政占比始終高于地方財(cái)政占比。在其中嚴(yán)格意義上的稅收收入中(目前我國(guó)占財(cái)政收入的比重已近88%以上)，國(guó)稅所形成的稅收占55.3%，地稅所形成的收入占44.7%。但在非稅收入的項(xiàng)目中，中央與地方占比相比則顯著偏低，如非稅收收入(20∶80)、專項(xiàng)收入(14.6∶85.4)、行政事業(yè)收費(fèi)(13.2∶86.8)、其他收入(33.2∶66.8)、罰沒(méi)收入(3∶97)等各項(xiàng)數(shù)據(jù)均表明，非稅收收入在地方財(cái)政收入中起的作用相對(duì)更顯著。再來(lái)看中央與地方間的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，2000-2010年間年均增長(zhǎng)19.1%。從中央和地方財(cái)政支出占國(guó)家財(cái)政支出的比重看，近10年來(lái)，地方財(cái)政支出占比不僅高于中央財(cái)政支出占比，而且持續(xù)上升，從2000年的65.3%提升至2010年的82，2%，保持持續(xù)上升的態(tài)勢(shì)。10年間地方財(cái)政支出占比提高了17個(gè)百分點(diǎn)，相應(yīng)地，中央財(cái)政支出在國(guó)家財(cái)政支出中占比始終保持逐年下降的趨勢(shì)，甚至沒(méi)有出現(xiàn)任何反復(fù)和波動(dòng)。這就形成一個(gè)對(duì)照，在財(cái)政收入上中央占比始終高于地方，并且這種高出狀態(tài)長(zhǎng)期保持穩(wěn)定，而在財(cái)政支出上地方占比始終高于中央，并且這種高出狀態(tài)還在不斷擴(kuò)大。靜態(tài)比較方面，以2010年為例，中央與地方財(cái)政收入占比為51.1∶48.9；而中央與地方財(cái)政支出占比為17.8∶82.2?？v向動(dòng)態(tài)比較方面，觀察2000-2010年的變化，中央與地方財(cái)政收入占比波動(dòng)很小，基本上是穩(wěn)定的比例，中央占比一般在53%左右(波動(dòng)上下一般不超過(guò)2%)，地方占比一般在47%左右。相差最高的年份是2002年，當(dāng)年，中央財(cái)政收入占比為55%，地方為45%，相差10個(gè)百分點(diǎn)。而同期中央與地方財(cái)政支出的占比變化很大，中央財(cái)政支出占比從2000年的34.7%持續(xù)下降至2010年的17.8%，地方財(cái)政支出占比則由65.3%升至82.2%。這種失衡構(gòu)成我國(guó)與世界大多數(shù)國(guó)家的一個(gè)重要不同，歐美國(guó)家雖也采取分稅制，但一般不存在中央大規(guī)模的轉(zhuǎn)移支付，地方稅收支出基本上依靠地方預(yù)算收入平衡，其利在于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方財(cái)政收入和公共品供給相互間聯(lián)系緊密，能夠更充分地體現(xiàn)誰(shuí)納稅誰(shuí)受益，利于調(diào)動(dòng)納稅人的積極性和明確相互的責(zé)任，其弊在于政府對(duì)縮小地方差距的作用能力受限，地方間差距縮小主要依靠要素的市場(chǎng)流動(dòng)實(shí)現(xiàn)，緩慢且不穩(wěn)定，但有長(zhǎng)期效率。我國(guó)目前中央財(cái)政與地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)與支出結(jié)構(gòu)間的嚴(yán)重失衡，同樣也會(huì)帶來(lái)一系列的矛盾。首先，在國(guó)家總的財(cái)政收入占GDP比重持續(xù)上升的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政收入的比重長(zhǎng)期高于地方財(cái)政收入占比表明，不僅政府在支配國(guó)民收入中的作用程度在提高，而且主要又是中央政府的控制力度在加大，這就進(jìn)一步加劇了中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)干預(yù)的垂直性和集中度，進(jìn)而對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入產(chǎn)生影響。但這種中央對(duì)經(jīng)濟(jì)直接干預(yù)程度的加劇，并不意味著中央宏觀調(diào)控效率的提升，因?yàn)橹醒胴?cái)政只是占有了更多的國(guó)民收入，而在財(cái)政支出上，地方財(cái)政支出又占據(jù)主要比例且不斷加大。這種財(cái)政支出結(jié)構(gòu)又在很大程度上削弱著中央政府財(cái)政政策的宏觀效率。從某種意義上可以說(shuō)，這也是一種權(quán)利與責(zé)任的不對(duì)稱，財(cái)政收入更多比例由中央掌握，特別是稅收性收入中央財(cái)政占比高，勢(shì)必影響地方政府培育相關(guān)稅源和執(zhí)行相關(guān)稅收政策的積極性，而財(cái)政支出又主要通過(guò)地方財(cái)政，在增大地方財(cái)政壓力的同時(shí)，也會(huì)加大中央財(cái)政政策效應(yīng)的不確定性，并且由于各地方財(cái)力及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，主要依靠地方財(cái)政支出來(lái)實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出政策目標(biāo)，會(huì)帶來(lái)政策效果在不同地方的巨大差異。比如2010年我國(guó)教育支出中央財(cái)政支出占比為5.7%，地方財(cái)政為94.3%。各地方發(fā)展水平和環(huán)境的不同，肯定會(huì)嚴(yán)重影響教育發(fā)展的均衡性。其他在社保與就業(yè)(4.9∶95.1)、農(nóng)林水事務(wù)(4.8∶95.2)、城鄉(xiāng)社會(huì)事務(wù)(0.2∶99.8)、醫(yī)療衛(wèi)生(1.5∶98.5)、環(huán)境保護(hù)(2.8∶97.2)等方面都存在類似問(wèn)題。其次，這種中央與地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)性失衡，必然形成中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付增大的局面。我國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)，不論社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r如何，其一般預(yù)算支出均大于其一般預(yù)算收入，支出/收入的比值都大于1，也就是說(shuō)都有中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的正向支持。從體制和政策要求來(lái)說(shuō)，一方面可以增強(qiáng)中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力，加大扶持落后地區(qū)發(fā)展力度，促進(jìn)區(qū)域間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的均衡。以2010年為例，我國(guó)各省市地方政府一般預(yù)算支出占一般預(yù)算收入的比重，平均為180%，即地方一般預(yù)算支出額為一般預(yù)算收入額的1.82倍，其中西藏最高為15倍，其他西部地區(qū)省區(qū)中的青海、甘肅、寧夏、新疆、貴州等的支出占收入比都在3倍以上。東部沿海地區(qū)的主要省市大都在1.5倍以下，其中北京和上海最低，僅為1.15倍。中部地區(qū)及四川、云南、廣西等省區(qū)，大都在2倍以上。顯然，越是落后地區(qū)，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付支持力度相對(duì)越高，因而其一般預(yù)算支出超過(guò)其一般預(yù)算收入的程度也就越大，經(jīng)濟(jì)對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴度相應(yīng)也越高。另一方面，值得注意的是，即使相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)省市，也都存在中央財(cái)政的凈轉(zhuǎn)移支付。包括北京、上海在內(nèi)其一般預(yù)算支出也高于一般預(yù)算收入，說(shuō)明即使是發(fā)達(dá)省市，財(cái)政支出上的自主性也受到極大限制。其前提在于，財(cái)政收入的大部分首先要作為中央財(cái)政收入部分繳納，再由中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，完成地方財(cái)政支出。這就在一定程度上限制了地方政府、特別是發(fā)達(dá)省市的主動(dòng)性和積極性，各地方省市普遍不能以自身一般預(yù)算收入平衡自身一般預(yù)算支出的制度安排，特別是社會(huì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的省市也無(wú)以實(shí)現(xiàn)自身財(cái)政收支平衡。這是否表明體制上中央財(cái)政收入集權(quán)過(guò)高？這里不僅是指中央財(cái)政收入占比高，更重要的是在體制上，地方財(cái)政支出的實(shí)現(xiàn)要在更大程度上依賴中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，而不是主要基于自身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成的穩(wěn)定的自身一般預(yù)算收入增長(zhǎng)。這對(duì)地方財(cái)政收支的均衡和地方財(cái)政的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生不利影響。其三，這種中央與地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)失衡，在一定程度上會(huì)加劇地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是在中央財(cái)政支出擴(kuò)張，同時(shí)又要求地方財(cái)政配套的過(guò)程中，地方政府性債務(wù)會(huì)進(jìn)一步放大。在中央與地方財(cái)政收支結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期不對(duì)稱的背景下，2008年采取全面反金融危機(jī)的更加積極的財(cái)政政策以來(lái)，為緩解地方財(cái)政配套資金不足的矛盾，啟動(dòng)了中央代發(fā)地方債和地方政府利用融資平臺(tái)公司籌措項(xiàng)目資金的融資方式。中央代發(fā)地方債，一是規(guī)模不十分大，2009年和2010年，中央分別代發(fā)地方債券2000億元，同時(shí)，最終風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任事實(shí)上也是由中央財(cái)政承擔(dān)，對(duì)地方政府而言風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任不大。真正構(gòu)成風(fēng)險(xiǎn)的是地方政府性債務(wù)，地方政府性債務(wù)是指：地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺(tái)公司或其他單位等直接借入，拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持責(zé)任，因公益性項(xiàng)目建設(shè)形成的債務(wù)等。顯然，地方政府性債務(wù)不同于地方政府直接舉債的地方政府債務(wù)。這里所說(shuō)的地方政府性債務(wù)除地方政府直接舉債外，還包括經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、地方政府融資平臺(tái)公司及其他單位等債務(wù)主體，所包括的范圍比政府債務(wù)更廣泛。④根據(jù)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果，我國(guó)到“十一五”末(2010年年底)地方政府性債務(wù)總額已超過(guò)10.7萬(wàn)億元(這是有憑證可審計(jì)的，還有一些沒(méi)有憑證的)。同時(shí)，審計(jì)署審計(jì)口徑中沒(méi)有包含對(duì)社會(huì)保障資金缺口等債務(wù)的評(píng)估。因此，實(shí)際地方政府性債務(wù)規(guī)模比審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果可能還會(huì)更大些。地方政府性債務(wù)的資金來(lái)源主要是銀行貸款(79.1%)，上級(jí)財(cái)政、政府發(fā)債、其他借款等項(xiàng)加總只占20%左右。并且其中70%將在“十二五”期間到期。據(jù)測(cè)算，“十二五”時(shí)期，考慮到“十一五”時(shí)期形成的地方政府性債務(wù)中有7.5萬(wàn)億到期，再加上利息支出和借新還舊等因素，2011-2015年會(huì)形成總量為12.5萬(wàn)億元以上的資金需求。再加上社會(huì)保障基金隱性負(fù)債(包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等)，其中養(yǎng)老保險(xiǎn)占社?；鹬С?0%，且有上升趨勢(shì)。而在我國(guó)目前的實(shí)際支付中，地方政府承擔(dān)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支缺口的一部分，這部分事實(shí)上構(gòu)成地方性債務(wù)中重要的隱性負(fù)債。以上是“十一五”末地方政府性債務(wù)存量將會(huì)發(fā)生的影響，從“十二五”發(fā)展來(lái)看