政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的介入點(diǎn)

政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是與政府投資項(xiàng)目建設(shè)同步實(shí)施的審計(jì)監(jiān)督，是由審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定，對政府投資項(xiàng)目建設(shè)全過程的技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動，以及建設(shè)（代建）、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等單位與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行事前、事中、事后的審計(jì)監(jiān)督和咨詢、鑒證活動。跟蹤審計(jì)主要分兩種模式，一是全過程跟蹤審計(jì)模式，在基本建設(shè)程序中的某一環(huán)節(jié)介入，直至項(xiàng)目投產(chǎn)或使用全過程實(shí)施的跟蹤審計(jì)監(jiān)督；二是階段性跟蹤審計(jì)模式，對某一階段的工程進(jìn)展情況進(jìn)行跟蹤審計(jì)，如跟蹤審計(jì)招投標(biāo)情況、合同履行情況、超概算情況等?；窘ㄔO(shè)程序主要有項(xiàng)目建議書、可行性研究、設(shè)計(jì)工作（分為初步設(shè)計(jì)、技術(shù)設(shè)計(jì)和詳細(xì)設(shè)計(jì)）、建設(shè)準(zhǔn)備、建設(shè)實(shí)施、竣工驗(yàn)收等階段，現(xiàn)行的跟蹤審計(jì)一般是從建設(shè)實(shí)施階段開始介入，到竣工結(jié)束實(shí)施過程監(jiān)督，雖然這樣實(shí)施跟蹤審計(jì)取得較好的效果，但是還未將跟蹤審計(jì)作用最大化，跟蹤審計(jì)的介入點(diǎn)還可以前移，前移的階段不同，產(chǎn)生的效果不同。（一）從建設(shè)準(zhǔn)備階段介入。建設(shè)準(zhǔn)備階段主要工作是籌措資金并陸續(xù)到位，組織準(zhǔn)備——組建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)、工程招標(biāo)，現(xiàn)場準(zhǔn)備——土地征用、拆遷移民、三通一平，辦理開工許可——開工許可證或開工報(bào)告。在建設(shè)準(zhǔn)備階段開始介入，可以及時(shí)審查工程施工、監(jiān)理、代建等單位選取是否進(jìn)行招投標(biāo)，招投標(biāo)程序及其結(jié)果是否合法、有效，是否公開、公平、公正，是否按照法律法規(guī)規(guī)定的程序和評標(biāo)辦法進(jìn)行等，有利于督促建設(shè)單位選取施工、監(jiān)理、代建等單位，督促施工、監(jiān)理、代建等單位較好地履行合同，確保工程管理到位。不足之處是：無法監(jiān)督工程設(shè)計(jì)工作，尤其是當(dāng)前建設(shè)領(lǐng)域比較流行工程量清單計(jì)價(jià)方式進(jìn)行招投標(biāo)，工程量清單經(jīng)常存在漏項(xiàng)、錯項(xiàng)現(xiàn)象，容易造成造價(jià)難于控制，容易出現(xiàn)超概算現(xiàn)象等。（二）從設(shè)計(jì)工作階段介入。設(shè)計(jì)階段是工程造價(jià)控制的關(guān)鍵，而設(shè)計(jì)費(fèi)一般只相當(dāng)于建設(shè)工程全壽命費(fèi)用的1%以下，但正是這少于1%的費(fèi)用對工程造價(jià)的影響卻占到了70%以上。設(shè)計(jì)階段如此關(guān)鍵，卻往往得不到建設(shè)單位的重視，他們往往是為了趕工期，壓低設(shè)計(jì)費(fèi)，造成設(shè)計(jì)質(zhì)量不高。在設(shè)計(jì)階段介入實(shí)施跟蹤審計(jì)，可以對不合理的設(shè)計(jì)提出意見，優(yōu)化設(shè)計(jì)方案，從而達(dá)到控制造價(jià)、節(jié)約投資的目的；可以審查設(shè)計(jì)概算，審查建設(shè)資金是否滿足建設(shè)需要，“避免胡子工程”；可以審查施工圖設(shè)計(jì)深度是否充足，是否出現(xiàn)施工圖預(yù)算未出的情況下采用工程量清單進(jìn)行招投標(biāo)，預(yù)防項(xiàng)目超概算問題。不足之處是：審計(jì)機(jī)關(guān)缺乏對設(shè)計(jì)階段的技術(shù)經(jīng)濟(jì)活動實(shí)施評估的專業(yè)審計(jì)人員，審計(jì)結(jié)果難于讓設(shè)計(jì)單位信服。（三）從項(xiàng)目建議書、可行性研究階段介入。由于審計(jì)人員在評價(jià)前期決策是否科學(xué)方面缺乏專業(yè)勝任能力，無法承擔(dān)審計(jì)重任；此外《審計(jì)法》沒有賦予建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)人員評價(jià)決策是否科學(xué)性這一職能。盡管從理論層面上分析，對前期決策進(jìn)行跟蹤審計(jì)十分必要，但在審計(jì)實(shí)踐中很難開展。筆者認(rèn)為，跟蹤審計(jì)不宜從項(xiàng)目建議書、可行性研究階段介入，但審計(jì)機(jī)關(guān)可以向發(fā)改部門建議成立項(xiàng)目庫，督促各部門將本部門工作規(guī)劃的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為具體的工作項(xiàng)目，積極做好項(xiàng)目預(yù)算編制和執(zhí)行的前期準(zhǔn)備工作，將已研究成熟、可實(shí)施的項(xiàng)目歸集成部門項(xiàng)目庫；同時(shí)，對項(xiàng)目庫實(shí)行滾動管理，實(shí)現(xiàn)實(shí)施一批、準(zhǔn)備一批、研究一批的中長期滾動預(yù)算項(xiàng)目管理體系，使預(yù)算具有前瞻性和可預(yù)期性，能夠統(tǒng)籌反映未來若干年政府的收支活動安排。綜上，筆者認(rèn)為，第一，審計(jì)署可以在項(xiàng)目可行性研究后介入，省級審計(jì)機(jī)關(guān)可以在建設(shè)準(zhǔn)備過程中已出具設(shè)計(jì)概算，但省發(fā)改委未下達(dá)投資計(jì)劃前介入，市縣審計(jì)機(jī)關(guān)可以在項(xiàng)目開工后介入，這樣可以避免職權(quán)上的沖突問題，有利于開展跟蹤審計(jì)工作。第二，跟蹤審計(jì)的提早介入，將會引起審計(jì)與發(fā)改、建設(shè)、財(cái)政等部門在審核政府投資項(xiàng)目職能上的互相扯皮，工程重復(fù)審核的現(xiàn)象越來越重，黨委政府可以考慮成立一個投資審計(jì)中心，把原來分散在發(fā)改、建設(shè)、財(cái)