美國(guó)公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

在回顧人類歷史時(shí)，所有疫情的流行都與人類社會(huì)的文明進(jìn)程密切相關(guān)，并對(duì)社會(huì)本身產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。危機(jī)在摧毀人類社會(huì)的同時(shí),也催生了人類社會(huì)新的進(jìn)步。嚴(yán)重急性呼吸系統(tǒng)綜合征(Severeacuterespiratorysyndrome,SARS,又稱非典型性肺炎)暴露了我國(guó)在社會(huì)發(fā)展過程中相對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來說一些薄弱環(huán)節(jié),總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),借鑒和吸收國(guó)外公共衛(wèi)生突發(fā)事件管理的精華,建立健全我國(guó)公共衛(wèi)生體系及應(yīng)急系統(tǒng),是我們面臨的又一重大理論和實(shí)踐問題。1國(guó)外公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制1.1應(yīng)急指揮系統(tǒng)的應(yīng)急在全球突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系中,美國(guó)、日本、英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家的應(yīng)急能力堪稱典范,他們的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)大有借鑒之處。1.1.1公眾健康緊急事件從結(jié)構(gòu)上來看,美國(guó)擁有完善的決策和執(zhí)行系統(tǒng),其管理是全方位、立體化、多層次和綜合性的。美國(guó)健康和公共事業(yè)部(DepartmentofHealthandHumanServices,DHHS)是負(fù)責(zé)保證公民健康和提供醫(yī)療公共事業(yè)服務(wù)的部門,是全國(guó)最大的健康保障機(jī)構(gòu)。2001年以后,鑒于炭疽事件引起爆發(fā)性生物襲擊恐慌的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn),DHHS和美國(guó)CDC從3個(gè)方面增強(qiáng)了對(duì)緊急情況的快速反應(yīng)能力:(1)強(qiáng)化緊急事件快速報(bào)告機(jī)制;(2)提高對(duì)疾病的監(jiān)測(cè)和控制能力;(3)加強(qiáng)快速反應(yīng)隊(duì)伍建設(shè)。DHHS的公眾健康緊急事件的快速反應(yīng)體系,主要由平時(shí)預(yù)防機(jī)制、監(jiān)測(cè)機(jī)制、快速反應(yīng)機(jī)制組成?！?.11”以后為預(yù)防各種緊急情況,美國(guó)新建立了國(guó)土安全部(DHS),并制定了緊急情況快速反應(yīng)計(jì)劃(FRP),美國(guó)聯(lián)邦快速反應(yīng)計(jì)劃的指導(dǎo)原則是“一部為主、多方支持、分層協(xié)調(diào)、快速反應(yīng)”。此計(jì)劃對(duì)HHS和CDC在緊急情況時(shí)的職能和作用做了明確規(guī)定,其快速反應(yīng)機(jī)制是聯(lián)邦緊急情況快速反應(yīng)系統(tǒng)的一個(gè)組成部分。美國(guó)公共衛(wèi)生危機(jī)管理體系以全國(guó)疾病控制中心為核心,構(gòu)筑了強(qiáng)大的公共衛(wèi)生防護(hù)組織網(wǎng)絡(luò)。1.1.2地方政府設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)英國(guó)的公共衛(wèi)生突發(fā)事件實(shí)行垂直管理,它是以衛(wèi)生部和國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系為主導(dǎo)的自中央到地方的垂直管理體系,與地方政府沒有實(shí)質(zhì)性的聯(lián)系,地方政府沒有設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)。其危機(jī)應(yīng)對(duì)的“掌舵者”與“劃漿者”權(quán)責(zé)分明,中央的衛(wèi)生部是“掌舵者”,負(fù)責(zé)制定戰(zhàn)略性指導(dǎo)綱要,為地方提供智力支持,對(duì)地方的相關(guān)部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。地方國(guó)民醫(yī)療服務(wù)體系是一個(gè)具有高度自治權(quán)的實(shí)體,僅接受衛(wèi)生部的戰(zhàn)略性政策指導(dǎo),它是主要的“劃漿者”,直接提供應(yīng)對(duì)危機(jī)的服務(wù)。正是這種有效的組織機(jī)制,使得英國(guó)對(duì)突發(fā)性公共衛(wèi)生危機(jī)的響應(yīng)具有高度的敏捷性、快速性。1.1.3突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的理機(jī)制樞紐“大總統(tǒng)、大安全”是俄羅斯綜合突發(fā)事件管理系統(tǒng)的特點(diǎn)。其指揮決策體系起指導(dǎo)作用的是總統(tǒng),其次是作為專職國(guó)家戰(zhàn)略安全機(jī)構(gòu)的俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議,它是突發(fā)事件管理機(jī)制中樞指揮系統(tǒng)的重要組成部分。突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)分為五個(gè)層次:聯(lián)邦層次、區(qū)域?qū)哟巍⒅迣哟我约暗胤胶投c(diǎn)層次每個(gè)層次都有其特定的協(xié)調(diào)單位,具有預(yù)警、保護(hù)居民、財(cái)政和物資分配以及進(jìn)行信息支持等功能。俄羅斯《防疫法》規(guī)定,一旦發(fā)現(xiàn)流行病大規(guī)模傳播,聯(lián)邦衛(wèi)生流行病防疫局首先對(duì)流行病的傳播狀況做出評(píng)估,并通過新聞媒體向公眾介紹疾病的傳播情況、傳播途徑和預(yù)防建議,其次緊急制定相應(yīng)的防疫計(jì)劃和具體措施,以“俄羅斯聯(lián)邦政府命令”的形式頒發(fā),具體上報(bào)俄羅斯聯(lián)邦衛(wèi)生防御委員會(huì)。1.2應(yīng)急信息系統(tǒng)描述1.2.1cdc與其他網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián),讓社會(huì)更信息當(dāng)前美國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警與應(yīng)急管理能力在全球首屈一指。美國(guó)CDC的任務(wù)是獲取可靠的公共衛(wèi)生信息,為政府決策提供依據(jù),也為人群疾病預(yù)防提供服務(wù)。美國(guó)CDC近年來大力進(jìn)行信息傳輸?shù)碾娮踊?已先后建立起通過高速因特網(wǎng)等連接的“全國(guó)衛(wèi)生預(yù)警”網(wǎng)絡(luò)和“傳染病信息交換”網(wǎng)絡(luò)。大大加快了傳染病監(jiān)測(cè)、防治信息交流的速度。在紐約世貿(mào)中心遭襲擊后約4個(gè)小時(shí),美國(guó)就啟動(dòng)了“全國(guó)衛(wèi)生預(yù)警”系統(tǒng),很快向50個(gè)州的250名衛(wèi)生官員傳送了有關(guān)信息。在提供信息方面,美國(guó)CDC通過網(wǎng)站專欄和出版物對(duì)各種緊急情況的防治提供了詳盡的分類信息。CDC向公眾提供的緊急情況的預(yù)防和處理、現(xiàn)狀和發(fā)展以及聯(lián)系電話等信息,均與其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的網(wǎng)站連接,可以免費(fèi)快速下載,供全國(guó)政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、以及企業(yè)和個(gè)人使用。設(shè)有通訊辦公室專門處理與新聞發(fā)布等媒體關(guān)系,并向媒體提供緊急情況的官方信息。在SARS期間對(duì)公眾提出通報(bào)、勸告和旅行警報(bào)的預(yù)警信息,與媒體密切聯(lián)系,根據(jù)疫情發(fā)展隨時(shí)發(fā)布有關(guān)信息。1.2.2化景觀之變遷日本公共衛(wèi)生事件管理可以說是“重保健于平日,化瘟疫于無形;警覺始于傳播之初,險(xiǎn)情終于萌芽之時(shí)”。迅速的層層上報(bào)制、及時(shí)的公眾信息發(fā)布是其特色之一,有效的預(yù)防和應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生突發(fā)事件。1.3應(yīng)急系統(tǒng)的啟動(dòng)1.3.1仿真隊(duì)伍分工“9.11”事件中,在爆炸后的6小時(shí),紐約市衛(wèi)生局即開始有計(jì)劃的統(tǒng)計(jì)急救情況,各有關(guān)部門協(xié)調(diào)并進(jìn)行有效分工:紐約市衛(wèi)生局負(fù)責(zé)醫(yī)療急救及其搶救工作,美國(guó)環(huán)保局(EPA)負(fù)責(zé)環(huán)境衛(wèi)生的監(jiān)測(cè)、采樣與分析,勞動(dòng)衛(wèi)生監(jiān)督局(OSHA)負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)搶險(xiǎn)人員的暴露檢測(cè)和職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn),美國(guó)國(guó)立環(huán)境衛(wèi)生研究所(NIEHS)負(fù)責(zé)提供勞動(dòng)搶險(xiǎn)人員所需的各種勞動(dòng)保護(hù)設(shè)施以及相應(yīng)經(jīng)費(fèi)。1.3.2緊急醫(yī)療護(hù)理系統(tǒng)體現(xiàn)在日常緊急醫(yī)療系統(tǒng)的不斷健全和完善上,建立了全天候的緊急醫(yī)療系統(tǒng),為假日、夜間提供特別緊急醫(yī)療服務(wù),并加強(qiáng)了緊急醫(yī)療護(hù)理系統(tǒng)。市立醫(yī)院除了日常的醫(yī)療功能,還提供緊急醫(yī)療護(hù)理,其中三個(gè)主要醫(yī)院作為緊急醫(yī)療中心,其他醫(yī)院是假日和夜間治療計(jì)劃的組成部分,對(duì)于傳染病和肺結(jié)核的護(hù)理也是它的重要職責(zé)。另外,在邊遠(yuǎn)地區(qū)東京政府派出固定的健康檢查組加強(qiáng)緊急醫(yī)療護(hù)理,同時(shí)發(fā)揮社區(qū)醫(yī)療功能的協(xié)調(diào)功能。1.3.3緊急醫(yī)療服務(wù)溫哥華成立城市搜索與營(yíng)救隊(duì),主要提供和災(zāi)難事件相關(guān)的一系列服務(wù),尋找和解救困在災(zāi)難現(xiàn)場(chǎng)的人并提供緊急醫(yī)療服務(wù),它是整個(gè)城市應(yīng)急準(zhǔn)備計(jì)劃的一部分。另外,溫哥華還舉辦一年一度的應(yīng)急博覽會(huì),其目的主要是教育公眾應(yīng)急能力及應(yīng)急工具營(yíng)銷與展示。1.4應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)和實(shí)驗(yàn)室的快速診斷和診斷系統(tǒng)1.4.1cdc與其他機(jī)構(gòu)的合作包括主動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和被動(dòng)監(jiān)測(cè)系統(tǒng),這些監(jiān)測(cè)系統(tǒng)為政府科學(xué)決策提供了重要依據(jù)。美國(guó)CDC根據(jù)自身的監(jiān)測(cè)網(wǎng)并與WHO等國(guó)際組織合作,根據(jù)嚴(yán)重傳染病在世界各地的發(fā)展情況,及時(shí)向新聞媒體發(fā)布預(yù)警信息,向公眾提出警示性建議。在監(jiān)測(cè)方面系統(tǒng)管理,CDC直接涉及公眾健康緊急事件的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)有5個(gè):121城市死亡報(bào)告系統(tǒng)、全國(guó)電子疾病信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)(NEDSS)、傳染病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、性傳播傳染病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、艾滋病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。通過這些監(jiān)測(cè)系統(tǒng),CDC和HHS可以及時(shí)掌握全國(guó)主要傳染病的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù),及時(shí)做出相應(yīng)決策。美國(guó)CDC通過與全國(guó)其他有關(guān)機(jī)構(gòu)和組織監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的合作,CDC實(shí)際上得到100多個(gè)公眾健康和疾病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的支持。監(jiān)測(cè)信息系統(tǒng)資源共享,為提高對(duì)緊急事件的快速反應(yīng)速度和質(zhì)量,CDC在現(xiàn)有NEDSS系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步擴(kuò)充空間、提高速度、改善軟件和管理,使NEDSS將以更加強(qiáng)大的能力為HHS、CDC以及全國(guó)機(jī)構(gòu)和公眾服務(wù)。他們還建立實(shí)驗(yàn)室網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)和信息系統(tǒng)。通過全國(guó)大學(xué)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)的實(shí)驗(yàn)室之間的交流、協(xié)作,提高對(duì)病毒研究和控制能力,確保在大規(guī)模疫病爆發(fā)和生物恐怖襲擊是完成實(shí)驗(yàn)室快速檢測(cè)、分離等工作。1.4.2傳染病監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)衛(wèi)生保護(hù)局接管了前國(guó)家傳染病檢測(cè)中心,并在12個(gè)區(qū)域建立傳染病檢測(cè)中心,構(gòu)筑了一個(gè)強(qiáng)大的傳染病監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。該中心設(shè)有國(guó)家和區(qū)域兩個(gè)層次公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室,國(guó)家公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室主要是為區(qū)域公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室、NHS醫(yī)院實(shí)驗(yàn)室、傳染病控制顧問、醫(yī)務(wù)工作者和衛(wèi)生官員等提供專業(yè)知識(shí)和建議。1.4.3傳染病監(jiān)測(cè)其監(jiān)測(cè)系統(tǒng)具有突出的作用和表現(xiàn)。其國(guó)家傳染病監(jiān)測(cè)系統(tǒng)(NESID)由固定點(diǎn)監(jiān)察和傳染病機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)兩部分組成,從1999年國(guó)家傳染病協(xié)會(huì)(NIID)開始負(fù)責(zé)舉辦國(guó)內(nèi)流行病專家培訓(xùn)項(xiàng)目,為參與到積極監(jiān)測(cè)中的人員提供培訓(xùn),同時(shí)成立了國(guó)家傳染病監(jiān)測(cè)中心(IDSG)。東京的傳染病監(jiān)測(cè)要求所有的醫(yī)師都必須向保健所匯報(bào)規(guī)定的疾病的出現(xiàn),然后由保健所向東京傳染病監(jiān)測(cè)中心電子匯報(bào)。其診斷系統(tǒng)主要是東京市公共健康研究實(shí)驗(yàn)室,它與轄區(qū)公共衛(wèi)生研究實(shí)驗(yàn)室相聯(lián)系,提供衛(wèi)生檢測(cè)、調(diào)查研究、衛(wèi)生指導(dǎo)以及公共衛(wèi)生信息的分析,另外,醫(yī)療研究機(jī)構(gòu)也是重要組成部分。2機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)經(jīng)歷SARS事件后,我國(guó)政府加大了對(duì)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的管理力度,在全國(guó)衛(wèi)生系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)的框架下,成立了受國(guó)務(wù)院突發(fā)公共衛(wèi)生事件領(lǐng)導(dǎo)小組直接領(lǐng)導(dǎo)的指揮中心,與其他突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理部門密切合作(包括中央突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理指揮部,省級(jí)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理指揮部、縣級(jí)以上地方人民政府突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理機(jī)構(gòu))。借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制的特點(diǎn),針對(duì)我國(guó)的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制建設(shè),獲得以下若干啟示:第一,政府要加強(qiáng)對(duì)危機(jī)事件的處理能力,有必要設(shè)置專門從事突發(fā)事件的工作人員和管理機(jī)構(gòu)。如設(shè)立公共衛(wèi)生協(xié)調(diào)員,他們是信息最早獲得者和協(xié)調(diào)者之一,并且受過專門培訓(xùn),具有一定的敏感性和處理應(yīng)對(duì)能力,這樣可以較好起到統(tǒng)籌資源和綜合協(xié)調(diào)的作用。第二,增強(qiáng)民眾危機(jī)防范意識(shí)、培養(yǎng)公民應(yīng)急能力。如出版應(yīng)急預(yù)防刊物,舉辦應(yīng)急博覽會(huì)和展會(huì),通過網(wǎng)站、電視等媒體向公眾進(jìn)行相關(guān)教育等。發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn),我們可以參照他們的做法,開展有關(guān)的