第十二章地方政府的未來發(fā)展一、西方國家地方政府的發(fā)展（一）西方國家的地方行政改革的內容放松政府管制：（1）削減陳舊規(guī)制；（2）改革預算制度；（3）改革人事制度。強化地方政府的自治權：（1）減少限制。（2）強化地方政府的自治責任。（3）建立新型的地方分權體制。3.轉變地方政府職能：基本內容就是打破傳

統(tǒng)官僚制下地方政府僵化、低效的職能運行

模式，對地方政府的職能范圍進行重新的定

位，從而使地方政府更加有效、靈活和卓越?；就緩骄褪峭ㄟ^引入競爭機制以及和市場，社會實現有效分工合作的方式，讓地方政府

從“全能主義”的模式中解放出來，把原來

由政府承擔的大量事務還給市場和社會，而

把地方政府的主要職能轉移到提供地方公共

物品上來，逐步完成從傳統(tǒng)的地方政府管理

向現代化的地方政府治理的轉變。再造地方政府內部體制：（1）確認政府作為組織、協調和管理者而非單一服務提供者的角色。突破束縛行政效率和導致官僚主義的陳規(guī)陋習，簡化辦事規(guī)則及程序，實行全新的預算制度。破除行政機構本位主義的傳統(tǒng)思維定勢。實行管理層級扁平化，（5）改變政府及其官員只講投入不講產出、不求有功但求無過和只會浪費不會謀利的行為方式。強化對地方政府的監(jiān)督：這主要體現在加強對地方政府的預算監(jiān)督，強化對地方政府的績效評估。（二）西方國家地方行政改革的特點市場化。分權化

服務化

趨同化

漸進化

技術化（三）西方國家地方行政改革的啟示地方政府的發(fā)展是一種持續(xù)不斷的過程，

在地方政府自身體制相對完善成熟以后，

仍需為適應政府活動環(huán)境的變化不斷做出

調整，而這種調整除需進一步完善自身體

制外，更需調整它同外界（包括中央政府、轄區(qū)民眾）的關系。二、地方政府發(fā)展的新環(huán)境（一）一般環(huán)境

政府職能不斷膨脹。福利國家政策對地方政府的地位和角色產生了深遠的影響。這種影響至少體現在兩方面：一是擴大了地方政府規(guī)模。二是地方政府在地方公眾心目中的形象日益下降。

經濟全球化。在全球化背景下，地方政府客觀上需要一整套自主決策、靈活迅速、富有彈性的地方組織體系。它的作用在于：一是能夠在復雜多變的環(huán)境中，迅速做出適應于地方決策的反應，而不因繁雜的上傳下達過程，貽誤時機；二是靈活的組織體系能夠強化對公民多樣化需求的反應能力，提高公共服務的品質。

民主化與信息化的提升。民主化與信息化發(fā)展的進程，使地方政府的行為不得不公開。私有企業(yè)改革的示范效應，媒體影響力的不斷擴大等待，這些都會對地方政府發(fā)展產生一定的影響。（二）特殊環(huán)境政治環(huán)境：（1）中央與地方關系（2）地方政府與社會民眾的關系。（3）地方政府績效考評標準體系的價值導向。經濟環(huán)境：（1）本地市場化程度（2）財政狀況。區(qū)域環(huán)境：區(qū)域的歷史與現狀、區(qū)域的地理區(qū)位、區(qū)域的政治區(qū)位三、地方政府發(fā)展的方向與途徑（一）地方政府發(fā)展的一般規(guī)律首先，地方政府發(fā)展是外部環(huán)境和內部問題共同作用的結果，是外部動力和內部動力共同推動的過程。其次，地方政府發(fā)展是一個自上而下和自下而上相結合的過程。再次，地方政府發(fā)展是一個涉及內容廣泛的系統(tǒng)性改革工程。最后，地方政府發(fā)展是一個循序漸進的復雜過程（二）地方政府發(fā)展的方向地方政府發(fā)展的方向是從管理走向治理。

“治理”，是指各公共或私人機構與個人管理公共事務的諸多方式的總和，是使相互不同或有沖突的利益得以協調的聯合行動的持續(xù)過程。治理的目的是在各種不同的制度關系中，運用權力支引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度增進公共利益，著重強調多無化的、民主的、合作的管理模式。治理的含義治理（英文為governance），原意是控制、引導和操縱?；竞x是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。它包括：）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。）治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性。）治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權威。善治的含義和特征善治（英文good

governance）就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治的基本要素有以下6個：1）合法性（legitimacy）2）透明性（transparency）3）責任性（arcountability）

4）法治（rule

oflaw

5）回應（responsiveness）

6）有效（effectiveness）（三）地方政府發(fā)展的路徑從集權到分權：分權是指中央政府或上級政府把相關的職權下放給地方政府或下級政府的行為。與分權相伴而生的第二個趨勢是授權，即將地方政府原來屬于自身范圍的一部分權力授予非政府組織或社區(qū)、私營公司、非營利性組織，讓其承擔一部分政府職能。從壟斷到競爭：把私營部門中的有效管理模式引入地方政府公共部門中，通過市場競爭機制改變傳統(tǒng)的地方政府壟斷的服務提供方式，已經成為地方政府發(fā)展的一種趨勢。從人治走向法治：法治政府是指政府的一切權力

的來源、政府的運行和政府的行為都受制于法律。（四）地方政府發(fā)展的目標人類行政模式經歷了統(tǒng)治行政、管理行政和服務行政三個階段。統(tǒng)治行政是一種強權制度；管理行政只是人類行政模式總體性轉換的一個過渡，歸根結底還仍然屬于強權制度；服務行政是人類行政模式的一種人性回歸，是一種真正意義上的公共行政。觀念：親民意識；功能：使政府成為公共服務的供給者；本質：以人民為主體。四、中國地方政府發(fā)展的環(huán)境（一）地方政府發(fā)展的歷史背景20世紀上半葉，中國地方政府不僅在實質上，而

且在形式上，依然是一種典型的行政體地方政府，變化的僅僅是機構與職位的名稱。目前地方政府發(fā)展所存在的主要問題：對法的“政治定位”問題還缺乏確切的理解。政府管理體制的“職責同構”限制了地方政府能力的發(fā)揮。對政府管理方式、管理手段等所應當發(fā)生的改變還不是非常敏感?！罢內∠颉薄ⅰ耙黄狈駴Q”等績效評價方式制約著地方政府工作水平的提高。（二）地方政府發(fā)展的動力中國積極參與國際社會活動，要求地方政府在國內事務上發(fā)揮更大作用。改革開放以來的社會變革，要求地方政府改變其活動內容與方式。民眾的民主意識和法律精神的增強，要求地方政府提高工作效益，維護人民的正當利益。國際交往的日益頻繁，要求地方政府行為與國際接軌。（三）地方政府發(fā)展的障礙首先是國家、政府、官員的傳統(tǒng)觀念，不利于實現政府從管治型向服務型的轉變。其次，政府職責的籠統(tǒng)化不利于明確各級地方政府職責。最后，地方政府工作人員素質低下，將影響地方政府發(fā)展目標的實現。五、中國地方政府發(fā)展的途徑（一）合理界定地方政府發(fā)展的目標當今中國地方政府未來發(fā)展的具體目標應該定為：將中國地方政府建設成為一個民主、服務、效率、法治的政府。中國地方政府未來一個時期的發(fā)展重點,應該放在提高政府活動的質量,而不是放在改革現有的政府體制(即人民代表大會制)；對于后者，應該做的是進一步予以發(fā)展和完善。當代中國地方政府未來發(fā)展目標的實現,完全可以在現有政治體制框架下取得，其主要關鍵在于進一步充實、完善和發(fā)展地方人民代表大會制度，使之真正成為地方居民利益和意愿來行使權力的機關。從更長遠的角度看，中國地方政府現代化的進程，還應（二）充實、完善和發(fā)展地方各級人民代表大會充實、完善和發(fā)展地方各級人民代表大會的目的，在于增強人民代表大會的權威，使之真正成為代表人民行使權力的地方國家機關，其主要內容包括以下方面：

提高人大代表的執(zhí)政素質。執(zhí)政素質的提高，首先應反映在“為民執(zhí)政”上。其次應表現在代表的執(zhí)政能力。加強人大活動的力度。實行人大常委專職制。充分發(fā)揮專門委員會的監(jiān)督作用。加強通過經濟和法律手段監(jiān)督政府活動的能力。（三）建立法制的行政主體依法治國，建立法制國家，起核心作用的是執(zhí)法部門，即各級行政機關及其下屬機構。依法治國的先決條件是有法可依。在地方政府未來的法制建設中，首先要由國家制定各級地方的具體組織法以取代現行的過于簡略、籠統(tǒng)的《地方組織法》，即應分別制定《省組織法》、《市組織法》、《鎮(zhèn)組織法》、《鄉(xiāng)組織法》等。其次，國家應制定《行政組織法》或《行政機構設置法》，規(guī)定行政機關所屬行政機構的設置原則、程序和運作規(guī)范。最后，國家應制定《行政職位法》，規(guī)定行政職位設置的原則、程序，規(guī)定職位設置必須有相