美、日兩國危機管理經(jīng)驗比較

危機不僅是一種自然現(xiàn)象，也是一種社會現(xiàn)象。自古以來，它就存在。然而，隨著革命和信息革命的到來，危機的形式和內(nèi)容發(fā)生了很大變化。特別是“9.11”事件之后，人們越來越重視人為的危機現(xiàn)象，這就要求政府轉變傳統(tǒng)的思維觀念，構建新型的危機管理體制，以適應多變的國際與國內(nèi)環(huán)境。一、非常態(tài)社會管理體制美國學者羅森塔爾認為危機是“對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則架構產(chǎn)生嚴重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下必須對其作出關鍵決策的事件?！痹谌藗兯鲆姷奈C中，有的由自然災害（如地震、干旱等）所造成，有的由社會原因所導致(如社會動亂、恐怖活動等）。但不管是自然災害還是由社會原因所致的危機事件，其性質(zhì)可以分為兩類：一類是具體行為規(guī)范、標準操作不當和自然災害所造成的危機，如煤礦瓦斯爆炸事件、食物中毒事件等。這類危機通過一般性的危機管理之后，不會造成致命性的社會危機；一類是由于基本價值觀念或社會制度基本結構發(fā)生劇變的危機，如蘇聯(lián)1989年解體事件、美國“9.11”事件等。這類危機無法在常態(tài)的社會管理下得到消解，只能依賴于非常態(tài)的社會管理體制。不論是一般性的危機事件，還是重大的危機事件都具有突發(fā)性、破壞性和恐懼性這三個特性。因此，如何有效應對就成為人們關注和討論的熱點話題。政府危機管理體制是政府處理危機事件所做的預防、預警、應對和善后處理諸事務的一整套機構、機制、權力、職能等的總和。盡管在危機處理中，企事業(yè)單位、社區(qū)組織和社會團體等發(fā)揮著非常重要的作用，但與政府相比較，它們都是協(xié)助政府做好危機管理的社會組織，只有政府才是唯一能夠動用各種資源施加重大影響的有權組織。因此，政府危機管理體制的構建對社會非常態(tài)事務的處理是一個最佳的選擇。那么，中國的政府危機管理體制如何構建，應該建立在什么樣的基礎之上，這就有必要探討發(fā)達國家政府危機管理體制的內(nèi)容，比較異同，從中發(fā)現(xiàn)應對危機的有益經(jīng)驗。二、危機事件的頻發(fā)出現(xiàn)與完善發(fā)達國家政府危機管理體制的構建，是一個歷史的動態(tài)過程，也是隨著危機事件的頻繁出現(xiàn)而逐漸完善起來的。在發(fā)達國家中，美國、日本這兩個國家具有典型性，這里從個案的視角來簡要描述美國和日本在政府危機管理中所發(fā)揮的作用，剖析危機管理體系內(nèi)容，分析其內(nèi)在的邏輯關系。（一）《民法典》第20條“國家”植物規(guī)定美國在歷史上發(fā)生過多次危機事件，但進入21世紀以后，重大的危機事件不斷，尤其是“9.11”事件和哥倫比亞號航天飛機解體事件影響深遠，引發(fā)全國性的安全危機。因此，美國政府在以往危機管理經(jīng)驗的基礎上及時調(diào)整戰(zhàn)略，構建起較完整的應對危機事件的管理體系。第一，及時反應?！?.11”事件爆發(fā)后，美國總統(tǒng)布什很快發(fā)表講話宣布進入緊急狀態(tài)。美國聯(lián)邦緊急事務管理署（theFederalEmergencyManagementAgency，簡稱FE-MA）啟動緊急運轉中心，并和聯(lián)邦調(diào)查局信息運轉中心合作處理各種可能和已經(jīng)發(fā)生的危機。2003年2月1日，美國哥倫比亞號航天飛機與地面失去聯(lián)系，國家宇航局開始采取措施。第二天，布什開始就哥倫比亞號失事發(fā)表講話。第二，組建機構。2003年1月23日國土安全部正式成立，成為危機管理的綜合指揮機構。這是聯(lián)邦政府50余年來的首次重大改組。國土安全部分為邊境與交通運輸安全部、緊急事故準備及反應部、生化武器和核武器反制部、國土情報部四個部門。聯(lián)邦部門中22個機構包括海岸防衛(wèi)隊、海關、邊防警察、聯(lián)邦緊急事故處理局、秘密勤務局、運輸安全署、移民局都調(diào)整進國土安全部。農(nóng)業(yè)部下屬的動物疾病中心、國防部的國家通信系統(tǒng)和聯(lián)邦調(diào)查局的國家基礎建設防衛(wèi)中心等單位也合并到國土安全部。全部人員超過17萬，2004年的預算為362億美元，是一個超級大部。機構設置以及組織機構功能的調(diào)整是危機善后處理的重要內(nèi)容。當然，有些機構以前已經(jīng)存在，20世紀60-70年代，美國遇到一系列的自然災難，颶風和地震不斷，為了有效應對，1979年卡特總統(tǒng)發(fā)布總統(tǒng)執(zhí)行法，把各個不同的危機管理機構合并成統(tǒng)一的機構———聯(lián)邦緊急事務管理署，F(xiàn)EMA逐漸發(fā)展成為一個全面應對危機的國家機構，2003年3月聯(lián)邦緊急事務管理署正式隸屬國土安全部。第三，完善措施。針對突發(fā)性的危機事件，美國政府采取了一些補救性的措施，如布什政府推出“愛國者法案”，賦予政府調(diào)查人員監(jiān)聽美國公民之間的電話，查看公民上網(wǎng)記錄等權力，賦予司法部不經(jīng)指控就可以拘留移民的權力。同時，為了提高國內(nèi)反恐力度，2003年9月布什又批準一些新的反恐措施：“在時間緊迫時”允許政府不經(jīng)過陪審團向恐怖分子嫌疑犯發(fā)“行政傳票”；拒絕對恐怖分子嫌疑人的保釋；增加有關恐怖罪行的死刑判決；在未經(jīng)議員提請國會批準的情況下，提議重組移民規(guī)劃局。布什還簽署行政命令允許軍事法庭審判恐怖分子，司法部未經(jīng)通常進行的公眾議論程序就作出決定。第四，公開透明。為了減少流言，就必須提高信息透明度，讓媒體發(fā)揮作用。當?shù)谝患茱w機沖向世貿(mào)中心時，紐約市市長朱利安尼就一直與媒體有聯(lián)系。世貿(mào)中心北塔被撞2個小時后，朱利安尼成功地與紐約第一新聞臺主播開始現(xiàn)場連線。此后，全美各大電視臺及廣播公司不間斷地播放朱利安尼向民眾發(fā)表的現(xiàn)場談話：深切哀悼罹難者，與恐怖分子絕不妥協(xié)。朱利安尼強有力的姿態(tài)，讓市民感覺到了依靠與方向。第五，實行警戒等級制。2002年3月，國土安全辦公室主任里奇用五種顏色代表不同的安全警戒級制，由低到高為綠色、藍色、黃色、橙色和紅色，分別表示低、警戒、提升、高和嚴重五級。根據(jù)受到恐怖襲擊的威力，國土安全部隨時公布和調(diào)整警戒級別，動用相應的資源應對不同威脅程度的襲擊者。第六，善后處理，追究責任?！案鐐惐葋啞碧柺潞螅绹詈骄衷谌耸律详懤m(xù)進行一系列調(diào)整，更換3名航天飛機項目高級管理人員，他們在“哥倫比亞”號航天飛機事故過程中曾參與一些關鍵決策。在美國，盡管有些危機事件特別是較大的恐怖襲擊事件很難避免，但在有效的危機管理體制下，他們至少能夠減少危機所造成的損失，使社會迅速回復到正常的生活和工作狀態(tài)。（二）東京大氣形勢，政府大力開展緊急對策日本政府對危機事件所采取的措施也經(jīng)歷了一個逐漸完善的過程，比較典型的事件就是日本神戶地震事件和東京地鐵毒氣事件。案例一：日本神戶地震事件。1995年1月17日，日本神戶發(fā)生7.2級地震，由于阪神通信網(wǎng)絡中斷，無法掌握地震的實際情況，上午10時召開的例行內(nèi)閣會議沒有對地震進行討論，僅派負責災害的國土長官赴神戶觀察。18日首相村山召開閣員“地震對策會議”，決定由消防廳向全國13縣調(diào)派141臺消防車和消防隊員700名，東京都增派8架消防專用直升機，接受在日美軍的物資運輸；中央政府成立“災害對策本部”，村山首相任本部長，全體閣員為委員，政府所屬14省廳就食料配送、臨時住宅道路修復等制定了86項緊急對策。同時，政府任命小里貞利為“地震大臣”，處理災害事宜。案例二：東京地鐵毒氣事件。1995年3月20日，日本東京3條地鐵的15個車站同時發(fā)生毒氣事件，當場造成10人死亡，75人重傷。地鐵毒氣事件發(fā)生后，日本政府村山內(nèi)閣接受了神戶地震反應遲鈍的教訓，采取了相應措施：(1)警視廳成立緊急對策部，此時距收到危機警報不過1個多小時。(2)災害對策的機制由東京都（市政府）上移至中央政府，完成地方向中央移交“危機處理權”。(3)緊急對策部向全國公共運輸機構發(fā)出強行檢查危險物品的命令，暫停東京地鐵服務。(4)日本自衛(wèi)隊的特種部隊頭戴防毒面具出現(xiàn)在事發(fā)地鐵車站，協(xié)助維持秩序及清理殘留毒品。此外，日本警視廳和消防廳分別出動1萬名警察和192輛救護車。(5)中央?yún)^(qū)的14所小學、6所中學提前放假。(6)通過新聞媒體與公眾直接溝通以消除社會恐慌心理。東京各家電視臺中斷正常節(jié)目，對事件進行全面報道，離緊急對策部成立的時間只有20分鐘。村山首相發(fā)表電視講話，呼吁人們保持鎮(zhèn)靜，并提供線索揭發(fā)罪犯。(7)政府宣布對這一事件的死傷者進行補償。(8)警視廳突擊搜查奧姆真理教在富士山的總部，發(fā)現(xiàn)大量化學藥品、實驗用具和有關記錄，奧姆真理教頭目被逮捕，并被追究法律責任。三、構筑危機管理體制，為政府管理提供保障美日在危機事件的處理過程中逐漸形成了自身的危機管理體制，盡管帶有每一個國家自身的傳統(tǒng)與特性，但它畢竟?jié)饪s了國家對危機問題和危機管理的系列思考，對中國構建危機管理體制有一定的啟示與借鑒作用。在構筑政府危機管理體制之前，首先需要形成危機理念、成本意識、主體觀念與過程觀念，作為體制運行的基礎。第一，危機理念的生成。過去，一般意義上的政府管理活動中，也有應對突發(fā)事件的一些措施和規(guī)定，但政府管理理念中只是將它視為常態(tài)性管理附屬的一種方式，而不是獨立而特殊的管理方式。對突發(fā)事件這樣的理解容易導致政府忽視非常態(tài)性的管理，所采取的措施僅僅是被動應付性的，沒有從理念上創(chuàng)制出“非常態(tài)性管理”的概念，低估危機事件對社會所產(chǎn)生的負面影響。第二，成本意識的樹立。為了在危機時期降低成本，就有必要在危機前有一個預防危機的制度安排，樹立非常態(tài)性管理的成本意識，轉變政府單一主體預防與控制危機的思路，改變?yōu)榱苏紊鐣€(wěn)定不惜一切代價處理危機事件的做法，集聚政府、市場和社會資源作最佳配置，控制危機管理成本。第三，三元主體觀念的形成。傳統(tǒng)的文化觀念中，政府是唯一的管理中心，市場與社會是附屬和邊緣的。隨著改革開放的深入，市場主體和社會主體這兩個獨立主體的地位逐漸顯現(xiàn)，打破了政府唯一主體的格局。通過政府主體、市場主體和社會主體三元主體的有機合作，充分發(fā)揮三元主體的各自優(yōu)勢，有效地解決公共事務、市場事務與社會事務問題。第四，過程觀念的樹立。從美日危機管理體制的構建過程中人們發(fā)現(xiàn)這樣一個事實，那就是，每一個國家不可能在短期內(nèi)建立起一整套完美無瑕的危機管理體制，不論是危機管理基本法律的存在，還是預防危機措施的變化和應對危機政策的出臺，都是在吸取以往的危機管理教訓和總結經(jīng)驗的基礎上，逐漸完善起來的。應急事件準備的基本原則之一，就是它應該集中于過程和人們，而不是文件。對中國政府來說，在短期內(nèi)建立起非常成熟的危機管理體制是不現(xiàn)實的，也是苛求的。本屆政府的任務只能根據(jù)自身所擁有的資源，選擇危機管理的重點與難點，初步勾勒出危機管理體制的總體藍圖。構筑危機管理體制，可以分為兩個戰(zhàn)略步驟：一是近期的目標；二是中長期計劃。近期目標針對解決目前所受的潛在危機威脅。2003年非典事件已經(jīng)過去，2004年又出現(xiàn)禽流感，同時，假奶粉、火災、礦難等事件頻頻發(fā)生，這就需要從衛(wèi)生管理、消防管理、環(huán)境管理與安全生產(chǎn)上把好質(zhì)量關。考慮到東突恐怖事件的嚴重性，中國開始公布恐怖組織的名單和恐怖分子名單，并提出認定恐怖組織和恐怖分子的具體標準，從法律制度程序上加以規(guī)范。在此基礎上，把危機管理內(nèi)容調(diào)整到國家憲法之中。中長期目標是構建完備的危機管理體制，這部分的工作不是一二屆政府所能全部完成的，需要經(jīng)過較長時間的積累，理順經(jīng)濟發(fā)展與社會協(xié)調(diào)之間的關系，加強制度建設，使社會生存、經(jīng)濟持續(xù)與國家發(fā)展達到均衡的狀態(tài)。中長期計劃主要有三部分的工作任務：一是從國家發(fā)展戰(zhàn)略高度出發(fā)審視危機管理。面對日益復雜的國際和國內(nèi)環(huán)境，為了使災難的影響減少到最低程度，政府需要有一個應對危機事件發(fā)生和控制危機事件擴散的戰(zhàn)略，把危機管理納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之中，在此基礎上，制定國家危機管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃。在十一五計劃中，把“危機管理”和“危機管理體制的構建”列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，從宏觀上納入國家發(fā)展戰(zhàn)略總政策之內(nèi)。二是加強法治建設，規(guī)范危機管理。（1）在條件成熟的情況下，發(fā)布綜合性的“緊急狀態(tài)法”。該法規(guī)定危機時期政府、社會組織和公民的權力、權利與義務關系，以區(qū)別于常態(tài)社會的管理制度，避免權力出現(xiàn)真空與公民權利受到非法剝奪。1976年美國頒布《全國緊急狀態(tài)法》（theNationalEmergenciesAct），對緊急狀態(tài)的頒布程序、頒布方式、終止方式、緊急狀態(tài)的期限以及緊急狀態(tài)期間的權力作了規(guī)定。（2）繼續(xù)完善單行的危機管理法規(guī)。在建立突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對體制的同時，有必要建立其他領域突發(fā)事件的應對體制，如農(nóng)業(yè)、交通、醫(yī)院、學校、水、電、氣和油井等領域。通過集中精力重點制訂某一類比較突出又非常緊迫的單一危機管理法規(guī)，逐年積累，最終建立起突發(fā)事件多發(fā)領域的應對體制。三是構建完備的制度，提高制度運行的效果。神戶大地震以后，日本防災管理體制就由“綜合防災管理體制”逐漸轉向“國家危機管理體制”。中國政府也應從被動應付突發(fā)事件的體制逐漸轉向主動迎戰(zhàn)突發(fā)事件的體制，彌補體制漏洞。當然，在轉型過程中，有限政府、民主政府、自由政府、平等政府、效能政府盡管也是非常重要，但對危機社會中的政府而言，責任政府、信息政府和危機政府三方面體制構建尤其顯得迫切。第一，責任政府。如何預防危機，把危機所造成的損失降到最低點，這是危機管理體制面臨的最重要的任務，為此須建立職、權、責、利四位一體的責任政府，并把完善危機管理體制作為政府行政改革和考核政府績效的重要內(nèi)容，使各級政府真正履行起社會監(jiān)管與提供服務的職責。第二，信息政府。就信息市場而言，社會需要得到充分而全面的信息，通過暢通的信息傳播機制，使信息能夠迅速傳遞給社會公眾和利益相關者。這就要求政府提高透明度，充分發(fā)揮媒體在危機管理中的積極作用，有效溝通政府與社會之間相關信息，疏導社會公眾情緒。不過，如果人為地控制媒體，有的甚至把媒體排斥在危機管理之外，這不僅對危機事件的控制沒