我國霧霾防治法律制度的問題與完善

一、應對霧病的法律機制2013年以來，中國中部地區(qū)相繼發(fā)生了長和大規(guī)模的霧雨，中國北方、黃河、甚至江南等地區(qū)也發(fā)生了不同程度的污染，嚴重影響了人民的健康和日常生活。霧霾天氣的形成既有客觀上的自然因素,也有人為的主觀原因。從客觀原因來看,如果空氣濕度較高,又適值氣流變化不大,導致大氣水平流動變?nèi)醯那闆r下,極易出現(xiàn)霧霾天氣。2013年伊始的霧霾天氣就是在這樣的氣候環(huán)境下促成的②。從主觀原因來看,引發(fā)霧霾天氣的直接誘因是大氣中細微顆粒物(PM10和PM2.5)含量嚴重超標。PM2.5主要來源于工業(yè)生產(chǎn)、汽車尾氣以及揮發(fā)性有機物等。據(jù)中國科學院“大氣灰霾追因與控制”專項研究組對北京年初霧霾的監(jiān)測結果顯示,機動車、燃煤采暖及工業(yè)排放對北京強霾污染的“貢獻”超50%。霧霾的復雜成因決定了問題的解決離不開綜合治理的手段,其中,系統(tǒng)而有效的法律應對機制是霧霾防治工作的根本保障。本文擬從法律制度運行的視角來分析現(xiàn)有霧霾防治工作中存在的問題,并試圖探尋問題應對之方,希冀能夠為我國大氣環(huán)境的改善有所裨益。二、針對涂料監(jiān)督管理的法律和制度的現(xiàn)狀和問題“霧霾”的頻發(fā),不禁讓我們反思現(xiàn)有大氣污染防治法律制度的缺失及存在的問題。(一)大氣污染防治制度當前,在和霧霾相關的大氣污染防治領域,形成了以《環(huán)境保護基本法》為指導,《大氣污染防治法》專項治理以及相關配套制度輔助實施的框架結構。除此之外,《環(huán)境影響評價法》、《固體廢物防治法》、《清潔生產(chǎn)促進法》、《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等法律中也包含有防控大氣污染的規(guī)定?？偟膩碚f,具體的防治制度包括:從源頭控制角度來看,有規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、三同時制度、環(huán)境標準制度、產(chǎn)業(yè)政策目錄制度、排污申報許可制度;從事中控制的角度來看,有排污收費費制度、總量控制制度、環(huán)境監(jiān)測制度、大氣污染突發(fā)事件應對機制、環(huán)境目標考核責任制等;從事后救濟制度來看,大氣污染防治法律中有民事責任、行政責任、刑事責任等救濟制度;除此之外,協(xié)同大氣污染防治的相關配套制度還有清潔生產(chǎn)制度、循環(huán)經(jīng)濟制度、經(jīng)濟激勵措施等。(二)環(huán)境立法這一國家法律發(fā)揮的反模擬綜上,我國在與治理霧霾相關的大氣污染防治的法律規(guī)制上并不比發(fā)達的工業(yè)國家落后多少,甚至許多治理手段為我國首創(chuàng),如三同時制度、在線監(jiān)測制度等。然而,超前的大氣環(huán)境立法并沒有遏制日益惡化的大氣污染,甚至出現(xiàn)霧霾頻發(fā)的嚴重污染事件。這不得不讓我們反思現(xiàn)有法律制度中癥結所在。從整個制度的運行來看,問題主要出在以下幾個環(huán)節(jié):1.環(huán)境利益優(yōu)先經(jīng)濟利益的立法理念發(fā)生轉(zhuǎn)變第一,立法理念滯后?！洞髿馕廴痉乐畏ā吩诹⒎康纳铣帧澳康亩摗?即在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護這對范疇中,既要“保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,保障人體健康”,還要“促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展”,二者并行不悖,并無主次之分。然而在現(xiàn)實的法律運行過程中,經(jīng)濟利益和環(huán)境保護很難協(xié)調(diào)一致,往往是犧牲環(huán)境利益保障經(jīng)濟利益,從而重蹈先污染后治理的惡性循環(huán),加大了環(huán)境治理的成本,這是大氣污染防治法甚至是我國當前整體的環(huán)境保護法律不能得到有效落實的根本原因。目的二元論的立法模式從本質(zhì)上來看,仍是一種狹隘的人類中心主義思想主導的產(chǎn)物,其忽視了環(huán)境自身的價值,已不能適應科學發(fā)展的理念。環(huán)境利益優(yōu)先經(jīng)濟利益的立法模式,已成為當今世界環(huán)境立法的主流趨勢。因此,立法理念上的轉(zhuǎn)變勢在必行。第二,政府環(huán)境責任缺失。大氣環(huán)境是一種典型的公共物品,具有非競爭性及非排他性顯著特征。在公共物品的治理上,經(jīng)濟人的自利性決定了環(huán)境公共物品的維護離不開政府的公權力干預。然而,如果政府缺乏監(jiān)管,權利尋租、瀆職懈怠、徇私舞弊、貪污腐敗等弊端便隨之而來,導致“政府失靈”現(xiàn)象。當前,我國大氣污染防治的監(jiān)管中同樣存在上述癥結。政府部門在戰(zhàn)略規(guī)劃以及專項規(guī)劃的制定(比如產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整戰(zhàn)略)、項目的審批、具體監(jiān)管執(zhí)法等領域,受地方利益、個人政治前途因素及信息不足、認識能力有限等主客觀因素的影響,往往重視經(jīng)濟利益而忽視環(huán)境利益,政府執(zhí)政思路的迷失對霧霾的形成負有不可推卸的直接責任。盡管大氣污染防治法中制定有“政府環(huán)境責任”的相關規(guī)定,但是在具體的問責機制上卻缺少“細則性”的規(guī)定,最終導致“政府對環(huán)境質(zhì)量負責”淪為具文。另外,地方保護主義以及公益訴訟特別是行政公益訴訟制度的缺失,使得有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的毒瘤難以根除,大量環(huán)境法律法規(guī)如同虛設,嚴重影響了現(xiàn)有的大氣環(huán)境的治理效果。因此如何有效落實政府的環(huán)境責任,促其嚴格環(huán)境執(zhí)法,成為解決霧霾問題的關鍵所在。第三,公眾和企業(yè)社會責任缺失。霧霾的頻發(fā)不僅是“天災”更多的源于“人禍”,公眾社會責任感的缺失亦是導致環(huán)境生態(tài)惡化的主要誘因。民眾的范圍不僅包括對環(huán)境污染負有直接責任的中小企業(yè),還包括現(xiàn)實生活中以鄰為壑的環(huán)境污染者個人。比如,企業(yè)為了經(jīng)濟利益逃避環(huán)境治理責任,直排偷排未經(jīng)處理的廢氣。公眾個體在環(huán)境保護面前亦虛偽而缺少行動力,高能耗的生活方式如豪宅、高排量汽車等,成為大多數(shù)人競相追逐的炫耀目標追求。而霧霾的頻發(fā),公眾不單單是受害者,也是施害者。只有當綠色低碳的生活理念成為社會個體普遍追求的生活方式,才能降低霧霾發(fā)生的頻率。2.現(xiàn)有大氣污染物排放控制的現(xiàn)狀第一,PM2.5法律規(guī)制出現(xiàn)空白。PM2.5作為霧霾天氣的主要誘因,亟需法律加以規(guī)制。然而,現(xiàn)行的《大氣污染防治法》并沒有針對PM2.5的具體規(guī)制措施,這與當前的霧霾治理要求嚴重脫節(jié)。盡管2012年在各界的輿論壓力下,新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》將PM2.5納入其中標準體系中來,但PM2.5的全面實施尚需等到2016年。在此期間,PM2.5如何防治,成為我們必須直面的問題。此外,包括PM2.5在內(nèi)的各類環(huán)境質(zhì)量標準并不屬于法,只是“行政規(guī)范性文件”。只有將環(huán)境標準和援引的環(huán)境法規(guī)一起適用,才能判定環(huán)境行為合法抑或違法的根據(jù),單純的環(huán)境標準難以作為事實判定的準則。因此,立法中應盡快加入PM2.5防治的規(guī)定才能有效應對霧霾。第二,總量控制的范圍和標準有待提高。霧霾產(chǎn)生的實質(zhì)根源在于人類的排放行為超出了大氣容量極限,即違背了環(huán)境科學上的“負載定額律”①。因此,實施總量控制是應對大氣污染尤其是霧霾天氣的基本手段?，F(xiàn)行的《大氣污染防治法》亦采納了這一基本制度,但是其適用的范圍僅限于“尚未達到規(guī)定的大氣環(huán)境質(zhì)量標準區(qū)域和國務院批準劃定的酸雨控制區(qū)、SO2控制區(qū)”,導致霧霾頻發(fā)的PM2.5并沒有納入到總量控制的范疇中,這不得不說是現(xiàn)有法律的一大缺陷。此外,當前SO2的減排量遠高于現(xiàn)有大氣環(huán)境容量極限,仍需進一步加大減排力度。據(jù)環(huán)保部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2010年,全國SO2總排量達2320萬噸,而我國現(xiàn)有的大氣環(huán)境容量只能容納1000多萬噸SO2,每年2%左右的減排量遠不能達到空氣質(zhì)量改善的要求。要根本改變現(xiàn)有大氣環(huán)境質(zhì)量,各類大氣污染物至少要在現(xiàn)有排放基礎上減排30%~50%,甚至更多,才能實現(xiàn)空氣質(zhì)量的扭轉(zhuǎn)。第三,機動車尾氣監(jiān)管有待完善。機動車尾氣排放是造成PM2.5超標的主要誘因,現(xiàn)有的《大氣污染防治法》在機動車污染源的規(guī)制上還存在諸多問題。首先,環(huán)保部門機動車處罰權缺失。作為法律授權的機動車尾氣的主要治理機關,環(huán)保部門雖然享有“委托年檢”和“監(jiān)督抽測”的權限,但是實際的處罰權僅掌握在公安交通部門。原國家環(huán)境保護總局《關于拒絕機動車檢測行為處罰法律適用問題的復函》指出對于“拒絕接受機動車排放污染年度檢測的”的對象,“環(huán)保部門對此行為不宜進行行政處罰”,只能“由公安交通管理部門予以處罰”。其次,對于法律賦予環(huán)保局的“監(jiān)督抽測”權,也僅僅只是針對“場檢”②,即只能在機動車的停放地進行檢測而排出了行駛中的檢測,權力行使范圍過窄不能更好地發(fā)揮其監(jiān)管職能。最后,在排放標準的適用上靈活性差。法律規(guī)定省級人民政府如適用嚴于國家排放標準的地方標準,必須經(jīng)國務院批準③。霧霾的治理必須和和城市地域特點相結合,才能實現(xiàn)應有的治理效果,上述規(guī)定忽視了地方霧霾治理的特點,特別是在pm2.5于2016年全面實施之前的規(guī)制上,該規(guī)定嚴重束縛了地方治理霧霾的靈活性和主動性。第四,區(qū)域聯(lián)動治理機制缺失。霧霾的發(fā)生具有區(qū)域性特點,但是,現(xiàn)有的大氣污染防治法律并沒有建立區(qū)域聯(lián)合治理的管理模式。以京津冀魯?shù)貐^(qū)為例,北京以南的天津、河北、河南、山東幾個省份都是大氣排放較高的區(qū)域,地理相連、大氣相通,如果沒有區(qū)域聯(lián)動的預警機制和合作治理,則很難對霧霾問題予以根治。2013年年初,籠罩整個華北、黃淮、江南地區(qū)霧霾天氣就充分說明,其防治策略離不開區(qū)域聯(lián)動治理的機制,單靠個別省、市的努力無法根治霧霾現(xiàn)象。第五,大氣污染企業(yè)處罰力度不高。隨著經(jīng)濟的發(fā)展,現(xiàn)有的大氣污染防治法對違法排污行為的處罰力度明顯偏輕,不能有效震懾違法排污。對于造成大氣污染事故的企業(yè)事業(yè)單位,法律規(guī)定對其所造成的危害后果處以直接經(jīng)濟損失50%以下的罰款,但上限不能超過50萬元④。在處罰力度上,現(xiàn)行的法律明顯偏輕。50萬元的頂格罰款,會使高利潤的污染企業(yè)認為違法成本低、守法成本高,完全不具震懾力,容易縱容企業(yè)的排污行為。第六,環(huán)境保護經(jīng)費不足。大氣環(huán)境質(zhì)量的改善需要充足的經(jīng)費作保障。從發(fā)達國家治理環(huán)境的經(jīng)驗來看,只有環(huán)保經(jīng)費投入占GDP總量的2%,才能維持環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀;投入占3%以上,環(huán)境質(zhì)量才能改善。當前我國環(huán)保經(jīng)費的投入總額僅占GDP總量的1.5%左右。經(jīng)費的短缺不能保證法律的有效落實,這是我國當前環(huán)境立法雖多,但是治理狀況依然不盡人意的主要原因。第七,公眾參與機制有待落實。當前,公眾參與環(huán)節(jié)在大氣污染防治法律制度實施中還存在諸多問題,不能有效對政府執(zhí)法進行監(jiān)督。比如在項目審批階段,公眾參與的覆蓋面十分有限,環(huán)境影響評價法只規(guī)定了戰(zhàn)略環(huán)評和制作環(huán)境影響報告書的項目才有公眾參與的環(huán)節(jié),而將環(huán)境報告表和登記表排除在外,使得大量對大氣產(chǎn)生污染的中小項目立項,加大了總量控制的難度;其次,公眾參與在實際運作中也經(jīng)常被政府以涉及國家秘密為由而架空。目前我國在國家秘密和商業(yè)秘密的密級范圍,以及密級主體的確定方面還存在諸多漏洞,這往往成為政府逃避監(jiān)管的擋箭牌或者遮羞布;此外,公眾參與在程序保障和意見的采納上,缺乏具體有效的法律規(guī)制措施,導致建設單位“只聽取、不采納”現(xiàn)象的頻發(fā),使得大量污染企業(yè)立項,預防為主的制度實施效果被大打折扣。三、問責機制中的軟件設計從霧霾的發(fā)生機制來看,治理霧霾是一項復雜工程,離不開多種手段的全力配合。在預防、監(jiān)管以及問責機制的每一個環(huán)節(jié)中,法律及相應的配套制度都不能出現(xiàn)軟肋。2013年9月12號國務院公布了《大氣污染防治行動計劃》,宏觀地規(guī)定了未來五年大氣污染防治的綜合規(guī)劃和減排目標。本文結合新近出臺的大氣污染防治規(guī)劃以及霧霾的發(fā)生機制,從防、治和問責三個微觀層面提出了具體的應對之策。(一)在預防方面，需要采取完善的機構措施治理霧霾的關鍵離不開防患于未然,必須在嚴格控制現(xiàn)有排放總量的基礎上,從源頭上杜絕新增污染物的產(chǎn)生。1.樹立生態(tài)利益優(yōu)先的立法理念。在環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間如前文所述,我國不論是環(huán)境基本法還是單行的大氣污染防治法,開篇伊始都將環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同發(fā)展作為基本立法目的予以表述。從某種意義上來講,環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展是對不可調(diào)和的矛盾,必須在二者間尋求恰當?shù)睦嫫胶恻c,才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最終目標。從構建生態(tài)文明社會的角度以及發(fā)達國家的處理經(jīng)驗來看,當環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)矛盾的時候,其衡平的標準是環(huán)境優(yōu)先,即經(jīng)濟發(fā)展必須與環(huán)境保護相協(xié)調(diào),不得以犧牲環(huán)境為代價謀求經(jīng)濟的發(fā)展。否則,必然是步“先污染、后治理”發(fā)展模式的后塵,付出慘痛的環(huán)境代價。當前,我國的《環(huán)境保護法》以及《大氣污染防治法》正進入修改議程,建議未來修法時,樹立生態(tài)利益優(yōu)先的立法理念,將環(huán)境保護的目標擴大到未來世代人類的利益以及生態(tài)環(huán)境的安全上來。只有在這樣的立法理念指引下,才能扭轉(zhuǎn)政府唯GDP至上的發(fā)展思路,為綠色GDP評價指標的確立提供法律保障,從源頭上控制大氣環(huán)境污染。2.該法規(guī)定了2.5種預防和處理措施3.在評估因子。2.5評估指標4.建立符合長期發(fā)展規(guī)劃的城市政策指標對于誘發(fā)霧霾的主要污染源,國家環(huán)境保護行政主管部門應盡快制定相應的減排時間表以及區(qū)域空氣質(zhì)量達標的時間表。建議盡快制定定全國城市空氣質(zhì)量達標長期規(guī)劃(2015—2030),各省市自治區(qū)在國家中長期規(guī)劃的基礎上制定相應的地方規(guī)劃,細化本省市的年度減排指標及空氣質(zhì)量指標,報環(huán)保部和發(fā)改委審批后實施①。爭取到2030年確保重點城市的空氣質(zhì)量標準保持在國家二級標準的水平上。5.做好自防護工作在霧霾的應對上,應加強霧霾天氣的監(jiān)測和預警應急機制。加強空氣質(zhì)量的監(jiān)測力度,及時發(fā)布空氣污染信息,引導公眾提前做好自我防護工作,確保公眾的環(huán)境知情權不受侵害。此外,還應加快制定霧霾天氣的應急預案制度,必要時可以采取限產(chǎn)、停工、限排、限行等治理措施,最大程度上降低霧霾天氣所導致的損害。未來《大氣污染防治法》修訂之時,亦應結合上述措施的具體實施效果,將上述制度通過成文化的形式予以法律保障實施。6.以清潔生產(chǎn)項目為主,進一步降低環(huán)境污染的放空量不合理的產(chǎn)業(yè)結構是造成霧霾頻發(fā)的深層原因,因此必須盡快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構,嚴控鋼鐵、汽車、石化、水泥等項目的審批,優(yōu)先發(fā)展太陽能、水電、風能等清潔生產(chǎn)項目。定期發(fā)布國家禁止發(fā)展的污染行業(yè)、產(chǎn)業(yè)目錄和落后生產(chǎn)工藝、設備的淘汰目錄,并制定退出企業(yè)的經(jīng)濟補償措施,加快淘汰落后產(chǎn)能,從源頭上防控霧霾。2013年9月12日新出臺的《大氣污染防治行動計劃》中亦要求各地市應結合本地實際,截至2016年、2017年,制定更為嚴格的落后產(chǎn)能淘汰政策,再淘汰一批落后產(chǎn)能。(二)排放總量的減排治理霧霾“防”的手段固然重要,對既有排放總量的減排亦是治理的關鍵環(huán)節(jié)。針對現(xiàn)有霧霾污染源,應當以總量控制為主要,兼以其他手段相互配合的模式來加以治理。1.建立污染物排放權交易機制當前,我國大氣污染防治法中規(guī)定的總量控制制度僅適用于環(huán)境質(zhì)量未達標區(qū)域、國務院批準的酸雨控制區(qū)和SO2污染控制區(qū)。下一步針對防治PM2.5污染的現(xiàn)實需求,應把氮氧化物納入總量控制中來;其次,在嚴格保證總排放量不變的情況下,適度加大減排的力度。考慮到經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)問題,各類污染物的減排力度應逐步加大,爭取在現(xiàn)有排放量基礎上減排30%~50%;再次,對完不成年度減排量要求的地區(qū)實施建設項目環(huán)評“區(qū)域限批”。此外,應建立基于主要污染物總排放量基礎之上的項目審批制度,新建項目的排放增量必須與現(xiàn)有項目的排放量減少相抵消,即按照“以新代老、增產(chǎn)減污、總量減少”的原則予以審批新項目;再次,改變以往按照行政區(qū)域劃定總量控制區(qū)的做法,根據(jù)地理區(qū)域的特性重新劃定總量控制區(qū);最后,完善現(xiàn)有的排污權交易制度,啟動碳排放權交易制度。在嚴控污染物排放總量的前提下,如果企業(yè)增建或擴建項目,肯定會超指標排放污染物。設立污染物排污權交易制度,超指標限量排污的企業(yè)可向排放量少的企業(yè)購買排放量。在市場機制激勵下,企業(yè)會主動采取節(jié)能降耗技術降低自己的排放量,在獲取企業(yè)利益的同時,也保護了大氣環(huán)境。當前我國大氣污染物交易制度,范圍大都僅及于SO2的排污權交易,對造成霧霾天氣的氮氧化物的排放權交易機制尚未有效展開。盡管個別地方立法中規(guī)定了氮氧化物的排污權交易制度①,但仍處于探索階段。建議國家立法層面出臺相應規(guī)定,促進氮氧化物排污權交易機制的展開。2.對策三:以采取規(guī)定的制度來減少環(huán)境污染機動車尾氣系PM2.5的主要來源,是誘發(fā)霧霾天氣的主要誘因。針對機動車尾氣的防治可以考慮從以下幾個方面展開完善:首先,實施機動車總量控制制度。對于大氣污染防治的重點城市,可根據(jù)本地區(qū)大氣環(huán)境質(zhì)量的狀況確定區(qū)域內(nèi)機動車保有量最高限制,對機動車保有量的年度增長量加以控制,加快老舊機動車輛的淘汰和報廢管理;其次,霧霾來臨或發(fā)生之際,實施城區(qū)機動車輛限行制度。此外,還應實施更為嚴格的成品油標準制度,降低有害物質(zhì)的排放量;再次,進一步落實機動車環(huán)保標志的管理制度,擴大環(huán)境保護行政機關機動車尾氣抽檢的范圍,改“場檢”為“實時檢測”;最后;在排放標準的適用上,修改相關條文,只要是嚴于國家標準的地方標準即具有法律拘束力,而不必經(jīng)過國務院批準,強化地方治理尾氣的自主權。3.建立防治聯(lián)席會議霧霾的治理離不開政府間的合作,應盡快建立地方政府間的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制?？梢钥紤]在京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域,設立由環(huán)保部和發(fā)改委共同牽頭的區(qū)域霧霾防治聯(lián)席會議制度,制定統(tǒng)一工作計劃和方案,明確區(qū)域內(nèi)各政府部門的職責和分工,共同推進霧霾的防治工作。此外,還應借《大氣污染防治法》修訂之際,在法律中明確大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制,將這一管理機制法定化。4.霧病災害評估歷史上由于嚴重的空氣污染事件所引發(fā)的公眾健康和財產(chǎn)損失觸目驚心,比如歷史上知名的倫敦煙霧事件和洛杉磯光化學煙霧事件都造成了很嚴重的公眾損害。所以,盡早對霧霾事件所造成的損失進行及時評估,可以積累歷史數(shù)據(jù),增強應對的經(jīng)驗,以便在未來同樣事件來臨時,將不利影響降低到最低程度。霧霾災害評估內(nèi)容應包括:交通傷亡、不同行業(yè)的經(jīng)濟損失以及對群眾健康造成的不利影響。當前霧霾評估需要注意的問題是,各地并沒有對霧霾發(fā)生期間所采取的停產(chǎn)、限產(chǎn)、限行等措施進行有效評估,到底哪些措施能達到最佳預期治理效果,缺少科學數(shù)據(jù)統(tǒng)計。因此,應急方案實施后,應加快進行后續(xù)評估工作,從而在下次霧霾發(fā)生時可以調(diào)整治理手段,完善相應的應急預案。5.完善氣污染物排放監(jiān)控體系霧霾的治理,必須加大對被環(huán)保部門列為重點排污單位的企業(yè)進行有效監(jiān)管。其中重點污染源在線監(jiān)測制度是有效預防企業(yè)超標排放的重要手段。對被列為大氣污染物排放重點污染源的單位,應安裝自動監(jiān)控設備和運行管理監(jiān)控平臺,而且必須與環(huán)保部門監(jiān)控平臺聯(lián)網(wǎng),保證設備正常運轉(zhuǎn)和數(shù)據(jù)正常傳輸,不得停止設備運行。另外,在線監(jiān)測制度還應擴展至那些極易產(chǎn)生揚塵的建筑工程項目以及軌道交通建設項目,這些施工單位應在施工工地的粉狀物料堆放處、工地出入口等場所安裝監(jiān)控設備,并與環(huán)保部門聯(lián)網(wǎng)。通過在線監(jiān)控設備的實時監(jiān)控,可以有效對產(chǎn)生大氣污染的排污企業(yè)和建設單位予以有效監(jiān)管。(三)治理霧廢的問責與救濟機制缺失如前文所述,我國在治理霧霾相關的大氣污染防治的法律規(guī)制上,盡管立法全面,卻難抵霧霾頻發(fā)。其中,缺少健全的問責和救濟機制是導致大氣污染遲遲得不到改善的根本癥結所在。因此,落實執(zhí)法和完善環(huán)境責任追究機制是治理霧霾的關鍵所在。1.健全政府環(huán)境責任體系依據(jù)美國薩克斯教授的“公共信托論”,公眾和政府之間在環(huán)境公物問題上是一種“信托”關系,共有人委托國家來管理。國家對環(huán)境的管理是受共有人的委托來行使管理權,因而不能濫用委托權。公眾環(huán)境權以及政府環(huán)境責任的理論基礎就源自這樣一種信托關系。當前,我國大量大氣污染防治立法的實施效果不能彰顯,其根本原因在于政府環(huán)境責任的缺失。因此,在憲法和法律中明確公眾環(huán)境權益和政府環(huán)境問責機制,是保障大氣污染防治法在內(nèi)的環(huán)境法律得以有效落實的根本保障。首先,應在在憲法和法律中落實公民環(huán)境權,公眾環(huán)境權益有了法律保障才能更好地監(jiān)督政府,防止政府濫用權力導致環(huán)境損害①現(xiàn)象的發(fā)生。其次,在政府大氣環(huán)境責任的具體追究范圍上,可以考慮從以下幾個方面加以問責:(1)擅自改變大氣防治專項規(guī)劃;(2)違法審批立項,將那些不符合產(chǎn)業(yè)政策以及違反大氣環(huán)境保護法律法規(guī)的項目予以審批通過;(3)政府環(huán)境信息未按照法律要求如實公開的;(4)違背環(huán)境行政執(zhí)法程序的;(5)在大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理法定職責領域有失職、瀆職、玩忽職守行為的;(6)未完成政府大氣污染物節(jié)能減排考核指標的,等等。2.環(huán)境行政機關和相關環(huán)保組織完善的訴訟機制是實現(xiàn)公眾環(huán)境權益和追究政府環(huán)境責任的最后保障。因此,除了和大氣污染行為有直接利害關系的公民個人直接提起環(huán)境訴訟之外,還應盡快啟動環(huán)境公益訴訟制度。2013年新修訂的民訴法增加了該項制度,對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟②,盡管民訴法的修訂,實現(xiàn)了公益訴訟制度在我國立法上的破冰之舉,但是原告資格規(guī)定的模糊不清,使得該項制度根本不具有現(xiàn)實可操作性。適值大氣污染法修訂之際,應在法律中明確環(huán)境行政機關、相關環(huán)保組織提起公益訴訟的原告資格。此外,如果在合理期限內(nèi),沒有主體對損害大氣環(huán)境的行為提起公益訴訟的,應規(guī)定檢察機關可以直接提起訴訟。只有完善公益訴訟在內(nèi)的各種訴訟制度,才能有效保障公眾環(huán)境權益,督促政府環(huán)境責任的落實。3.對于違法排污,實體法上強制處罰,以及對于主觀上故意排放、破壞排污數(shù)據(jù)的排放行為予以懲處當前我國《大氣污染防治法》中剛性約束機制缺乏,應加大對違法排污企業(yè)的處罰力度?？梢詤⒖肌睹绹鍧嵖諝夥ā返淖龇?對違法排污者實行按日計罰;而且對于主觀上故意排放或隱瞞排放,以及篡改、捏造排污數(shù)據(jù)的行為予以刑法追究。要徹底改變“守法成本高、違法成本低”的處罰現(xiàn)狀,只有重典治污,才能震懾違法排污行為。此外,還應加大環(huán)保經(jīng)費的投入,將經(jīng)費投入占年度GDP的比重保障在2%~3%之間,保障環(huán)保行政機關管理職能的落實。4.明確相關節(jié)能減排的范圍與方式企業(yè)環(huán)境責任和公眾環(huán)境責任二者在責任的落實程度和要求上應有所不同。除了加強對企業(yè)強制性規(guī)范遵守的監(jiān)管之外,還應注意經(jīng)濟手段的調(diào)控作用,比如醞釀開征碳稅。征稅對象范圍主要針對那些導致霧霾頻發(fā)的高能耗排放企業(yè),比如鋼鐵、石化、電力等企業(yè)。當然,由于涉及國計民生,還應設立財政補貼等激勵機制,對那些采用清潔生產(chǎn)以及節(jié)能減排突出的單位予以財政補貼,鼓勵和引導企業(yè)實施節(jié)能減排。在公眾環(huán)境責任的落實上,綠色低碳的生活方式不能僅僅停留在宣傳和教育上,還應通過法律調(diào)節(jié)和經(jīng)濟激勵的方式予以保障。在日常消費領域,對于高能耗的消費行為,可在法律上設置消費稅,比如將那些破壞臭氧層的氟利昂產(chǎn)品納入到消費稅的征稅范圍,提高高排放交通工具的消費稅稅率等。5.納入環(huán)境評價中,明確公眾參與項目及參與程序預防霧霾還應當重視公眾參與機制所發(fā)揮的監(jiān)督效果。首先,應在環(huán)評中擴大公眾參與的范圍,只要是對環(huán)境有害的企業(yè)項目,都應將公眾參與納入環(huán)評中。建議修改環(huán)評法,對環(huán)評報告表和登記表等項目,也應給予公眾表達環(huán)境意見的機會。