1、第三章公共政策過程,公共政策問題,問題社會(huì)問題社會(huì)公共問題公共政策問題 當(dāng)公共政策主體已經(jīng)認(rèn)識(shí)到社會(huì)公共問題已經(jīng)妨礙整體社會(huì)發(fā)展，充分了解公眾的公意性并認(rèn)同這種公眾的政策拆求時(shí)，公共問題就變成為公共政策問題。 公共政策問題的發(fā)現(xiàn)：A領(lǐng)導(dǎo)人的講話、上級(jí)的文件、通報(bào)；B大眾媒體的報(bào)導(dǎo)、評(píng)述；C民意和公眾意愿的直接表述；D政策主體的直接覺察。,公共政策的議程,是指公共機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)公共政策問題后，政策主體的一項(xiàng)重要工作就是選擇某個(gè)或某幾個(gè)政策問題作為急需解決的政策問題，這一選擇過程就是建立公共政策議程。 議程類型： 1、公眾議程：是指公眾對(duì)某一現(xiàn)象、某一事件、某一問題議論其好壞，過而討論社會(huì)應(yīng)有的態(tài)度、

2、政府應(yīng)當(dāng)采取的對(duì)策。 2、是指被政府部門正式提起的問題。,建立公共政策議程的時(shí)機(jī)： 1、大眾媒介對(duì)政策問題的強(qiáng)烈反映； 2、政策問題已經(jīng)在相當(dāng)范圍內(nèi)成為共識(shí)； 3、受政策問題影響的利益群體產(chǎn)生拆求； 4、政治精英與專家學(xué)者產(chǎn)生的預(yù)測(cè)性發(fā)動(dòng)。,公共政策規(guī)劃,定義：.政策規(guī)劃是指在建立有關(guān)政策議程后，為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，政府組織力量草擬和評(píng)估政策方案與行動(dòng)步驟的過程。,二、政策規(guī)劃的主體,1政策規(guī)劃的政府主導(dǎo)化 重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)政府在規(guī)劃方案過程中的組織與管理地位，而非政府方案占主導(dǎo)。 抉擇時(shí)政府也占主導(dǎo)地位政府從實(shí)際出發(fā)放棄最優(yōu)方案,2政策規(guī)劃的主體多元化,政策規(guī)劃主體模式有兩種： (1)單一制：

3、主體為政府有關(guān)機(jī)構(gòu)。 優(yōu)點(diǎn)：政府對(duì)問題了解具體詳細(xì)，能從全局考慮。 缺點(diǎn)：政府的自利性和價(jià)值偏好，不能確保公正； 政府的理性認(rèn)知能力有限，規(guī)劃也難保科學(xué)； 政策規(guī)劃缺乏民主性。,(2)多元式 主體還有除政府以外的其他主體。 優(yōu)點(diǎn)：對(duì)政府規(guī)劃起到制約、補(bǔ)充作用 有利于克服各方的自利性，保障社會(huì)公正 有利匯聚各方智慧并反映各方利益需求，以保障政策規(guī)劃的科學(xué)性和民主性。 缺點(diǎn)：對(duì)實(shí)際情況缺乏深入、全面的了解， 從局部利益出發(fā)規(guī)劃失之片面,聽證（Public Hearing）制度,聽證：指政府在作規(guī)劃政策方案時(shí)要聽取有關(guān)專家、管理主體、利益代表和公眾的意見，以達(dá)到政策規(guī)劃和抉擇的透明化、科學(xué)化、民主化

4、、公正化和規(guī)范化的一種措施。 聽證在中國(guó)具有較重要的作用。,公共政策規(guī)劃分步驟,診斷問題 確立目標(biāo) 擬定方案 優(yōu)選方案 采納方案 政策合法化,政策目標(biāo)的確立,影響政策目標(biāo)確立的因素： 前期政策實(shí)施情況 可爭(zhēng)取到的資源 政策制定主體的理念 上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù) 政策運(yùn)行時(shí)的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素,公共政策目標(biāo)體系,公共政策是由一個(gè)休系構(gòu)成的，上一層級(jí)的手段就會(huì)成為下一層級(jí)的目標(biāo)。,公共政策方案設(shè)計(jì),政策方案的輪廓設(shè)想 政策方案的細(xì)化設(shè)計(jì) 政策方案中共識(shí)的形成 交換 說服 強(qiáng)制,公共政策決定,運(yùn)用集體理性： 有利于保證理論與知識(shí)的完整性 有利于不同利益的表達(dá) 避免個(gè)人專斷 運(yùn)用個(gè)體理性 要鼓勵(lì)不同觀

5、點(diǎn)的交鋒，減少集給個(gè)體帶來的壓力,危機(jī)中的政策制定,特點(diǎn)： 其一，事態(tài)的嚴(yán)峻性。 其二，時(shí)間的緊迫性。由于事態(tài)嚴(yán)峻、后果嚴(yán)重，要求決策者在盡可能短的時(shí)間內(nèi)做出政策反應(yīng)。 其三，信息不充分。在危機(jī)狀態(tài)下，由于時(shí)間緊迫，決策者及其輔助人員和機(jī)構(gòu)不可能有很多的時(shí)間去搜集大量信息其政策制定只能以非常不充分的信息為依據(jù)。 其四，可調(diào)動(dòng)的資源有限。在危機(jī)狀態(tài)下，由于需要,危機(jī)中政策判定的原則： 權(quán)力集中原則 結(jié)果優(yōu)先原則 短期目標(biāo)優(yōu)先原則 強(qiáng)制原別 準(zhǔn)備承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)原則,公共政策合法化,定義：是指法定主體為使選定的方案獲得合法地位而依法定的權(quán)限與程序?qū)φ哌M(jìn)行審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布的過程。,公共政策實(shí)施

6、,性質(zhì)： 是政策規(guī)劃的繼續(xù) 是由一系列行動(dòng)構(gòu)成 是有組織的活動(dòng) 是利益協(xié)調(diào),公共政策執(zhí)行的過程：,政策宣傳 政策分解 物質(zhì)準(zhǔn)備 組織準(zhǔn)備 政策實(shí)驗(yàn) 全面實(shí)施,公共政策執(zhí)行的原則： 嚴(yán)肅性與變通性相結(jié)合； 實(shí)事求是與開拓創(chuàng)新相結(jié)合； 果斷與注重效益相結(jié)合；強(qiáng)制執(zhí)行與說服宣傳相結(jié)合； 目標(biāo)統(tǒng)一性與途徑多樣性相結(jié)合,政策執(zhí)行影響的因素 政策的合理性對(duì)政策執(zhí)行效果的影響 政策的明晰性對(duì)政策執(zhí)行效果的影響 政策的協(xié)調(diào)性對(duì)政策執(zhí)行效果的影響 政策的穩(wěn)定性對(duì)政策執(zhí)行效果的影響 政策的公平性對(duì)政策執(zhí)行效果的影響,公共政策調(diào)控,公共政策調(diào)控是對(duì)政策實(shí)施的控制、調(diào)整，目的是為了保證制定出政策能夠得到合理的、忠實(shí)的

7、貫徹和落實(shí)。 程序： 1、確立控制標(biāo)準(zhǔn)； 2、衡量政策績(jī)效； 3、糾正政策偏差,公共政策評(píng)估,是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策過程的效果、效益、效率和公眾回應(yīng)加以判定并由此決定政策變遷的活動(dòng)。 作用： 1、有利于檢驗(yàn)政策的效果、效率與效益； 2、有利于提高決策的科學(xué)化與民主化； 3、有利于實(shí)現(xiàn)政策資源的有效配置； 4、有利于決定政策的循環(huán)形式。,政策評(píng)估的障礙： 政策目標(biāo)的不定性 政策影響的廣泛性 政策資源的混合性 評(píng)價(jià)信息的短缺性； 評(píng)價(jià)資源的短缺性； 主觀人為的抵制性； 類型： 對(duì)象評(píng)估；社會(huì)評(píng)估與自我評(píng)估。 方案評(píng)估；執(zhí)行評(píng)估與終結(jié)評(píng)估。,公共政策終止,公共玫策終止是指一項(xiàng)政策在運(yùn)行過程中

8、在正面效用已經(jīng)完全失去的情況下，公共部門制定出新的政策強(qiáng)制性對(duì)其加以取代。,中國(guó)公共政策議程模式分析,關(guān)門模式：這是最傳統(tǒng)的議程設(shè)置模式。在這種模式里,沒有公眾議程的位置;議程的提出者是決策者自身,他們?cè)跊Q定議事日程時(shí)沒有、或者認(rèn)為沒必要爭(zhēng)取大眾的支持。在傳統(tǒng)社會(huì)里,當(dāng)一般老百姓沒有什么政治參與意識(shí)時(shí),這是議程設(shè)置的主要模式。在當(dāng)代中國(guó),這種議程設(shè)置模式也沒有完全消失。1988年的“物價(jià)闖關(guān)”也許可以算得上一個(gè)例子。,動(dòng)員模式：與關(guān)門模式一樣,動(dòng)員模式里的議程也是由決策者提出的;與關(guān)門模式不同的是,在動(dòng)模式里,確定一項(xiàng)議程后,決策者會(huì)千方百計(jì)引起民眾對(duì)該議程的興趣、爭(zhēng)取他們對(duì)該議程支持。也就是

9、先有政策議程、后有公眾議程。在什么樣的情況下決策者會(huì)放棄關(guān)門模式而采動(dòng)員模式呢?首先,廣大民眾具有了強(qiáng)烈的參與意識(shí),關(guān)門模式的正當(dāng)性遭到普遍的質(zhì)疑。次,所涉及的議程執(zhí)行起來需要得到民眾普遍、自覺的合作。再次,決策者缺乏實(shí)施該議程必需的資源。在這三種情況下,決策者會(huì)希望用某種方式動(dòng)員民眾參與議程設(shè)置,以減少執(zhí)階段的障礙;但他們同時(shí)又不希望、或不放心民眾主動(dòng)參與議程設(shè)置。,內(nèi)參模式：在內(nèi)參模式里,議程不是由決策者提出的,而是由接近權(quán)力核心的政府智囊們提出的。形形色色的智囊通過各種渠道向決策者提出建議,希望自己的建議能被列入決策議程。他們往往不會(huì)努力爭(zhēng)取民眾的支持,而更看重決策者的賞識(shí);他們有時(shí)甚至

10、不希望所討論的問題變成公眾議程,因?yàn)閾?dān)心自己的議案可能招致民眾的反對(duì),最終導(dǎo)致決策者的否決。在這個(gè)模式里沒有民眾與決策者的互動(dòng),只有智囊們與決策者的互動(dòng)。,借力模式：在內(nèi)參模式中,政府智囊們只關(guān)心自己的建議是否會(huì)得到?jīng)Q策者的青睞。借力模式的不同之處在于,政府智囊們決定將自己的建議公之于眾,希望借助輿論的壓力,掃除決策者接受自己建議的障礙。無論中外,一般而言,政府智囊們都希望直接影響決策者,而不是采取迂回的方式;不到萬不得已,政府智囊們不希望因訴諸輿論而得罪當(dāng)權(quán)者。那么,他們?yōu)槭裁磿?huì)偶爾出此“下策”呢?恐怕最主要的原因是,智囊們深信自己的建議有強(qiáng)大的民意支撐,而政府內(nèi)部卻存在反對(duì)的聲音。,上書模

11、式：這里的“上書”是指給決策者寫信,提出政策建議,不包括為個(gè)人或小群體作利益申述之類的行為。上書模式與內(nèi)參模式十分相似,都是有人向決策者提出建言,不同之處在于建言人的身份。在內(nèi)參模式里,建言人是政府的智囊或智囊機(jī)構(gòu);在上書模式里,建言人不是專職的政府智囊。不過,建言人也未必是一介平民,他們往往是具有知識(shí)優(yōu)勢(shì)、社會(huì)地位的人。只有這種人才擁有某種“話語(yǔ)權(quán)”,才了解上書的管道,提出的建議才可能被重視。,外壓模式：與上書模式一樣,在外壓模式里,議程變化的動(dòng)力來自政府架構(gòu)之外。它與上書模式不同之處不在于“外”,而在于“壓”。在上書模式里,議程的提出者希望通過給決策者擺事實(shí)、講道理來影響議程設(shè)置;在外壓模

12、式里,議程的提出者雖然不排除擺事實(shí)、講道理的方式,但他們更注重訴諸輿論、爭(zhēng)取民意支持,目的是對(duì)決策者形成足夠的壓力,迫使他們改變舊議程、接受新議程。在上面提到的怒江水電一案中,我們已經(jīng)看到了外壓模式的影子。,我國(guó)公共政策過程的完善,問題覺察機(jī)制的不足 溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不足 公共參與機(jī)制不足 專家咨詢機(jī)制不足 中樞決斷機(jī)制不明 決策制約機(jī)制不足,公共政策過程未來發(fā)展的新方向網(wǎng)絡(luò)化,進(jìn)入20世紀(jì)70年代以來， 由于美國(guó)的各種競(jìng)爭(zhēng)性利益集團(tuán)的活動(dòng)不斷增加， 由國(guó)會(huì)委員會(huì)、官僚機(jī)構(gòu)和少數(shù)利益集團(tuán)穩(wěn)定地制定公共政策的時(shí)代已經(jīng)成為過去。當(dāng)代公共政策的制定過程是一個(gè)有多個(gè)集團(tuán)在不同層次上以不同的方式不斷卷入的過程。也即，公共政策的制定過程既不是傳統(tǒng)的二分法所假定的那樣是單純由國(guó)會(huì)來制定的過程，也不是像鐵三角模式所假定的那樣是一個(gè)由少數(shù)集團(tuán)穩(wěn)定制定的結(jié)果，而是一多個(gè)集團(tuán)和個(gè)人復(fù)雜互