職業(yè)教育論文-淺論近代職業(yè)教育立法的當代啟示論文關(guān)鍵詞職業(yè)教育立法法制運行發(fā)展環(huán)境論文摘要隨著新經(jīng)濟成分的急劇增長和政治、思想觀念、教育體制等的變化，我國近代職業(yè)教育立法登上了歷史舞臺并很快得到了發(fā)展，建立了具有完備體系和合理層次的職業(yè)教育法律法規(guī)，并在立法過程中形成了日益民主化和專業(yè)化的顯著特點。它對于當代的啟示，除了應(yīng)抓住經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變遷對立法產(chǎn)生旺盛需求的機遇而大力發(fā)展外，更應(yīng)從法制運行和社會運行的整體上去認識立法，維持立法與實施的協(xié)調(diào)發(fā)展，改善立法的發(fā)展環(huán)境。一、近代職業(yè)教育立法的產(chǎn)生與發(fā)展職業(yè)教育制度從西方引進我國并得到較大發(fā)展，由此形成了對職業(yè)教育制度規(guī)范管理的客觀需要，這是近代職業(yè)教育立法在我國產(chǎn)生的基礎(chǔ)。在洋務(wù)派、維新派的努力下，近代職業(yè)教育制度在我國逐步建立和發(fā)展，社會對近代職業(yè)教育法制的客觀需要便通過洋務(wù)派、維新派等階層的利益表現(xiàn)出來，并外化為這些階層的法律意識和法律需要，且在他們的實業(yè)教育思想中體現(xiàn)出來。它表達了對以法律規(guī)范來管理職業(yè)教育制度的呼喚，體現(xiàn)了對國家通過法律規(guī)范干預(yù)職業(yè)教育實踐的期待心理。當洋務(wù)派和維新派擁有了執(zhí)掌國家權(quán)力、創(chuàng)制法律規(guī)范的機會后，他們就會把這種“體現(xiàn)自己利益和意志的法律意識和要求，上升為國家的意志和法律”，也就是通過立法活動，將抽象的法律動機轉(zhuǎn)化、定型為具體的法律規(guī)范。近代職業(yè)教育立法的產(chǎn)生，就是以近代社會的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)為中介、最終由近代社會的生產(chǎn)力狀況所決定，在各種因素的相互制約、影響和作用中，人們有目的地、自覺地發(fā)展近代職業(yè)教育制度的過程和結(jié)果。1902年壬寅學制中相關(guān)條文作為近代職業(yè)教育立法的最早成果，就是以法律規(guī)范的形式來“表明和記載經(jīng)濟關(guān)系的要求”，體現(xiàn)了近代職業(yè)教育立法產(chǎn)生的必然性。此后又和法的實施相輔相成，構(gòu)成了分別運行而又融合在一起的循環(huán)往復(fù)的過程。立法的成果通過實施轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的社會關(guān)系，豐富多彩的社會關(guān)系又會產(chǎn)生新的法律需求，法律需求又推動下一輪立法活動的開始。我國近代職業(yè)教育立法正是這樣一個發(fā)展過程，以19021904年壬寅癸卯學制、19121913年壬子癸丑學制、1922年壬戌學制、20世紀30年代初學制為代表分為若干階段。二、近代職業(yè)教育立法的成就立法成就表現(xiàn)在職業(yè)教育法律規(guī)范體系的成熟。（一）規(guī)范體系比較完備癸卯學制中的職業(yè)教育立法形成了以七份專門法律文件和五份通用法律文件為主體的龐大體系，內(nèi)容涵蓋了職業(yè)教育法制和實踐的方方面面。民國肇始，以實業(yè)學校令和實業(yè)學校規(guī)程為核心的職業(yè)教育法律規(guī)范體系，不僅在精神上得以徹底滌新，在形式上也更符合近代立法的要求。1922年的新學制融各級各類學校的原則性法律規(guī)范于一體，在內(nèi)容上比此前的規(guī)范有很大的發(fā)展。1931年以來逐漸形成了以職業(yè)學校法職業(yè)學校規(guī)程職業(yè)補習學校規(guī)程等為主體的規(guī)范體系，不僅法規(guī)的內(nèi)容更加精細明確，法規(guī)的體系也更完備嚴密，體現(xiàn)出政府全力主導(dǎo)、加速推進職業(yè)教育立法的精神。總之，在職業(yè)教育立法發(fā)展的各個階段，形成的法律規(guī)范體系在縱向遞進發(fā)展的過程中日益完備。（二）規(guī)范體系有較合理的層次以1904年癸卯學制時期的職業(yè)教育法律規(guī)范為范本，其第一層次是作為學制總綱的學務(wù)綱要，宏觀規(guī)定了職業(yè)教育的宗旨、手段、途徑、方式等。第二層次是作為通用規(guī)范的奏定各學堂管理通則奏定各學堂考試章程奏定各學堂獎勵章程奏定任用教員章程等，其中既有面向所有類別教育的通行規(guī)范，也有針對職業(yè)教育的具體規(guī)范。第三層次是有關(guān)職業(yè)教育整體的規(guī)范實業(yè)學堂通則。它對于職業(yè)教育整體的設(shè)學要旨、入學資序和學堂職務(wù)等作出規(guī)定。第四層次是具體到各類職業(yè)教育機構(gòu)的法律規(guī)范，包括具體針對初、中、高等農(nóng)、工、商實業(yè)學堂，藝徒學堂，實業(yè)補習普通學堂，實業(yè)教員講習所等各學堂的單獨章程。它們是具體的操作指南，構(gòu)成職業(yè)教育法律規(guī)范的主體。還有針對一時、一事、一地具體事宜而來的諭旨、經(jīng)批準有效的奏章、上疏及相關(guān)部門的法律文件等，構(gòu)成了職業(yè)教育法律規(guī)范的最低層次。三、近代職業(yè)教育立法過程的特點近代職業(yè)教育立法延續(xù)于我國政治、經(jīng)濟、文化和意識形態(tài)等各領(lǐng)域發(fā)生急劇動蕩的歷史時期，加上其自身具有的獨立性和特殊性，其發(fā)展過程也錯綜復(fù)雜、跌宕起伏。但從總體上看，職業(yè)教育立法活動呈現(xiàn)出漸趨民主化的特點。1902年壬寅學制的創(chuàng)制是以管學大臣張百熙為核心，由其門人、屬吏擬稿，并吸收京師俊彥的意見而成。張之洞主持擬定1904年癸卯學制時，從更多的渠道吸取營養(yǎng)，既對日本學制認真借鑒，又結(jié)合本國實際大膽創(chuàng)新，期刊、函電、討論、演講都成為影響立法的手段。民國成立后，民主共和精神深入人心。首任教育總長蔡元培通過成立學制起草委員會，開創(chuàng)了民國教育立法的新局面，并將部擬法規(guī)草案公布于眾，廣泛征求意見。其后，教育部又呈請籌開全國臨時教育會議，“凡學校系統(tǒng)、規(guī)程及一切亟應(yīng)法定事項，均俟開會議決”，從而使19121913年的壬子癸丑學制成為我國教育史上第一次采用現(xiàn)代合議制的民主形式創(chuàng)制的產(chǎn)物。而1922年新學制的醞釀、創(chuàng)制過程中民主精神也得到了更多、更完整的體現(xiàn)。最突出的是教育團體尤其是全國教育會聯(lián)合會的引導(dǎo)和主持，集中了全國教育界關(guān)于學制的主要觀點，更使教育立法過程充滿了民主色彩。南京國民政府成立后，民主合議制成為立法的穩(wěn)定合法形式。如1928年學校系統(tǒng)表是通過全國教育會議議定，而1932年職業(yè)學校法的出臺，更是采用了法定的現(xiàn)代民主立法形式。立法過程日益專業(yè)化是另一特點。1902年壬寅學制的主要擬定者、張百熙的門人沈小沂，還難稱為專家。而1904年癸卯學制的幾位主要擬定者都既從事教育、還親身出國考察并翻譯日本教育法規(guī)，是當時國內(nèi)對教育法制了解最多的專家。南京臨時政府時期，教育部成立的學制起草委員會也多以教育專家為成員，議決學制的1912年全國臨時教育會議，除教育部及各省教育行政官員外，主要由教育專家組成，被蔡元培稱為“中華民國成立以后第一次中央教育會議”。到擬定1922年新學制時，主導(dǎo)立法活動的全國教育會聯(lián)合會分工更細、專業(yè)化程度更高，大多分為若干小組進行專門的研究和討論、審查，議案也根據(jù)所關(guān)涉的教育類別而作分類。如在完成學制草案的第七次大會上，各省所提交的學制系統(tǒng)草案，幾乎都設(shè)有初等、中等、高等、職業(yè)、師范等類專目，而大會也相應(yīng)設(shè)立了各專門小組進行研究和審查，使教育立法進一步專業(yè)化。南京國民政府時期為了制定出合理而有效的學制，不僅召開兩次全國教育會議、匯集專家研究，還特別于1931年4月成立了職業(yè)教育設(shè)計委員會。其規(guī)程第一條規(guī)定了其設(shè)立宗旨，“教育部為推廣職業(yè)教育、擬定各種實施職業(yè)教育辦法，（特）設(shè)職業(yè)教育設(shè)計委員會”。事實證明，很多具體的職業(yè)教育法規(guī)或?qū)嵤┘殑t等都出于這個委員會，這表明職業(yè)教育立法進一步專業(yè)化。四、近代職業(yè)教育立法對當代的啟示近代職業(yè)教育立法是今天職業(yè)教育立法發(fā)展的前提，二者不僅在歷史上前后相承，在內(nèi)涵上也多有相通，對今天仍有重要的影響和啟示。近代職業(yè)教育立法在發(fā)展過程中留下的成功經(jīng)驗，在于抓住新經(jīng)濟成分急劇增長的歷史機遇，借助政治、思想文化及教育體制領(lǐng)域發(fā)生的有利變化，選擇了明智的法律移植的發(fā)展道路，使職業(yè)教育立法在規(guī)范體系的構(gòu)建上取得較大的成績，更可貴的是其留下了關(guān)于立法如何與法制運行、社會運行協(xié)調(diào)發(fā)展的教訓(xùn)，這在今天尤其值得我們認真思索和借鑒。（一）立法與法制運行的協(xié)調(diào)在近代職業(yè)教育法制的運行過程中，立法環(huán)節(jié)日益完善并由此建立了相對完備的法律規(guī)范體系，可在實施環(huán)節(jié)，卻由于人們對職業(yè)教育法律規(guī)范的態(tài)度和觀念產(chǎn)生嚴重分歧，負責實施職業(yè)教育法律法規(guī)的機構(gòu)、人員嚴重分化乃至上下相隔而推行無力。今天的職業(yè)教育法制運行有了很大的進步，但在完善社會主義市場經(jīng)濟體制，加強與市場需求、勞動就業(yè)的緊密結(jié)合，滿足人民需要，建立中國特色的現(xiàn)代職業(yè)教育體系等方面，還有很大的發(fā)展空間。就法制運行的立法環(huán)節(jié)來說，首先應(yīng)完善法規(guī)體系。職業(yè)教育法將職業(yè)培訓(xùn)納入調(diào)整范圍，與職業(yè)學校教育并列，但在更低階位的法規(guī)、規(guī)章中，關(guān)于職業(yè)培訓(xùn)的條款幾乎沒有，對此亟應(yīng)大力加強。其次應(yīng)理順法規(guī)層次。今天的職業(yè)教育法制以職業(yè)教育法為核心，輔以數(shù)目繁多的規(guī)定、辦法、意見、通知、計劃、決定等，但在法律和低階位的文件之間缺乏中間環(huán)節(jié)，各類學校的共通問題往往有幾份文件各自規(guī)定，既繁瑣也易矛盾。就立法與實施的協(xié)調(diào)而言，近代職業(yè)教育立法的借鑒意義更大。近代教育法制整體上原本就實施困難，但各地對普通中、高等教育相對比較重視，1931年還以法規(guī)確定了把地方官員發(fā)展義務(wù)教育、社會教育的成績納入考成。但當時的職業(yè)教育立法缺乏實施的保障，對實施過程缺少監(jiān)管，對實施的結(jié)果也沒有可行的賞罰措施，留下許多教訓(xùn)。今天職業(yè)教育立法的實施有了更為穩(wěn)固的基礎(chǔ)，1996年的職業(yè)教育法從“窮國辦大教育”的角度，在第6、20、21條分別規(guī)定了各級政府、企業(yè)及社會力量興辦職業(yè)教育的責任，并設(shè)“職業(yè)教育的保障條件”專章對經(jīng)費和師資問題進行規(guī)范。但盡管有職業(yè)教育法及2005年國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定等法律、政策的支持，但在具體政策方面，仍把職業(yè)教育看做是“次等教育”“脆弱教育”“淘汰教育”。職業(yè)教育法關(guān)于政府責任和保障條件的規(guī)定很難落實，導(dǎo)致對職業(yè)教育的投入不足，辦學條件相對落后。要改變實施不力的現(xiàn)狀，最重要的是要嚴格依法辦事。各地應(yīng)在國務(wù)院教育行政部門的統(tǒng)籌下，嚴格按照職業(yè)教育法和國務(wù)院的有關(guān)決定，對職業(yè)教育的經(jīng)費、管理等切實負起責任。（二）立法與社會運行的協(xié)調(diào)中國近代職業(yè)教育立法的發(fā)展離不開近代中國社會的客觀發(fā)展環(huán)境，這涉及政治、經(jīng)濟、思想觀念、教育體制等因素。今天我們有必要也有能力改善職業(yè)教育立法的發(fā)展環(huán)境，創(chuàng)造更好的外部條件，實現(xiàn)立法與社會運行的協(xié)調(diào)發(fā)展。1.要真正重視職業(yè)教育，大力宣傳職業(yè)教育立法。2005年國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定中明確指出，要落實科學發(fā)展觀，把發(fā)展職業(yè)教育作為經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎(chǔ)和教育工作的戰(zhàn)略重點，規(guī)定“各級人民政府要加強對職業(yè)教育發(fā)展規(guī)劃、資源配置、條件保障、政策措施的統(tǒng)籌管理，為職業(yè)教育提供強有力的公共服務(wù)和良好的發(fā)展環(huán)境”，這是對職業(yè)教育法有關(guān)政府責任規(guī)范的繼續(xù)發(fā)展。同時還加強考核，規(guī)定“把職業(yè)教育工作納入目標管理，作為對主要領(lǐng)導(dǎo)干部進行政績考核的重要指標，并接受人大、政協(xié)的檢查和指導(dǎo)”。我們要借時代的東風，大力宣傳，營造一個有利于職業(yè)教育立法的政治環(huán)境。2.要堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心不動搖，為職業(yè)教育立法的發(fā)展提供優(yōu)越的條件。職業(yè)教育的發(fā)展既能促進社會經(jīng)濟進步，又必須基于經(jīng)濟對它提出的客觀要求。單靠法制或命令，不足以真正解決職業(yè)教育的發(fā)展問題，這是近代職業(yè)教育發(fā)展的教訓(xùn)。我們只有保持經(jīng)濟的健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，才能保持對職業(yè)人才的旺盛需求。同時職業(yè)教育也必須面向社會經(jīng)濟領(lǐng)域，面對經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變、城市化的推進、勞動力轉(zhuǎn)移等現(xiàn)實問題。只有實現(xiàn)職業(yè)教育與經(jīng)濟發(fā)展的良性循環(huán)，職業(yè)教育立法才能健康發(fā)展。同時，也只有經(jīng)濟發(fā)展，“加大對職業(yè)教育的支持力度，增加公共財政對職業(yè)教育的投入”才不是空話，職業(yè)教育立法關(guān)于經(jīng)費、投資保障的規(guī)定也才能真正落實。3.要改變不利于職業(yè)教育立法的思想觀念。近代以來，對于職業(yè)教育的偏見源于傳統(tǒng)觀念，之后又被立法、政策的導(dǎo)向所加強，一直延續(xù)至今。“三重三輕”（重普教、輕職教；重學歷教育、輕技能教育；重引進人才、輕本地人才）現(xiàn)象普遍存在；社會上的價值取向還沒有實現(xiàn)從“學歷社會”向“職業(yè)資格社會”的轉(zhuǎn)變；個人擇業(yè)觀念和國家需要、市場需求之間仍有很大矛盾，年輕人不愿意選擇淘汰機制下的職業(yè)教育，職業(yè)教育的“出口旺”改變不了“進口冷”。以上思想觀念的延續(xù)越久，危害越大，有造成職業(yè)教育制度“空心化”的趨勢，這是職業(yè)教育立法健康發(fā)展亟須解決的問題。4.要理順職業(yè)教育管理體制。近代職業(yè)教育管理體制比較混亂，為立法的發(fā)展制造了困難。1996年職業(yè)教育法規(guī)定“國務(wù)院教育行政部門負責職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)、宏觀管理。國務(wù)院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關(guān)部門在國務(wù)院規(guī)定的職責范圍內(nèi)，分別負責有關(guān)的職業(yè)教育工作。縣級以上地方各級人民政府應(yīng)當加強對本行政區(qū)域內(nèi)職業(yè)教育工作的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督導(dǎo)評估”。這里確立了統(tǒng)籌規(guī)劃、分工協(xié)作的管理體制，但仍存在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與部門分割的矛盾。職業(yè)教育分屬教育和勞動等部門，這種離散體制難免造成各自為政、互不銜接、資源難以共享、整體結(jié)構(gòu)失衡、政策不一致等體制性障礙。因此，我們?nèi)砸e極推進體制改革與創(chuàng)新，增強職業(yè)教育發(fā)展的活力?？傊?，近代在完善職業(yè)教育立法方面所取得的經(jīng)驗，以及立法與實施環(huán)節(jié)不協(xié)調(diào)所留下的教訓(xùn)，都應(yīng)在今天的職業(yè)教育立法中得