密級(jí)： 論文編號(hào)： 中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院 博士學(xué)位論文 世貿(mào)組織框架下 我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系改革研究 of of of of I 摘 要 21 世紀(jì)是世界經(jīng)濟(jì)日益一體化的時(shí)代。這種全球經(jīng)濟(jì)的一體化使得權(quán)力和影響力正日益流向那些超國(guó)家機(jī)構(gòu)，包括國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織（ 。中國(guó)加入 府面臨的最大挑戰(zhàn)是政府 自身。農(nóng)業(yè)協(xié)議中的諸多條款無(wú)一不是針對(duì)農(nóng)業(yè)行政管理體制的，需要政府來(lái)執(zhí)行。正是基于這一背景，本文采用定性與定量相結(jié)合的方法，對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系進(jìn)行了系統(tǒng)的研究，以期對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系日益完善與發(fā)展得出一些有價(jià)值的結(jié)論和政策建議。 本文從我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系的沿革，目前存在問(wèn)題，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，績(jī)效評(píng)價(jià)，改革影響因素，加入 挑戰(zhàn)及政策選擇等幾個(gè)方面對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系的發(fā)展進(jìn)行了全面研究。 建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系歷經(jīng)變遷，時(shí)至今日，形成了涉及農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、水利部、國(guó)家林業(yè)局、科技部 、國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局等多個(gè)部門(mén)在內(nèi)的農(nóng)業(yè)行政管理體系。這種脫胎于舊的計(jì)劃體制的農(nóng)業(yè)行政管理體系在職能、結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作方式等方面都存在不少問(wèn)題，已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的要求。 從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，作為自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)代表的美國(guó)在農(nóng)業(yè)管理方面實(shí)行綜合與高度市場(chǎng)化的管理，而作為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)代表的日本則不斷根據(jù)國(guó)際形勢(shì)調(diào)整國(guó)內(nèi)的保護(hù)與支持政策，充分重視農(nóng)協(xié)的中介作用。他們的共同特點(diǎn)就是實(shí)行依法行政、依法治農(nóng)。另外發(fā)達(dá)國(guó)家高度發(fā)展的農(nóng)業(yè)第三部門(mén)在農(nóng)業(yè)行政管理中發(fā)揮 了重要作用，成為政府與農(nóng)民、政府與市場(chǎng)、農(nóng)民與市場(chǎng)之間的橋梁與中介，他們對(duì)內(nèi)維護(hù)其成員利益，同時(shí)協(xié)助政府管理農(nóng)業(yè)。 從國(guó)內(nèi)的角度來(lái)看，總體上，我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理取得了一定成效，但對(duì)農(nóng)業(yè)行政管理績(jī)效低下的批評(píng)卻屢見(jiàn)報(bào)端，這就要對(duì)其進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià)并借以提高績(jī)效。對(duì)農(nóng)業(yè)行政管理體系進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，應(yīng)根據(jù)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，選擇合適的評(píng)價(jià)方法。另外，農(nóng)民階層由于預(yù)期收益大于預(yù)期成本而成為改革的動(dòng)力因素，但這種動(dòng)力的影響是十分微弱的。而農(nóng)業(yè)行政管理體系自身雖然理論上應(yīng)成為改革的動(dòng)力，但現(xiàn)實(shí)中由于預(yù)期成本大于預(yù)期收益反而成 為改革的阻力因素。消解改革阻力的根本辦法是消除農(nóng)業(yè)行政管理體系的一些管制特權(quán)。 再?gòu)募尤?現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看， 規(guī)則及農(nóng)業(yè)相關(guān)協(xié)議給我國(guó)的農(nóng)業(yè)行政管理體系提出了市場(chǎng)化、法治化、透明化等一系列挑戰(zhàn)，適應(yīng) 求，改革農(nóng)業(yè)行政管理體系成為現(xiàn)實(shí)的必然選擇。 為促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系的完善與發(fā)展，本文提出了在農(nóng)業(yè)行政理念、農(nóng)業(yè)行政制度和技術(shù)三個(gè)方面進(jìn)行創(chuàng)新的政策建議。其中理念創(chuàng)新是前提，制度創(chuàng)新是核心，技術(shù)創(chuàng)新是保證。只有三方面都不斷創(chuàng)新，才能不斷提高我國(guó)的農(nóng)業(yè)行政管理績(jī)效，不斷促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)的發(fā) 展。 關(guān)鍵詞 ： 農(nóng)業(yè)，行政管理體系，改革，世界貿(mào)易組織 n 1 is TO s to is of by TO it is to to on in a so as to of a of of 950s, in as of is an as SA of as in in in of to to to of (農(nóng)協(xié) ). of to In in an in of of is It is to an to to is to to is to by In TO is to To so to TO is At up of in a of of be of be to a 錄 摘 要 . I . 一章 引 言 . 1 題背景 . 1 究的目的和意義 . 2 內(nèi)外研究現(xiàn)狀 . 3 政改革 研究 . 3 政管理效率評(píng)價(jià)研究 . 6 究的理論基礎(chǔ)與方法 . 8 文結(jié)構(gòu)框架與內(nèi)容布局 . 10 據(jù)來(lái)源 . 10 究特色與創(chuàng)新 . 11 第二章 我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系沿革及其創(chuàng)新的重要性 . 12 國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系發(fā)展沿革 . 12 革開(kāi)放以前農(nóng)業(yè)行政管理體系形成與發(fā)展（ 19491978） . 13 革開(kāi)放以后的歷次改革（ 1978 ） . 14 國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系存在的問(wèn)題 . 19 系設(shè)置與農(nóng)業(yè)發(fā)展要求不適應(yīng) . 20 理職能配置混亂 . 22 理政策透明度和法治化程度低 . 23 央與地方機(jī)構(gòu)膨脹、重疊，職能雷同 . 23 業(yè)行政管理體系創(chuàng)新的必要性 . 24 濟(jì)體制改革要求 . 24 治體制改革的要求 . 25 高行政效率和效能的需要 . 26 業(yè)發(fā)展新階段的要求 . 27 入 要求 . 27 結(jié) . 28 第三章 發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)行政管理及其借鑒意義 . 29 V 國(guó) . 29 國(guó)農(nóng)業(yè)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能配置 . 29 國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理特點(diǎn)及啟示 . 34 本 . 37 林水產(chǎn)省的機(jī)構(gòu)設(shè)置 . 37 林水產(chǎn)省的主要職能 . 37 我國(guó)的幾點(diǎn)啟示 . 40 結(jié) . 42 第四章 國(guó)外農(nóng)業(yè)第三部門(mén)成功運(yùn)作體系的分析與借鑒 . 43 展農(nóng)業(yè)第三部門(mén)的重要意義 . 43 擔(dān)部分行政職能，聯(lián)接政府與農(nóng)民 . 43 高農(nóng)民組織化程度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)行政 民主化與法治化 . 44 低農(nóng)民交易成本，提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力 . 44 國(guó)農(nóng)業(yè)第三部門(mén)發(fā)展及其與政府關(guān)系中存在的問(wèn)題 . 45 業(yè)第三部門(mén)發(fā)展?fàn)顩r . 45 三部門(mén)相關(guān)法律發(fā)展?fàn)顩r . 46 業(yè)第三部門(mén)與政府關(guān)系中存在的問(wèn)題 . 47 達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)第三部門(mén)發(fā)展概況 . 48 達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)第三部門(mén)發(fā)展簡(jiǎn)況 . 49 業(yè)第三部門(mén)的組織機(jī)構(gòu) . 49 業(yè)第三部門(mén)的職能 . 51 業(yè)第三部門(mén)的運(yùn)做機(jī)制 . 53 業(yè)第三部門(mén)與政府相互關(guān)系 . 55 我國(guó)的啟示與借 鑒 . 55 結(jié) . 57 第五章 農(nóng)業(yè)行政管理體系的績(jī)效分析 . 58 業(yè)行政管理績(jī)效概述 . 58 業(yè)行政管理績(jī)效的含義 . 58 業(yè)行政管理績(jī)效分析的內(nèi)容 . 59 究農(nóng)業(yè)行政管理績(jī)效的重要性 . 61 國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理績(jī)效的宏觀表征 . 61 業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化 . 61 村社會(huì)發(fā)展水平穩(wěn)步提高，農(nóng)村人口增幅持續(xù)下降 . 64 民生活水平不斷提高 . 66 民就業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化 . 68 農(nóng)業(yè)信息化程度提高 . 69 業(yè)生態(tài)保護(hù)水平提高，逐步走向可持續(xù)農(nóng)業(yè)發(fā)展 . 69 業(yè)行政管理績(jī)效與我國(guó)的糧食安全成本問(wèn)題 . 70 供給方面 . 70 需求方面 . 71 供給到需求 . 72 業(yè)行政管理績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與方法 . 74 業(yè)行政管理績(jī)效的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn) . 74 業(yè)行政管理績(jī)效的評(píng)價(jià)方法 . 75 據(jù)包絡(luò)分析 . 76 結(jié) . 80 第六章 我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系創(chuàng)新動(dòng)力、阻力的制度 分析 . 81 度分析的一般理論及我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系改革的特點(diǎn) . 81 度的一般概念 . 81 度變遷與制度創(chuàng)新 . 82 度分析對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系創(chuàng)新的適用性 . 84 國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系改革的特點(diǎn) . 85 國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系創(chuàng)新的動(dòng)力、阻力分析 . 86 業(yè)行政管理體系改革的動(dòng)力分析 . 87 業(yè)行政管理體系改革的阻力分析 . 88 力的增益與阻力消解及其損失補(bǔ)償問(wèn)題的分析 . 91 結(jié) . 95 第七章 加入 我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系改革 . 96 政府的關(guān)系 . 96 則與政府基本義務(wù) . 98 基本原則 . 98 要農(nóng)業(yè)相關(guān)協(xié)議的基本內(nèi)容 . 101 則對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系的要求與挑戰(zhàn) . 103 本原則的挑戰(zhàn) . 103 體協(xié)議的挑戰(zhàn) . 105 結(jié) . 107 第八章 完善我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系的對(duì)策建議 . 108 業(yè)行政理念的創(chuàng)新 . 108 務(wù)理念 . 108 績(jī)效理念 . 109 限行政理念 . 109 治理念 . 110 新、開(kāi)放理念 . 110 度創(chuàng)新 . 111 業(yè)行政管理體系自身創(chuàng)新 . 111 部環(huán)境創(chuàng)新 . 114 術(shù)創(chuàng)新 . 116 結(jié) . 117 第九章 幾點(diǎn)討論 . 118 參 考 文 獻(xiàn) . 120 致 謝 . 130 作 者 簡(jiǎn) 歷 . 131 中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院博士學(xué)位論文 第一章 引 言 1 第一章 引 言 題背景 21 世紀(jì)是世界經(jīng)濟(jì)日益一體化的時(shí)代。在和平與發(fā)展兩大主題的推動(dòng)下 ，國(guó)際分工將空前發(fā)展，全球一體化和區(qū)域集團(tuán)化都將日益成為 21 世紀(jì)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要特征。全球經(jīng)濟(jì)一體化使得權(quán)力和影響力正日益流向那些超國(guó)家機(jī)構(gòu)，包括國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、歐洲聯(lián)盟、世界貿(mào)易組織、東南亞國(guó)家聯(lián)盟、亞太經(jīng)濟(jì)和合作組織、北美自由貿(mào)易區(qū)等。加拿大學(xué)者D薩維（ D出：“全球化經(jīng)濟(jì)要求國(guó)家自由裁量權(quán)的某種犧牲，將其讓渡于國(guó)際機(jī)構(gòu)并服從國(guó)際規(guī)則。例如，一國(guó)貿(mào)易政策越來(lái)越受到國(guó)際協(xié)議的限制” 1各國(guó)紛紛加入這些超國(guó)家組織，不得不接受它們提出的開(kāi)放市場(chǎng)、市場(chǎng)化改革等條款的約束，以實(shí)現(xiàn)與國(guó) 際慣例的接軌。在這種背景下， 20 世紀(jì)下半時(shí)期已得到發(fā)展的農(nóng)業(yè)國(guó)際化，將在 21 世紀(jì)成為高度發(fā)達(dá)的世界經(jīng)濟(jì)一體化的重要組成部分，世界各國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)將在國(guó)際化背景下，在相互作用與影響中共同發(fā)展。世界各國(guó)的農(nóng)業(yè)管理體系也不得不對(duì)自身進(jìn)行改革，接受?chē)?guó)際條款的約束。 正如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（ 指出的：“經(jīng)濟(jì)的迅速全球化使得保持國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力十分必要，這是公共部門(mén)制度革新的一個(gè)強(qiáng)有力的推動(dòng)因素。處理國(guó)際問(wèn)題不再是傳統(tǒng)涉外部門(mén)的唯一職責(zé)所有政府部門(mén)甚至地區(qū)和地方政府部門(mén)，都必須具有追蹤、理解和處理國(guó)際問(wèn)題的能力， 這些源于國(guó)際的問(wèn)題正滲透到各國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的各個(gè)方面。這不僅是歐洲統(tǒng)一體公共部門(mén)改革的一個(gè)重要考慮因素，它也適用于其他國(guó)家?！?2國(guó)家行政學(xué)院竹立家博士也指出：“二十一世紀(jì)的競(jìng)爭(zhēng)，不僅僅是企業(yè)與企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)，更是政府之間的競(jìng)爭(zhēng)。因?yàn)?，現(xiàn)代社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)是制度的競(jìng)爭(zhēng)、管理的競(jìng)爭(zhēng)?！?3而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)世界大潮下的各國(guó)政府，盡管其能力高下有所差異，但總的來(lái)講，顯然缺乏足夠的因應(yīng)全球挑戰(zhàn)、直面全球競(jìng)爭(zhēng)的能力，唯有以高效率的實(shí)現(xiàn)機(jī)制即市場(chǎng)為榜樣進(jìn)行大刀闊斧的行政改革，借鑒市場(chǎng)機(jī)制的功能優(yōu)勢(shì)，彌合政府機(jī)制的功能劣勢(shì)，方能從宏觀 上真正提升本國(guó)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，從而使本國(guó)政府在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中立于不敗之地。 20 多年過(guò)去了，中國(guó)的改革開(kāi)放已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的階段，許多方面都發(fā)生了重大變化。從對(duì)一般性行業(yè)的放開(kāi)進(jìn)入到了對(duì)包括所有壟斷行業(yè)在內(nèi)的改革；從主要在企業(yè)層面的改革進(jìn)入到了政府層面的改革；從單純出口產(chǎn)品、引進(jìn)外資的低層次對(duì)外開(kāi)放進(jìn)入到了融入全球化、全面與國(guó)際接軌的高層次對(duì)外開(kāi)放；從不斷克服保守勢(shì)力阻撓、初步確立市場(chǎng)秩序進(jìn)入到了需要克服既得利益階層阻撓、進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的階段。中國(guó)加入 臨最大挑戰(zhàn)的是政府自身；世貿(mào)組織與中國(guó)達(dá)成的所有 規(guī)則，幾乎全部都是針對(duì)國(guó)內(nèi)行政管理體制的。農(nóng)業(yè)協(xié)議也不例外，關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅減讓、進(jìn)口配額、出口補(bǔ)貼、國(guó)內(nèi)支持等無(wú)一不是針對(duì)農(nóng)業(yè)行政管理體制的，需要政府來(lái)執(zhí)行。面對(duì)全球性競(jìng)爭(zhēng)壓力，政府主動(dòng)變革、放松管制將成為上策。如果說(shuō)前 20 年的改革取決于如何改企業(yè)，如何改經(jīng)濟(jì)體制的話，那么后 20 年的改革將取決于1 D1994(4): 5 2 1990, 910，轉(zhuǎn)引自周志忍當(dāng)代國(guó)外行政改革比較研究，國(guó)家行政學(xué)院出版社， 1999, 78 3 陳東升，面對(duì)“入世”，政府準(zhǔn)備好了嗎？，中國(guó)公務(wù)員， 2000(4)： 10 中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院博士學(xué)位論文 第一章 引 言 2 如何改政府。鄧小平認(rèn)為我們提出改革時(shí)，就包括政治體制改革?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟(jì)體制改革的成果，不能使經(jīng)濟(jì)體制改革繼續(xù)前進(jìn)，就會(huì)阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展， 阻礙四個(gè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。 (鄧小平文選第三卷， 1993)這種情況下，如何認(rèn)識(shí)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系以及政府內(nèi)部的效率問(wèn)題，如何通過(guò)放松管制、提高農(nóng)業(yè)行政效率來(lái)推進(jìn)改革，確保中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)與農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展成為需要我們認(rèn)真研究的課題，為此，我的導(dǎo)師厲為民研究員向國(guó)家自然科學(xué)基金提出申請(qǐng)并獲得批準(zhǔn)，本論文既是在國(guó)家自然科學(xué)基金的資助下完成的。 究的目的和意義 改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，成功的以世界 7%的耕地養(yǎng)活了占世界 21%的人口。但時(shí)至今日，我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口仍 占我國(guó)人口的絕對(duì)多數(shù)，農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中仍占有十分重要的地位。傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中將資金與勞動(dòng)力作為生產(chǎn)的兩大投入要素，之后人們發(fā)現(xiàn)技術(shù)進(jìn)步是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一大重要因素，而現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展表明管理成為繼技術(shù)之后的另一重要因素，并在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的管理已經(jīng)成為各界的共識(shí)。 但目前我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理中仍然存在政府管制過(guò)多，政府行為隨意性強(qiáng)，農(nóng)業(yè)行政職能分散，人治現(xiàn)象嚴(yán)重，法治化程度低，政府政策透明度低，中央地方權(quán)限劃分不合理等問(wèn)題。面對(duì) 則市場(chǎng)化、法治化、透明化等原則的挑戰(zhàn)， 對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系進(jìn)行創(chuàng)新成為歷史的必然要求。本論文的研究目的正是基于上述情況，通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)行政管理體系歷次改革，國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)行政管理的現(xiàn)狀和經(jīng)驗(yàn)，制約農(nóng)業(yè)行政管理體系改革的阻力及與 統(tǒng)的分析與研究，探討農(nóng)業(yè)行政管理發(fā)展的特征和規(guī)律，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，提出了下一步改革和完善我國(guó)農(nóng)業(yè)管理體系的基本理論框架和對(duì)策建議，為建立適合我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的農(nóng)業(yè)行政管理體系提供有益參考，以促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。 本研究的理論與現(xiàn)實(shí)意義：公共選擇理論 認(rèn)為市場(chǎng)失靈是政府存在的前提，但政府同樣存在失靈現(xiàn)象。并且由于農(nóng)業(yè)經(jīng)