創(chuàng)新完善稅收征管模式研究稅收征管模式是按照稅收立法要求，從稅收工作實(shí)際出發(fā)，科學(xué)、合理、高效地進(jìn)行稅收征管的組織形式，它是對(duì)一定稅制下征管工作的總體把握和目標(biāo)定位。我國(guó)現(xiàn)行的“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查”的征管模式在發(fā)揮稅收職能作用、推進(jìn)稅收法治建設(shè)、強(qiáng)化稅收征管力度、提高隊(duì)伍素質(zhì)等方面取得了顯著成效，但也暴露了一些深層次的矛盾和問題。 一、 我國(guó)稅收征管模式的發(fā)展變革我國(guó)稅收征管模式的發(fā)展變革大體經(jīng)歷了三個(gè)階段： 第一階段為建國(guó)初期至20世紀(jì)80年代初期。這一時(shí)期是我國(guó)稅收專管員制度的形成和完善時(shí)期。具體形式表現(xiàn)為駐廠專管制，按地區(qū)、行業(yè)、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)實(shí)行專查專管制。一般將其概括為“一員進(jìn)戶，各稅統(tǒng)管”的管理模式，管理的技術(shù)手段主要是傳統(tǒng)的手工操作。 第二階段為20世紀(jì)80年代中期至20世紀(jì)90年代初期。這一時(shí)期的稅收征管改革以查、管分設(shè)或征、管、查分設(shè)。各地針對(duì)“一員進(jìn)戶，各稅統(tǒng)管”集征、管、查職能于一身造成的權(quán)力約束缺位、執(zhí)法不嚴(yán)等弊病，積極探索分責(zé)制約的管理辦法。由開始實(shí)行管戶交流、崗位轉(zhuǎn)換，到后來實(shí)行征收管理與檢查兩分離或征管查三分的管理模式。在管理技術(shù)手段上計(jì)算機(jī)開始應(yīng)用于稅收管理的主要環(huán)節(jié)。這一階段改革的主線是分解專管員的權(quán)力，實(shí)行不同形式的分責(zé)制約。但由于片面強(qiáng)調(diào)內(nèi)部制約，人為造成各系列間的內(nèi)部矛盾，客觀上忽視了對(duì)納稅人的控管，征納雙方責(zé)任不清、偷漏問題仍然比較普遍。 第三階段為新稅制的實(shí)施到現(xiàn)在。這一時(shí)期稅收征管改革的主線是“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查”的新征管模式的提出和完善。納稅申報(bào)制度的全面推行，專管員由管戶向管事的轉(zhuǎn)變，以及將第二階段人與人之間的制約上升為機(jī)構(gòu)間的制約和程序上的制約，并注意了對(duì)管理權(quán)限的逐步集中統(tǒng)一。這一階段的稅收征管改革在技術(shù)手段上把計(jì)算機(jī)技術(shù)引入了稅收管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，使我國(guó)稅收管理開始由傳統(tǒng)的手工操作向現(xiàn)代管理轉(zhuǎn)變。同時(shí)還提出了為納稅人服務(wù)的新管理理念，使稅收管理的內(nèi)涵和領(lǐng)域更加豐富。但在新舊模式轉(zhuǎn)換過程中“疏于管理、淡化責(zé)任”、漏征漏管戶比較嚴(yán)重的問題仍普遍存在。 二、 當(dāng)前征管模式運(yùn)行過程中存在的問題從94年開始到現(xiàn)在，新一輪征管改革無論從理論和實(shí)踐上都取得了許多突破性的成果，盡管對(duì)96年提出并逐步豐富完善的“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收、重點(diǎn)稽查”的征管模式存在不同理解和評(píng)價(jià)，但對(duì)這個(gè)模式總體設(shè)計(jì)理念上的先進(jìn)性、理論和實(shí)踐上的突破性是無可質(zhì)疑的。從現(xiàn)階段看，新征管模式運(yùn)行過程中還存在一定弊端，表現(xiàn)在： （一）片面強(qiáng)調(diào)職責(zé)分離，造成效率不高甚至相互內(nèi)耗。征管查部門之間信息割立，尚未形成相互協(xié)作、相互配合、共同管理的有效管理機(jī)制。盲目管理、疏于管理、忙閑不均等現(xiàn)象仍然存在，權(quán)力運(yùn)作過程中的內(nèi)耗和人為協(xié)調(diào)成本陡增。 （二）片面注重內(nèi)部制約，造成機(jī)構(gòu)、崗位設(shè)置不合理。機(jī)械式的分工和管事制度以及過分追求內(nèi)部職權(quán)的制約，造成稅收管理各機(jī)構(gòu)之間的分工不合理，分工過細(xì)、環(huán)節(jié)交叉過多，進(jìn)而導(dǎo)致流轉(zhuǎn)不暢，效率不高。 （三）片面追求高度集中，造成管理質(zhì)量低下。集中征收的基礎(chǔ)是稅務(wù)信息的及時(shí)、準(zhǔn)確和共享。但目前的稅收實(shí)際則不盡然，表現(xiàn)在：一是信息呈靜態(tài)和滯后性，如納稅人的戶籍信息在段時(shí)間內(nèi)呈靜態(tài)表現(xiàn)，并不能實(shí)時(shí)與納稅人情況變動(dòng)同步；二是信息呈片面性，一方面稅務(wù)信息采集本身不完整，另一方面納稅人的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)得不到有效利用，造成信息浪費(fèi)；三是部分信息呈虛假性，不是所有經(jīng)營(yíng)者都能做到依法辦理稅務(wù)登記、依法經(jīng)營(yíng)、依法申報(bào)納稅的，有的故意隱瞞實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況，設(shè)置帳外帳等。在這樣信息集中的基礎(chǔ)上，很多稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)人員、場(chǎng)所還進(jìn)行了集中并實(shí)行外出派工制，納稅人與稅務(wù)管理人員進(jìn)一步遠(yuǎn)離，只能依托征管軟件中反饋的零星資料作靜態(tài)掌握，使管理質(zhì)量急劇降低。 （四）片面依賴計(jì)算機(jī)監(jiān)控，造成缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)控體系。目前計(jì)算機(jī)管理還存在機(jī)控不了的盲區(qū)，同時(shí)由于部分稅務(wù)管理的內(nèi)容、質(zhì)量還無法用計(jì)算機(jī)來監(jiān)控，如管理性調(diào)查的質(zhì)量、深度等，因此現(xiàn)行情況下計(jì)算機(jī)還不能有效監(jiān)控稅收管理的整個(gè)過程。另外，現(xiàn)行模式中還沒有稅收信息的整合環(huán)節(jié)，信息仍分散于各個(gè)部門和各個(gè)計(jì)算機(jī)模塊中，加上現(xiàn)行計(jì)算機(jī)征管軟件大多都另存了歷史資料，這在很大程度上削弱了利用計(jì)算機(jī)監(jiān)控管理的力度，給偷漏稅提供了一些可趁之機(jī)。 （五）片面理解一級(jí)稽查，造成面上教育、威懾作用的下降。征管查外分離后，部分地區(qū)人為剝離了征收、管理人員的稅收檢查權(quán)，對(duì)稅務(wù)稽查和管理性檢查不能有效區(qū)分，稽查人員相對(duì)減少，人均工作量絕對(duì)增加，日常檢查質(zhì)量下降，檢查面極為狹窄，起不到面上應(yīng)有的教育和威懾作用。 三、完善現(xiàn)行征管模式的思考 征管模式的完善是一個(gè)需要長(zhǎng)期摸索的過程，還沒有一個(gè)人、一個(gè)部門、一個(gè)地區(qū)能夠把成功的征管模式了然于心，因此，上述弊端的產(chǎn)生是一種必然的結(jié)果，但它已足夠引起我們認(rèn)真反思。筆者認(rèn)為，下一步征管模式的完善可從以下幾方面進(jìn)行： 一、集中征收。一是征收逐漸“虛擬”化。稅務(wù)部門不再成立專門的征收部門，而是通過推行企業(yè)網(wǎng)上申報(bào)、個(gè)體戶委托銀行劃繳、零散稅收委托社會(huì)代征的方法實(shí)現(xiàn)申報(bào)納稅數(shù)據(jù)的集中處理，并通過財(cái)、稅、庫(kù)、行聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)稅款電子化結(jié)算。二是從“數(shù)據(jù)集中”著手逐步實(shí)現(xiàn)“業(yè)務(wù)處理集中”乃至“機(jī)構(gòu)設(shè)置集中”。首先是提高信息數(shù)據(jù)集中的層次。從目前縣市局信息數(shù)據(jù)集中到大市范圍內(nèi)的集中，乃至以后的省局、國(guó)家局的數(shù)據(jù)集中。在此基礎(chǔ)上對(duì)各類程序化、規(guī)范化業(yè)務(wù)，如受理、信息對(duì)比、稽核等實(shí)行集中處理，進(jìn)而進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的集中，按專業(yè)化設(shè)置機(jī)構(gòu)，各司其職，對(duì)原有的管理層次進(jìn)行收縮，實(shí)現(xiàn)“扁平化管理”。但需注意的是：機(jī)構(gòu)的集中應(yīng)因地制宜，顧及地區(qū)差別、城鄉(xiāng)差別、行業(yè)差別、納稅意識(shí)差別等實(shí)際情況，有所區(qū)別地實(shí)行集中征收。三是實(shí)現(xiàn)全程管理監(jiān)控。數(shù)據(jù)集中后，可借助集中數(shù)據(jù)庫(kù)的支撐，使各專業(yè)稅收征管機(jī)構(gòu)組成有機(jī)的一體化運(yùn)行體系，實(shí)現(xiàn)人機(jī)結(jié)合、由上而下、從內(nèi)至外、環(huán)環(huán)相扣的全方位監(jiān)控管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)稅收征管工作全過程的有效監(jiān)控，建立以“兩權(quán)監(jiān)督”為核心、全過程監(jiān)控為特征，“科技加管理”為保障的執(zhí)法保障的執(zhí)法監(jiān)督體系。四是建立以信息收集、分析、利用為重點(diǎn)的稅源監(jiān)控系統(tǒng)。在加強(qiáng)納稅申報(bào)信息采集管理的同時(shí)，加快與工商、銀行、技術(shù)監(jiān)督等部門的信息交流、共享，增強(qiáng)獲取外部信息的能力。并借助現(xiàn)代管理技術(shù)，如定量分析法、系統(tǒng)分析法等，充分挖掘利用信息資源，加強(qiáng)稅源控管、稅基分析、納稅評(píng)估和稽查管理等，逐步建立起嚴(yán)密的稅源稅基監(jiān)控系統(tǒng)。 二、分級(jí)管理。一是構(gòu)建與信息化相適應(yīng)的稅收征管運(yùn)行機(jī)制。利用信息技術(shù)改變稅收管理的流程和組織結(jié)構(gòu)，建立一種層次更少基層管理人員權(quán)責(zé)更大的管理體制。在縣市局內(nèi)部，根據(jù)稅收征管和信息化的內(nèi)在規(guī)律，重新設(shè)計(jì)和優(yōu)化稅收征管業(yè)務(wù)和征管流程，將咨詢、受理、核批等納稅人找稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理的涉稅事宜集中到前臺(tái)辦稅服務(wù)廳，將納稅評(píng)估、調(diào)查執(zhí)行、稽查審計(jì)等稅務(wù)機(jī)關(guān)找納稅人的所有事宜集中到臺(tái)后實(shí)施分類管理 ，以征管業(yè)務(wù)活動(dòng)單元構(gòu)造征管業(yè)務(wù)主流程，以征管流程節(jié)點(diǎn)設(shè)置崗責(zé)體系，改變組織權(quán)力結(jié)構(gòu)，向下級(jí)授予權(quán)能，建立起前后貫通、橫向協(xié)調(diào)、相互制約的扁平化、網(wǎng)絡(luò)型征管組織運(yùn)行機(jī)制。二是建立集約化、扁平化的稅收管理機(jī)構(gòu)。集中征收后，稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)能夠有效上收和下放，在統(tǒng)一規(guī)范業(yè)務(wù)流程和崗責(zé)的基礎(chǔ)上從兩方面入手：一方面“收權(quán)”和收縮管理層次。把關(guān)鍵性權(quán)限和業(yè)務(wù)重心上移，解決由于權(quán)力分散而出現(xiàn)的基層不規(guī)范執(zhí)法的行為。另一方面“放權(quán)”和進(jìn)一步轉(zhuǎn)變機(jī)關(guān)職能。簡(jiǎn)化辦稅程序，具體行政行為在不影響分權(quán)制約的前提下盡量歸并，同時(shí)取消市縣局機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)職能部門，將其事務(wù)直接延伸到辦稅服務(wù)廳，從而解決環(huán)節(jié)多、程序復(fù)雜、納稅人多頭多次跑的問題。三是對(duì)納稅人實(shí)施分類管理。在基層局內(nèi)部應(yīng)按納稅人經(jīng)營(yíng)規(guī)模、所處地域、行業(yè)特點(diǎn)、納稅信用程度等類型，采取不同的組織形式，實(shí)施專業(yè)化管理。對(duì)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較大的大型和特大型企業(yè)，可打破行政區(qū)域上劃歸地市局內(nèi)設(shè)的大企業(yè)管理（科）處管理，提高專業(yè)化管理層次和水平。 三、統(tǒng)一稽查。一是科學(xué)界定“管理性檢查”和“打擊性稽查”的工作范圍。將管理型評(píng)稅權(quán)和一定范圍內(nèi)的檢查權(quán)（包括日常巡查、關(guān)停并轉(zhuǎn)納稅人的稅務(wù)清算、失蹤戶與漏征漏管戶的調(diào)查清理、個(gè)體稅收專項(xiàng)檢查、6.8%多繳稅款結(jié)算等）賦予征管部門，稽查部門主要負(fù)責(zé)辦案型、打擊型的稽查工作，包括征管部門在管理型評(píng)稅、稅收清算和日常巡查中按規(guī)定程序移交的各類案件。二是探索更高層面的一級(jí)稽查。由于信息集中，在省轄市甚至省級(jí)局范圍內(nèi)各部門、各系列、各環(huán)節(jié)信息得到高度共享，更高層次的稽查體制的變革也就水到渠成，可按照權(quán)責(zé)一致、精簡(jiǎn)效能和權(quán)力制衡的原則，實(shí)現(xiàn)更高層面的“統(tǒng)一選案、屬地實(shí)施、集中審理、分級(jí)執(zhí)行”為特征的一級(jí)稽查體系。三是建立國(guó)地稅稽查一體化體系。在稽查部門實(shí)施獨(dú)立化、專業(yè)化的基礎(chǔ)上，國(guó)地稅稽查部門可探索建立“統(tǒng)一進(jìn)戶、各稅統(tǒng)查”的稽查模式甚至實(shí)現(xiàn)國(guó)地稅稽查機(jī)構(gòu)合并，解決多頭重復(fù)檢查、缺乏統(tǒng)一協(xié)作的問題。四是通過信息化網(wǎng)絡(luò)落實(shí)征管、稽查部門的雙向信息反饋，明確征管、稽查部門間的工作銜接要求，達(dá)到相互協(xié)作、配合，共同提高稅收征管質(zhì)量的目的。 四、社會(huì)服務(wù)。一是依托信息化創(chuàng)造稅收服務(wù)的新優(yōu)勢(shì)。一方面大力推進(jìn)網(wǎng)上申報(bào)、電話申報(bào)、銀行卡申報(bào)等多種電子申報(bào)方式，大力推進(jìn)財(cái)、稅、銀、庫(kù)聯(lián)網(wǎng)，最大限度地方便納稅人及時(shí)快捷申報(bào)納稅；另一方面全面建立稅法咨詢、稅收服務(wù)的新系統(tǒng)，包括提供電話自動(dòng)查詢和人工查詢系統(tǒng)、電子化自動(dòng)催報(bào)催繳系統(tǒng)、向納稅人提供稅收政策法規(guī)信息及納