1、 .DOC資料. 擴(kuò)大受案范圍是行政訴訟法修改的重頭戲 關(guān)鍵詞: 行政訴訟/受案范圍/行政行為/抽象行政行為/內(nèi)部行政行為/行政合同 內(nèi)容提要: 在刑訴法和民訴法兩大訴訟法修改任務(wù)完成后,行訴法修改已經(jīng)歷史地提上了立法機(jī)關(guān)的議事日程。行訴法應(yīng)該如何修改?其修改的內(nèi)容涉及基本原則、受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據(jù)規(guī)則、審判程序、裁判方式、類型及裁判的執(zhí)行等。在所有這些應(yīng)該修改的內(nèi)容中,行政訴訟受案范圍的修改具有特殊的重要性和迫切性,是整個(gè)行訴法修改的重頭戲。關(guān)于行政訴訟受案范圍的修改,目前學(xué)界和實(shí)務(wù)界大多均主張較大幅度地?cái)U(kuò)大受案范圍。但是對(duì)于應(yīng)擴(kuò)大哪些行政行為和事項(xiàng),將哪些行政行為和事項(xiàng)納入行政

2、訴訟受案范圍,以及對(duì)于擬擴(kuò)大納入到行政訴訟受案范圍的行政行為和事項(xiàng)應(yīng)擴(kuò)大納入到什么程度,則尚未完全達(dá)成共識(shí)。學(xué)界和實(shí)務(wù)界目前較有共識(shí)但在幅度上尚有爭(zhēng)議的主要有三類行政行為:抽象行政行為、內(nèi)部行政行為和行政合同行為。 20XX年3月14日,第十一屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過了關(guān)于修改的決定,20XX年8月31日,第十一屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過了關(guān)于修改中華人民共和國(guó)民事訴訟法的決定。這兩大訴訟法均是自通過和施行以后的第二次修改。這樣,中國(guó)三大訴訟法-刑訴法、民訴法和行訴法-現(xiàn)在就只有行訴法自通過和施行以后還從來沒有修改過。之所以如此,并非行訴法直到現(xiàn)在一直沒有修改的必要性和迫切性,而是

3、因?yàn)樾性V法修改所涉及問題所具有的復(fù)雜性和我國(guó)立法機(jī)關(guān)立法任務(wù)的繁重性與立法機(jī)關(guān)立法能力因現(xiàn)行體制、機(jī)制制約導(dǎo)致的有限性所致。 事實(shí)上,我國(guó)行訴法早就應(yīng)該修改了,而且不只是應(yīng)該一般的小修小改,而是應(yīng)該大修大改,即在刑訴法和民訴法兩大訴訟法修改任務(wù)完成后,行訴法修改已經(jīng)歷史地提上了立法機(jī)關(guān)議事日程的時(shí)候,我們有必要對(duì)行訴法應(yīng)修改的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行全面深入的研究,尤其是對(duì)作為整個(gè)行訴法修改重頭戲的受案范圍的修改,更應(yīng)予以特別細(xì)致的多角度、多層面、多方位的探討。 一、行訴法為什么要規(guī)定受案范圍? 我國(guó)現(xiàn)行行訴法設(shè)專章規(guī)定受案范圍,而刑訴法、民訴法均沒有規(guī)定受案范圍的專章或?qū)９?jié)規(guī)定。這是為什么? 現(xiàn)行行訴法

4、設(shè)專章規(guī)定受案范圍首先是由行訴法立法時(shí)(上世紀(jì)八十年代末)我國(guó)當(dāng)時(shí)的歷史條件決定的。在七屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議行訴法草案時(shí),時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、法制工作委員會(huì)主任的王漢斌曾就此解釋說,“考慮我國(guó)目前的實(shí)際情況,行政法還不完備,人民法院行政審判庭還不健全,行政訴訟法規(guī)定的民可以告官,有觀念更新問題,有不習(xí)慣、不適應(yīng)的問題,也有承受力的問題,因此對(duì)受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定太寬,而應(yīng)逐步擴(kuò)大,以利于行政訴訟制度的推行”。王漢斌在這里雖然似乎不是直接講行訴法專門規(guī)定受案范圍的原因,但實(shí)際上已說明了行訴法專門規(guī)定受案范圍的必要性。因?yàn)榉秶安灰艘?guī)定太寬”是以法律規(guī)定范圍并細(xì)化范圍為前提的,不然,法

5、院在執(zhí)行法律時(shí)怎么操作,怎么把握范圍使之不“太寬”呢? 當(dāng)然,行訴法專門規(guī)定(不一定是設(shè)專章規(guī)定)受案范圍并非完全取決于我國(guó)當(dāng)時(shí)的歷史條件,而更重要的,或者說在根本上是取決于行政訴訟本身的性質(zhì)。不然,在現(xiàn)在歷史條件已經(jīng)變化,王漢斌在當(dāng)時(shí)提到的那些情況已經(jīng)不存在,或大部分已經(jīng)不存在的情形下,我們現(xiàn)在修改行訴法就無(wú)須再專門規(guī)定“受案范圍”了,就可以如同我們某些學(xué)者所主張的那樣將現(xiàn)行行訴法中“受案范圍”一章完全廢除而不是修改了。顯然,我們今天修改行訴法只能是修改(擴(kuò)大)行政訴訟受案范圍的規(guī)定而不可能廢除行政訴訟受案范圍的規(guī)定。之所以如此,即在于行政訴訟不同于民事訴訟,其除了具有解決行政爭(zhēng)議、糾紛的性

6、質(zhì)和功能外,還同時(shí)具有行政法制監(jiān)督和行政救濟(jì)的性質(zhì)和功能。筆者在行訴法實(shí)施的初期即曾指出行訴法專門規(guī)定受案的范圍的理由:其一,行政訴訟涉及國(guó)家行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系,行政行為的性質(zhì)決定了它不可能無(wú)限制地接受司法審查。有些行政行為(如國(guó)防、外交行為)特別需要保密,通過司法程序有可能泄密,給國(guó)家利益造成重大,甚至是無(wú)可挽回的損失;有些行政行為(如緊急狀態(tài)處置行為、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)行為)特別緊急,需要迅速處理,進(jìn)入司法程序可能貽誤時(shí)機(jī),導(dǎo)致嚴(yán)重后果;有些行政行為(如處理動(dòng)亂、騷亂、暴亂的政治決策行為)特別需要進(jìn)行政治、政策裁量,司法無(wú)從找到明確和適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)評(píng)判、衡量;其二,行政訴訟是行政法制監(jiān)督制度之一,

7、必須和其他行政法制監(jiān)督制度有明確的分工。其他行政法制監(jiān)督制度主要有人大和人大常委會(huì)的監(jiān)督、檢察監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督。行政訴訟監(jiān)督不可能和不應(yīng)該取代所有其他形式和途徑的行政法制監(jiān)督;其三,行政訴訟是行政法上的救濟(jì)制度之一,其救濟(jì)范圍必須和行政法上的其他救濟(jì)制度有明確的分工。其他行政法律救濟(jì)制度主要有行政復(fù)議、行政申訴、控告、檢舉、行政裁決、仲裁以及信訪等,這些救濟(jì)形式、途徑的救濟(jì)客體、范圍雖然有一定交叉、重合,但行政訴訟提供的救濟(jì)不可能完全取代其他救濟(jì)形式、途徑提供的救濟(jì)。為此,法律上必須對(duì)之有適當(dāng)?shù)姆止?故行訴法對(duì)行政訴訟受案設(shè)定一個(gè)適當(dāng)?shù)姆秶潜匾摹?最近學(xué)界和實(shí)務(wù)界在討論修改行訴法時(shí)

8、幾乎都提出了擴(kuò)大行政訴訟受案范圍的建議和主張?！皵U(kuò)大范圍”自然就意味著通過法律界定范圍的問題,因?yàn)椤皵U(kuò)大范圍”不等于范圍無(wú)限,不等于當(dāng)事人可以將任何行政行為、任何行政爭(zhēng)議都可以訴至法院。例如,現(xiàn)在學(xué)界和實(shí)務(wù)界討論較多的幾類行政行為,如抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、程序性行政行為、不作為性質(zhì)的行政行為、行政合同行為等,今后修改行訴法即使將之納入行政訴訟的受案范圍,也只能是將這些類別行為的部分納入,而不可能全部納入。 例如,抽象行政行為包括行政法規(guī)、規(guī)章、其他規(guī)范性文件等,內(nèi)部行政行為包括內(nèi)部行政規(guī)則(如裁量基準(zhǔn)、指導(dǎo)性綱要、行政給付規(guī)則等)、行政處分(如警告、記過、記大過、降職、撤職、開除等)、人

9、事管理監(jiān)察行為(如錄用、聘用、考核、調(diào)動(dòng)、交流、培訓(xùn)、“雙指”、限制財(cái)產(chǎn)權(quán)等)以及公立高校對(duì)學(xué)生、教師的紀(jì)律處分等。擴(kuò)大行政訴訟受案范圍不可能將所有這些抽象行政行為、內(nèi)部行政行為都“擴(kuò)大”進(jìn)去。既然不能都“擴(kuò)大”進(jìn)去,就有一個(gè)范圍界定問題。 因此,行訴法無(wú)論是當(dāng)初立法,還是現(xiàn)在修改,都有一個(gè)受案范圍的界定問題,都必須對(duì)受案范圍作出專門規(guī)定。 二、現(xiàn)行行訴法規(guī)定的受案范圍為什么要擴(kuò)大? 20XX年3月11日最高人民法院院長(zhǎng)王勝俊在十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議上所作的政府工作報(bào)告指出,20XX年全國(guó)各級(jí)法院共審結(jié)一審行政案件萬(wàn)件,同比上升%,是行訴法實(shí)施22年來受案數(shù)最多的一年。但是,即使是受案最多一年

10、的行政案件受案數(shù),與民事案件的受案數(shù)相比,也是極不成比例的。20XX年全國(guó)各級(jí)法院共審結(jié)的一審民商事案件(含知產(chǎn)案件)達(dá)萬(wàn)件,是行政案件受案數(shù)的倍。行政案件受案數(shù)如果與行政機(jī)關(guān)每年作出的數(shù)以億計(jì)的具體行政行為相比,則更不成比例:行政機(jī)關(guān)作出一千件以上乃至幾千件的具體行政行為,法院受案數(shù)才有一件,才有一項(xiàng)具體行政行為被行政相對(duì)人訴至法院。這是為什么呢?是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)工作人員依法行政的水平太高,其作出的行政行為質(zhì)量太高,行政相對(duì)人對(duì)之幾乎完全滿意,幾乎完全沒有異議嗎?如果是這樣,那全國(guó)為什么每年有數(shù)百萬(wàn)的信訪人、上千萬(wàn)的信訪案呢?這究竟是什么原因?當(dāng)然,這個(gè)中原因很復(fù)雜,除了當(dāng)下中國(guó)多種因素導(dǎo)致許

11、多行政相對(duì)人“信訪不信法”,受到行政侵權(quán)寧愿選擇找官,不愿選擇找法院;一些行政機(jī)關(guān)違法侵權(quán)后想方設(shè)法阻止相對(duì)人向法院起訴;一些法院受各種影響以各種理由不受理某些行政案件等原因外,一個(gè)重要的原因乃是現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定的受案范圍過窄,許多行政案件進(jìn)不了法院,行政相對(duì)人受到行政侵權(quán)后即使想提起行政訴訟,行政機(jī)關(guān)即使愿意當(dāng)被告,人民法院即使愿意受理,因行訴法設(shè)置的“門檻”太窄,行政相對(duì)人也進(jìn)不了法院,法院依法也受理不了。 因此,修改行訴法,擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍,就成為解決當(dāng)前行政爭(zhēng)議多發(fā),人民法院受理行政案件數(shù)量卻特少,行政相對(duì)人得不到有效法律救濟(jì)困境的必須途徑。 修改行訴法,擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍

12、的意義是多方面的: 首先,它有利于保障人權(quán),維護(hù)公民人格尊嚴(yán),在公民的人權(quán)和人格尊嚴(yán)受到侵犯時(shí)提供及時(shí)和有效的救濟(jì)。根據(jù)現(xiàn)行行訴法規(guī)定的行政訴訟受案范圍,行政機(jī)關(guān)侵犯公民人權(quán)和人格尊嚴(yán)的案件有的能進(jìn)入法院,有的則進(jìn)不了法院,如涉及非人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的案件、涉及內(nèi)部行政行為的案件、涉及抽象行政行為的案件,這些行政案件即使具有侵犯公民人權(quán)和人格尊嚴(yán)情形,法院也不能受理。例如,行政機(jī)關(guān)違法撤銷村委會(huì)主任職務(wù)因?qū)俜侨松頇?quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì),行政機(jī)關(guān)違法對(duì)公務(wù)員“雙指” ,實(shí)行變相拘禁因?qū)賰?nèi)部行政行為性質(zhì),行政機(jī)關(guān)通過規(guī)范性文件對(duì)某類弱勢(shì)群體人員實(shí)行歧視,損害其人格尊嚴(yán)因?qū)俪橄笮姓袨樾再|(zhì),行為相對(duì)人就均不能對(duì)

13、之提起行政訴訟,獲得司法救濟(jì)。對(duì)此,非修改行訴法,相對(duì)人獲得司法救濟(jì)的障礙就不能消除。 其次,修改行訴法,擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍有利于切實(shí)減少社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)和諧。目前我國(guó)社會(huì)由于正處在社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的時(shí)期,各種社會(huì)矛盾多發(fā)、頻發(fā),給社會(huì)和諧和穩(wěn)定增添了諸多隱患。要消除這些隱患,必須建立和完善有效防范和處理社會(huì)矛盾的機(jī)制。這個(gè)機(jī)制無(wú)疑應(yīng)包括行政訴訟,當(dāng)然也應(yīng)包括信訪。但是訴訟與信訪比較,它畢竟更規(guī)范化、制度化,是解決行政爭(zhēng)議的法制化程度最高的途徑。如果我們放著這個(gè)法制化程度最高的途徑不用,或?qū)χ右苑N種限制,使得行政爭(zhēng)議的當(dāng)事人不得不走上法制化程度很低,解決行政爭(zhēng)議效率極低的上訪之路,那我們的

14、社會(huì)矛盾就可能越積越多,社會(huì)和諧和社會(huì)穩(wěn)定就會(huì)受到嚴(yán)重影響。因此,修改行訴法,適當(dāng)擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍,對(duì)于有效解決社會(huì)矛盾,促進(jìn)社會(huì)和諧是必須的。 第三,修改行訴法,擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍有利于加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的監(jiān)督,防止行政濫權(quán)和行政不作為。行政訴訟的功能和作用雖然主要是救濟(jì),向受到行政侵權(quán)的公民、法人和其他組織提供法律救濟(jì)途徑,但行政訴訟同時(shí)也具有監(jiān)督的功能和作用。受到行政侵權(quán)的公民、法人和其他組織向人民法院提起行政訴訟,人民法院決定是否向起訴人提供所要求的救濟(jì)是以審查行政行為的合法性為前提的。而且人民法院在審查行政行為合法性的過程中,還可以發(fā)現(xiàn)實(shí)施相應(yīng)行政行為的工作

15、人員是否存在違法、濫權(quán)、腐敗等情形,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政公職人員守法和勤政、廉政的監(jiān)督。目前,一些地區(qū)、一些部門行政腐敗現(xiàn)象久治不逾,甚至有蔓延趨勢(shì),老百姓對(duì)之極為不滿。為此,有必要采取綜合治理措施,包括擴(kuò)大行政訴訟受案范圍,拓寬“民告官”的門檻和減少不必要的限制。須知行政訴訟是國(guó)家監(jiān)督制約違法行政和治理腐敗機(jī)制的重要環(huán)節(jié)之一。 第四,修改行訴法,擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍有利于增強(qiáng)廣大國(guó)民的法治觀念,為建設(shè)法治政府、法治國(guó)家奠定公民法律意識(shí)和社會(huì)法治文化的基礎(chǔ)。依法行政、依法治國(guó),建設(shè)法治政府和法治國(guó)家必須以國(guó)民的法律意識(shí),特別是政府機(jī)關(guān)工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念為基礎(chǔ)。而國(guó)民的法律意識(shí),政府機(jī)關(guān)工

16、作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的法治理念則必須在法治運(yùn)作過程中培養(yǎng)。如果我們平時(shí)不重視法治運(yùn)作,不注重在社會(huì)治理過程中通過行政訴訟等法治途徑解決行政爭(zhēng)議,而習(xí)慣于通過領(lǐng)導(dǎo)接訪、批示、行政會(huì)議紀(jì)要等非法治的方式處理行政爭(zhēng)議,久而久之,就會(huì)使我們的老百姓越來越信訪不信法,使我們的政府機(jī)關(guān)工作人員越來越迷信權(quán)力而輕視法律。因此,要提高國(guó)民,特別是政府機(jī)關(guān)工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí),就必須擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍,讓更多的行政爭(zhēng)議通過法治途徑解決,讓越來越多的鮮活的民告官案例告訴我們的老百姓:法大于權(quán)力,權(quán)利應(yīng)靠法維護(hù),使我們的國(guó)民越來越信仰法律,信仰法治。只有這樣,才有可能把我們的政府和我們的國(guó)家建設(shè)和建成真正的

17、法治政府和法治國(guó)家。 三、現(xiàn)行行訴法規(guī)定的受案范圍應(yīng)如何擴(kuò)大? 關(guān)于現(xiàn)行行訴法修改應(yīng)如何擴(kuò)大行政訴訟受案范圍,學(xué)界已有很多討論。有人主張無(wú)限擴(kuò)大,在行訴法中完全取消受案范圍的規(guī)定。例如,胡肖華教授即認(rèn)為,人民主權(quán)原則要求行政訴訟受案范圍具有無(wú)限制性,權(quán)力制衡原則要求行政訴訟受案范圍具有全面性,基本權(quán)利原則要求行政救濟(jì)具有無(wú)漏洞性。因此,“所有行政行為均應(yīng)接受司法審查”,應(yīng)容許“公民對(duì)侵犯其合法權(quán)益的所有行政行為提起訴訟”。不過,他也認(rèn)為,行政訴訟的受案范圍的限制性規(guī)定完全被取消后,可能導(dǎo)致公民濫用訴權(quán),妨礙行政效率,浪費(fèi)司法資源。為此,他提出以“起訴要件”取代“受案范圍”的建議:通過“對(duì)行政訴

18、訟起訴要件作出嚴(yán)密的規(guī)定”達(dá)到防止濫訴的目的。 當(dāng)然,對(duì)于行政訴訟的受案范圍,大多數(shù)學(xué)者并不像胡教授那樣主張無(wú)限擴(kuò)大和廢除現(xiàn)行訴法中受案范圍的專門規(guī)定,而是主張?jiān)谥貥?gòu)現(xiàn)行訴法規(guī)定受案范圍的方式和內(nèi)容的基礎(chǔ)上擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍。例如,楊建順教授提出“擴(kuò)大行政訴訟受案范圍,應(yīng)當(dāng)采取概括肯定加列舉否定的立法模式,除列舉否定事項(xiàng)外,對(duì)個(gè)人或者組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的所有行政行為和部分事實(shí)行為,均應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍。同時(shí),應(yīng)將保護(hù)的范圍擴(kuò)充至各類合法權(quán)益,而不應(yīng)僅限于對(duì)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。此外,對(duì)內(nèi)部行為的司法救濟(jì)問題,有待于進(jìn)一步深入研究,在強(qiáng)調(diào)窮盡行政救濟(jì)原則的基礎(chǔ)上,確立相應(yīng)的司法

19、救濟(jì)途徑”。 方世榮教授也與楊教授持基本相同的觀點(diǎn)。他提出,“為了擴(kuò)大行政訴訟的可受案范圍,限制并縮小行政訴訟不受理事項(xiàng)的空間,在方法改進(jìn)上可充分運(yùn)用列舉的特點(diǎn),將否定式列舉的方法與肯定式概括的方法結(jié)合起來重新確立行政訴訟的受案范圍。即行政訴訟法的修改,應(yīng)先用概括的方式對(duì)應(yīng)受案范圍作原則性的一般規(guī)定,然后將不予受案的各類事項(xiàng)以否定式列舉的方式明確作出列舉,使不受理的事項(xiàng)被封閉于幾種有限的情形中,不得任意擴(kuò)大,而未予列舉的其他各種行政案件則均屬于應(yīng)當(dāng)受理的范圍”。當(dāng)然,方教授在這里提出的“其他各種行政案件均屬于應(yīng)當(dāng)受理的范圍”是指涉及具體行政行為的“其他各種行政案件”,而非涉及抽象行政行為和內(nèi)部

20、行政行為的所有行政爭(zhēng)議案件。對(duì)于涉及抽象行政行為和內(nèi)部行政行為的行政案件,方教授并不認(rèn)為應(yīng)全部納入行政訴訟的受案范圍:對(duì)于抽象行政行為,“國(guó)務(wù)院制定發(fā)布的行政法規(guī)和具有普遍約束力的決定、命令應(yīng)排除在行政訴訟范圍之外”;至于規(guī)章,目前納入行政訴訟受案范圍條件尚不“成熟”,因此,目前可納入行政訴訟受案范圍的只應(yīng)限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件。對(duì)于內(nèi)部行政行為,方教授認(rèn)為,由于我國(guó)實(shí)行黨管干部的原則和公務(wù)員范圍不限于行政機(jī)關(guān)的原因,能納入行政訴訟受案范圍的內(nèi)部行政行為應(yīng)僅限于“有關(guān)初任公務(wù)員報(bào)考錄用、聘用、喪失公務(wù)員身份的解聘、辭退、開除等人事管理決定”。否則,即不符合我國(guó)國(guó)情。11這也就是說,在我國(guó)現(xiàn)階

21、段,現(xiàn)行行訴法規(guī)定的受案范圍既應(yīng)擴(kuò)大,又不能無(wú)限擴(kuò)大。 考查目前我國(guó)學(xué)界絕大多數(shù)學(xué)者的意見,主張擴(kuò)大現(xiàn)行行政訴訟的受案范圍可以認(rèn)為已構(gòu)成共識(shí)。但是對(duì)于應(yīng)擴(kuò)大哪些行政行為和事項(xiàng),將哪些行政行為和事項(xiàng)納入行政訴訟受案范圍,以及對(duì)于擬擴(kuò)大納入到行政訴訟受案范圍的行政行為和事項(xiàng)應(yīng)擴(kuò)大納入到什么程度,則遠(yuǎn)沒有達(dá)成共識(shí)。具體而言,爭(zhēng)議最主要涉及三類行政行為和事項(xiàng):一是抽象行政行為;二是內(nèi)部行政行為;三是行政合同行為。 (一)抽象行政行為 抽象行政行為包括行政法規(guī)、規(guī)章(國(guó)務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章)和規(guī)定(即規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件,又稱“有普遍約束力的決定、命令”,俗稱“紅頭文件”)。關(guān)于抽象行政行為應(yīng)

22、否擴(kuò)大和納入行政訴訟的受案范圍,筆者的觀點(diǎn)是應(yīng)有限納入。當(dāng)然,“有限納入”有多種多樣的選擇方案:有人主張只納入“規(guī)定”,有人主張“規(guī)定”和“規(guī)章”都納入而只排除行政法規(guī)。筆者持后一種主張:將“規(guī)定”和“規(guī)章”都納入。筆者之所以主張將“規(guī)章”也納入,是因?yàn)橐?guī)章的違法侵權(quán)與規(guī)定的違法侵權(quán)沒有特別重大的區(qū)別,而且規(guī)章不同于行政法規(guī),行政法規(guī)有立法法第90條和第91條規(guī)定的審查監(jiān)督途徑,規(guī)章違法侵權(quán)的可能性要比行政法規(guī)大得多,審查監(jiān)督途徑反而相對(duì)缺乏。有人可能擔(dān)心將規(guī)章納入,受案范圍“口子”會(huì)開得太大,法院難于承受。其實(shí),這只要在抽象行政行為“準(zhǔn)入”方式上適當(dāng)設(shè)卡,即主要采取“附帶訴”(但不限于“附帶

23、訴”)的方式,案件量就會(huì)大大減少,不會(huì)增加法院太大的負(fù)擔(dān)。 如果將規(guī)定、規(guī)章一類抽象行政行為擴(kuò)大和納入行政訴訟的受案范圍,自然即有一個(gè)相對(duì)人對(duì)抽象行政行為怎么起訴的問題。是只能采用現(xiàn)在行政復(fù)議法確立的“附帶訴”模式,即只有相對(duì)人在起訴具體行政行為時(shí),才能一并對(duì)抽象行政行為提起訴訟,還是主要采取“附帶訴”,但不完全排除“直接訴”,在特定情形下也允許“直接訴”,即“有限直接訴”?筆者主張“有限直接訴”:在一般情形下,相對(duì)人對(duì)抽象行政行為只能“附帶訴”,但如果相應(yīng)規(guī)定、規(guī)章一類抽象行政行為不經(jīng)具體行政行為即可造成對(duì)相對(duì)人合法權(quán)的損害,相對(duì)人則可直接對(duì)該抽象行政行為提起訴訟。例如,有這樣一個(gè)案例:某商

24、品包裝箱有中英兩種文字,其英文字體稍大于中文字體。某日,一行政機(jī)關(guān)發(fā)布規(guī)范性文件,規(guī)定商品包裝箱上的英文字體必須小于中文字體,否則,每件商品罰款若干。對(duì)于這種抽象行政行為,如果采“附帶訴”的方式,只有當(dāng)商店購(gòu)買或出售商品被行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其商品包裝箱上的英文字體大于中文字體并對(duì)之科處罰款時(shí),商店方可對(duì)該規(guī)范性文件起訴。但是,如果該規(guī)范性文件一經(jīng)發(fā)布,所有商店即不進(jìn)使用這種包裝箱的商品了,致使生產(chǎn)該商品的大量商品積壓在倉(cāng)庫(kù),賣不出去,不得不把這些商品的包裝箱全部拆除、重作和更換,其損失巨大。但是該卻因沒有受到行政處罰(沒有具體行政行為)而不能提起行政訴訟。盡管該規(guī)范性文件明顯違法:其沒有讓相對(duì)人賣掉

25、原有商品就生效,違反了規(guī)范性文件不得溯及既往的法律原則,從而導(dǎo)致相對(duì)人的巨大損失,筆者的“有限直接訴”主張即對(duì)這種情形為相對(duì)人提供了一個(gè)救濟(jì)途徑:如果相應(yīng)抽象行政行為不經(jīng)具體行政行為就可能造成對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的損害,相對(duì)人可直接對(duì)該抽象行政行為提起訴訟,請(qǐng)求人民法院撤銷該抽象行政行為或確認(rèn)該抽象行政行為違法,以避免實(shí)際損害的發(fā)生。 (二)內(nèi)部行政行為 內(nèi)部行政行為是一個(gè)廣泛的概念,包括內(nèi)部行政規(guī)則(如裁量基準(zhǔn)、指導(dǎo)性綱要、行政給付規(guī)則等)、行政處分(含警告、記過、記大過、降職、撤職、開除等)、人事管理監(jiān)察行為(含錄用、聘用、考核、調(diào)動(dòng)、交流、培訓(xùn)、“雙指”、限制財(cái)產(chǎn)權(quán)等)以及公立高校對(duì)學(xué)生、教

26、師的紀(jì)律處分等。 1、內(nèi)部行政規(guī)則。對(duì)于內(nèi)部行政規(guī)則納入行政訴訟受案范圍,曾有兩大障礙:一是認(rèn)為其屬于抽象行政行為,既然外部抽象行政行為都排除司法審查,內(nèi)部抽象行政行為就更應(yīng)排除司法審查;二是認(rèn)為其屬于特別權(quán)力關(guān)系,既然作為特別權(quán)力關(guān)系范疇的具體行政處分都排除司法審查,作為特別權(quán)力關(guān)系范疇的抽象行政規(guī)則就更應(yīng)排除司法審查?，F(xiàn)在這兩大障礙雖未完全消除,但都已動(dòng)搖。就抽象行為的層面講,既然規(guī)章、規(guī)定可受司法審查,行政規(guī)則受司法審查亦不成問題了。就內(nèi)部行為層面講,特別權(quán)力關(guān)系理論在現(xiàn)代社會(huì)已受到廣泛批評(píng)和限制,作為特別權(quán)力關(guān)系范疇的內(nèi)部規(guī)則也已逐步和有限進(jìn)入司法審查的范圍,具有一定的可訴性。德國(guó)學(xué)者

27、毛雷爾指出“隨著時(shí)代的發(fā)展,特別權(quán)力關(guān)系逐漸瓦解,并且被部分廢除。除非具有需要限制的特殊目的,基本權(quán)利也適用于特別權(quán)力關(guān)系;法律保護(hù)至少適用于特別權(quán)力關(guān)系中的基本措施”?！斑@種規(guī)則(即內(nèi)部行政規(guī)則)-如同其他規(guī)則那樣-必須全面遵循法治國(guó)家原則,特別是應(yīng)當(dāng)通過或者根據(jù)法律制定,必須完全符合公民的基本權(quán)利”。 12 當(dāng)然,內(nèi)部行政規(guī)則的可訴性,即納入行政訴訟受案范圍,應(yīng)以相應(yīng)規(guī)則的一定外部化為前提,完全對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生影響的純內(nèi)部規(guī)則不應(yīng)納入行政訴訟受案范圍。日本學(xué)者鹽野宏將內(nèi)部行政規(guī)則分為解釋基準(zhǔn)、裁量基準(zhǔn)、給付規(guī)則和指導(dǎo)綱要四類,他分別根據(jù)這四類規(guī)則的外部化程度探討了它們

28、的可訴性。關(guān)于解釋基準(zhǔn),他指出,“依據(jù)某通知所提示的解釋作出行政處分13,其合法性在法院成為問題時(shí),法院應(yīng)該以獨(dú)立的立場(chǎng)來解釋,適用法令,判斷處分的合法與違法,當(dāng)然,發(fā)出通知后,根據(jù)其規(guī)定作出行政處分的可能性實(shí)際上很大,所以,可以考慮在處分作出之前,作為事先預(yù)防將來的危險(xiǎn)這層意義上的抗告訴訟而提起中止訴訟”。關(guān)于裁量基準(zhǔn),他指出,“設(shè)定了裁量基準(zhǔn),并且,行政廳根據(jù)該基準(zhǔn)作出了決定時(shí),法院的審查,首先應(yīng)該就該基準(zhǔn)是否具有不合理的情況而展開。在這一點(diǎn)上,裁量基準(zhǔn)不是與法院的審查權(quán)限完全無(wú)關(guān)”。關(guān)于給付規(guī)則,他指出,“這也可以稱為廣義上的裁量基準(zhǔn),從補(bǔ)助金行政中所適用的平等對(duì)待原則來看,沒有合理的理

29、由而給一方給付,不給另一方給付,不也可能產(chǎn)生違法的問題嗎?在這種限度內(nèi),也可以承認(rèn)給付規(guī)則具有一定的外部效果”。關(guān)于指導(dǎo)綱要,他指出,“現(xiàn)實(shí)中的行政指導(dǎo)實(shí)際上是按照綱要實(shí)施的,所以,相對(duì)人可以將綱要作為一種裁量基準(zhǔn),來攻擊違反該基準(zhǔn)的行政指導(dǎo)。因?yàn)樾姓笇?dǎo)本身不是法行為,所以,不能提起行政指導(dǎo)的撤銷訴訟。但是,在實(shí)際場(chǎng)合,行政指導(dǎo)具有要求最低規(guī)制之基準(zhǔn)的功能,事實(shí)上具有這種意義上的外部效果”。從外部效果的意義上講,其又應(yīng)屬于司法審查的范圍。14 2、行政處分。對(duì)于行政處分,即對(duì)公務(wù)員違法違紀(jì)行為的懲處,現(xiàn)行行訴法是完全排除作為行政訴訟受案范圍的。行訴法第12條明確規(guī)定,人民法院不受理相對(duì)人就行

30、政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定提起的訴訟。很顯然,這一規(guī)定同樣源于特別權(quán)力關(guān)系的傳統(tǒng)理論。目前,這一理論既然已如前述毛雷爾所言,隨著時(shí)代的發(fā)展,已經(jīng)“逐漸瓦解,并且被部分廢除”我們現(xiàn)在修改行訴法,就不應(yīng)該完全受這一理論的約束。當(dāng)然,內(nèi)部行政關(guān)系畢竟也不完全同于外部行政關(guān)系。從保障公務(wù)員基本權(quán)利和保證行政管理效率的平衡原則出發(fā),行政處分應(yīng)該部分而不是完全納入行政訴訟的受案范圍。就公務(wù)員法設(shè)定的行政處分或相當(dāng)于行政處分的行政處理措施種類言,目前宜納入行政訴訟受案范圍的僅限于開除、辭退和解聘三種類型,因?yàn)?這三種類型的處分或處理涉及相對(duì)人的重要基本權(quán)利,而其他行政處分,如警告、記過、降職

31、等,雖然也影響公務(wù)員的權(quán)利但非重要的基本權(quán)利,故可不納入,至少目前不納入。 3、公立高校對(duì)學(xué)生、教師的紀(jì)律處分。由于公立高校的公益性,公立高校對(duì)學(xué)生、教師的紀(jì)律處分相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員的行政處分。因此,如同行政處分一樣,相應(yīng)處分若涉及相對(duì)人的重要基本權(quán)利,如開除、勒令退學(xué)、辭退、解聘等,即應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍,否則,即不應(yīng)納入。 4、人事管理、監(jiān)察行為。對(duì)于此類內(nèi)部行政行為是否應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍,同樣應(yīng)適用保障公務(wù)員基本權(quán)利和保證行政管理效率相平衡的原則。根據(jù)這一原則,考核、調(diào)動(dòng)、交流、培訓(xùn)等行為不宜納入,而錄用、聘用、“雙指”、限制財(cái)產(chǎn)權(quán)等應(yīng)該納入。關(guān)于錄用、聘用應(yīng)納入行政訴訟受

32、案范圍,筆者同意方世榮教授提出的理由:“涉及初任公務(wù)員報(bào)考錄用、聘用的決定針對(duì)的是還未取得公務(wù)員身份的公民,初任公務(wù)員報(bào)考錄用、聘用糾紛是他們以公民的身份主張勞動(dòng)權(quán)、平等權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)等,”。 15至于,“雙指”、限制財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)納入行政訴訟受案范圍,其理由是因?yàn)樾姓O(jiān)察法規(guī)定的這兩項(xiàng)監(jiān)察措施涉及作為公務(wù)員的公民的人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)等重要基本權(quán)利, 16如排除司法審查,即有違平衡原則。 (三)行政合同行為 隨著行政管理體制改革的深入和行政管理方式的創(chuàng)新,行政合同在我國(guó)行政管理中運(yùn)用越來越廣泛。由于行政合同具有與民事合同諸多不同的特征,行政相對(duì)人與行政主體因行政合同發(fā)生的許多爭(zhēng)議很難完全通過民事訴訟解

33、決。例如,行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人簽訂的基礎(chǔ)設(shè)施特許合同(BOT)17,行政機(jī)關(guān)往往在合同中設(shè)定某些特殊權(quán)利,如對(duì)相對(duì)方施工作業(yè)進(jìn)行檢查監(jiān)督的權(quán)利、要求相對(duì)方作出某種行為應(yīng)事先經(jīng)其審批同意的權(quán)利、在給予相對(duì)方相應(yīng)補(bǔ)償?shù)那疤嵯聠畏矫孀兏贤承l款,甚至單方面解除合同的權(quán)利,等等。對(duì)于這種合同,如果在履行過程中雙方發(fā)生爭(zhēng)議,由于民事行為與行政管理行為交織在一起,其中既有民事爭(zhēng)議,又有行政爭(zhēng)議。如果相對(duì)方被侵權(quán)時(shí)和被侵權(quán)后只能打民事官司而不能打行政官司,其被侵犯的合法權(quán)益有時(shí)會(huì)很難得到有效救濟(jì)。根據(jù)多年來許多地方法院的行政審判實(shí)踐,這類案件采用行政訴訟或行政附帶民事訴訟解決對(duì)保護(hù)行政相對(duì)方權(quán)益較為有利

34、。但是,由于我國(guó)目前沒有制定行政合同法,現(xiàn)行行訴法又沒有將行政合同爭(zhēng)議案件納入受案范圍,故使人民法院對(duì)這類案件作為行政案件受理和進(jìn)行審判缺乏法律根據(jù)。因此,這次全國(guó)人大啟動(dòng)修改行訴法,很有必要將行政合同爭(zhēng)議納入行政訴訟的受案范圍,使行政合同在行政訴訟中具有可訴性,以保障行政合同相對(duì)方在行政機(jī)關(guān)濫用其行政特權(quán)(所謂“行政優(yōu)益權(quán)”)侵犯其合法權(quán)益時(shí)能通過行政訴訟途徑有效維護(hù)自己的權(quán)益。 注釋: 參見王漢斌1989年3月28日在第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上所作的關(guān)于的說明。 參見胡肖華:行政訴訟受案范圍的憲政分析,載北大法律.法學(xué)在線:s:/Article_?ArticleId=29178,最后訪問時(shí)間:20XX年10月8日。 參見姜明安:行政訴訟法學(xué),北京,北京大學(xué)出版社,1993年,第106-109頁(yè)。 例如應(yīng)松年:行政救濟(jì)制度之完善,北京,行政法學(xué)研究20XX年第2 期,第3-9頁(yè);馬懷德:存在的問題及修改建議,北京,法學(xué)論壇20XX年第5期,第15頁(yè);方世榮:論我國(guó)行政訴訟受案范圍的局限性及其改進(jìn),北京,行政法學(xué)研究20XX年第2 期,第16-20頁(yè)。 “程序性行政行為”又稱“中間性行政行為”或“準(zhǔn)備性行政行為”,指行政主體為作出最終行政決定而實(shí)施的