杭州市衛(wèi)生監(jiān)督體系現(xiàn)狀調(diào)查研究Hangzhouhealthsupervisionsystempresentsituationinvestigationandstudy【摘要】目的:全面了解杭州市衛(wèi)生監(jiān)督體系現(xiàn)狀，包括全市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置情況及衛(wèi)生監(jiān)督員隊(duì)伍的年齡、學(xué)歷、專業(yè)等結(jié)構(gòu)特征。方法:使用調(diào)查表對(duì)杭州市所有衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置情況，以及全市衛(wèi)生監(jiān)督人力資源情況進(jìn)行現(xiàn)況調(diào)查。結(jié)果:杭州市共有衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)16個(gè)，包括市級(jí)1個(gè)，區(qū)級(jí)10個(gè)，縣（市）級(jí)5個(gè)。全市共設(shè)置分所33個(gè)。全市編制共495人，實(shí)際在編363人。持有監(jiān)督執(zhí)法證件的衛(wèi)生監(jiān)督員311人。全市衛(wèi)生監(jiān)督員年齡、學(xué)歷及專業(yè)結(jié)構(gòu)總體較為合理，區(qū)、縣、市各級(jí)之間人員結(jié)構(gòu)存在差異?！娟P(guān)鍵詞】杭州市；衛(wèi)生監(jiān)督；現(xiàn)狀分析[Abstract]Objective：Acomprehensiveunderstandingof

thecurrentsituation

ofhealthsupervisionsysteminHangzhouCity,

includingthe

healthsupervisioninstitution

settings

andhealthinspectors

age,

education,

professional

structuralcharacteristics.

Method：Theinstitutionalsettingsandhumanresourcesof

allHangzhoucity

healthsupervisioninstitutions,

weresurveyedthrough

questionnaires。Result：Hangzhou

cityhas

16healthsupervisionunits，Including

1municipal,

districtlevel10,

county

(city)

level

5.Setupatotalof33

branch.Allthepreparationofthewholecityis495,Theactualat363and311healthsupervisors

hold

thelaw

enforcement

certificates.Thecity's

healthsupervisorage,

educationandprofessional

structure

isreasonableonthewhole,

Thepersonnelstructure

betweenthe

District,

county,

municipallevelsdifference[keyword]

Hangzhoucity;

healthsupervision;

currentsituationanalysis隨著衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的逐步深入，特別是杭州市食品及化妝品監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)后，杭州市衛(wèi)生監(jiān)督體系的格局和規(guī)模發(fā)生了較大變化。為全面了解杭州市衛(wèi)生監(jiān)督體系現(xiàn)狀，2014年，杭州市衛(wèi)生局衛(wèi)生監(jiān)督所對(duì)杭州市所有衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置情況及全市衛(wèi)生監(jiān)督人力資源情況進(jìn)行現(xiàn)況調(diào)查。并根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出優(yōu)化杭州市衛(wèi)生監(jiān)督體系的相關(guān)建議。對(duì)象與方法1.1對(duì)象杭州市本級(jí)和15個(gè)區(qū)、縣（市）衛(wèi)生監(jiān)督所及其分所，杭州市全體衛(wèi)生監(jiān)督員。1.2方法采用橫斷面研究的方法，使用《杭州市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)基本情況調(diào)查表》及《杭州市衛(wèi)生監(jiān)督員基本情況登記表》對(duì)杭州市所有衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其分所設(shè)置情況及全市人力資源情況進(jìn)行現(xiàn)況調(diào)查。1.3統(tǒng)計(jì)方法利用Epi-data建立數(shù)據(jù)庫,采用SPSS19.0進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。2結(jié)果2.1概況杭州市共有衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)16個(gè)，包括市級(jí)1個(gè)，區(qū)級(jí)10個(gè)，縣（市）級(jí)5個(gè)。其中9個(gè)衛(wèi)生監(jiān)督所設(shè)置了分所，全市共設(shè)置分所33個(gè)。全市編制共495人，實(shí)際在編363人。其中從事行政管理人員（包括領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及辦公室行政人員）119人，從事監(jiān)督執(zhí)法人員244人。全市持有監(jiān)督執(zhí)法證件衛(wèi)生監(jiān)督員311人，其中男性182人，女性129人，性別比為1.4：1。目前[1]，全市衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)與總?cè)丝跀?shù)之比為1：28032。2.2衛(wèi)生監(jiān)督員學(xué)歷結(jié)構(gòu)杭州市衛(wèi)生監(jiān)督員學(xué)歷結(jié)構(gòu)詳見表3-1。全市衛(wèi)生監(jiān)督員學(xué)歷構(gòu)成以本科學(xué)歷者比例最高，占63.7％，大專學(xué)歷者占19.3％，研究生及以上占11.9％；高中及以下學(xué)歷占5.1％，整體學(xué)歷結(jié)構(gòu)較為合理。從各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)比較可知，市級(jí)本科學(xué)歷者稍高于區(qū)、縣級(jí)，研究生及以上學(xué)歷者則遠(yuǎn)高于區(qū)、縣級(jí)，區(qū)級(jí)與縣級(jí)研究生比例接近。不同屬地級(jí)別衛(wèi)生監(jiān)督員學(xué)歷結(jié)構(gòu)有統(tǒng)計(jì)學(xué)差異（2＝32.70，P＜0.01）?？傮w而言，學(xué)歷構(gòu)成市級(jí)優(yōu)于區(qū)級(jí)，而區(qū)級(jí)優(yōu)于縣級(jí)。表3-1各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)督員學(xué)歷結(jié)構(gòu)級(jí)別監(jiān)督員數(shù)高中及以下大專本科研究生及以上人數(shù)%人數(shù)%人數(shù)%人數(shù)%市級(jí)530033614區(qū)級(jí)167102910622縣級(jí)91628561合計(jì)3111660198372.3衛(wèi)生監(jiān)督員所學(xué)專業(yè)結(jié)構(gòu)全市衛(wèi)生監(jiān)督員所學(xué)專業(yè)結(jié)構(gòu)見表3-2，從表中可見，全市衛(wèi)生監(jiān)督員多數(shù)畢業(yè)于公共衛(wèi)生專業(yè)，有178人，占總?cè)藬?shù)的57.2%，其次為醫(yī)藥、法律和行政管理專業(yè)，分別占12.5%、11.6%和7.7%，其他專業(yè)占10.9%。不同屬地級(jí)別衛(wèi)生監(jiān)督員專業(yè)結(jié)構(gòu)無統(tǒng)計(jì)學(xué)差異（2＝27.69，p＞0.05）。從專業(yè)分布的均衡性來說縣級(jí)稍優(yōu)于市、區(qū)兩級(jí)。表3-2各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)督員所學(xué)專業(yè)結(jié)構(gòu)級(jí)別監(jiān)督員數(shù)公共衛(wèi)生醫(yī)藥法律行政管理其他人數(shù)%人數(shù)%人數(shù)%人數(shù)%人數(shù)%市級(jí)53335546區(qū)級(jí)16711118101216縣級(jí)91341621812合計(jì)311178393624342.4衛(wèi)生監(jiān)督員的年齡結(jié)構(gòu)從表3-3可看出，全市衛(wèi)生監(jiān)督員年齡分布大致呈中間高兩邊低的梯形，位于中間的31～40歲和41～50歲分別占38.6%和29.9%，而18～30歲和51歲以上則分別占12.9%和18.6%。不同屬地級(jí)別衛(wèi)生監(jiān)督員年齡結(jié)構(gòu)無統(tǒng)計(jì)學(xué)差異（2＝9.07，p＞0.05）。市級(jí)青年衛(wèi)生監(jiān)督員（40歲以下）所占比例略高于縣級(jí)，縣級(jí)高于區(qū)級(jí)。表3-3各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)督員年齡結(jié)構(gòu)級(jí)別監(jiān)督員數(shù)18～30歲31～40歲41～50歲51歲以上人數(shù)%人數(shù)%人數(shù)%人數(shù)%市級(jí)53327167區(qū)級(jí)16720605136縣級(jí)9117332615合計(jì)3114012093583分析與討論3.1杭州市衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置2000年1月衛(wèi)生部下發(fā)《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體制改革的意見》，隨著《意見》的下發(fā)，全國的衛(wèi)生監(jiān)督體制改革正式全面推開[2]。2000年5月，杭州市衛(wèi)生監(jiān)督所成立，隨后，杭州市各級(jí)區(qū)、縣（市）陸續(xù)成立衛(wèi)生監(jiān)督所，目前，杭州市共有衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)16個(gè)，市級(jí)1個(gè)，區(qū)級(jí)10個(gè)，縣（市）級(jí)5個(gè)。在初步確立衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)管格局后，衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)入建設(shè)和完善階段。為進(jìn)一步深化衛(wèi)生監(jiān)督體制改革，建立覆蓋農(nóng)村的衛(wèi)生監(jiān)督體系，根據(jù)衛(wèi)生部《關(guān)于衛(wèi)生監(jiān)督體系建設(shè)的若干規(guī)定》的精神和浙江省政府《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生工作的實(shí)施意見》提出的“劃片設(shè)置,垂直管理”以及2～4個(gè)鎮(zhèn)鄉(xiāng)或6~12萬人口設(shè)置一個(gè)衛(wèi)生監(jiān)督派出機(jī)構(gòu)原則[3]，自2005年起，杭州市各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)根據(jù)本轄區(qū)內(nèi)衛(wèi)生監(jiān)督工作的任務(wù)，結(jié)合衛(wèi)生資源和區(qū)域地理位置等實(shí)際情況，陸續(xù)設(shè)置了衛(wèi)生監(jiān)督分所。目前全市已有9個(gè)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置了分所，分所數(shù)量已達(dá)到33個(gè)。衛(wèi)生監(jiān)督分所隸屬轄區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所垂直管理，人、財(cái)、物由轄區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督所統(tǒng)一管理。分所設(shè)置后，全市衛(wèi)生監(jiān)督工作發(fā)生了較為明顯的變化，首先是衛(wèi)生監(jiān)督工作重心明顯下移。分所建立后,各轄區(qū)的生監(jiān)督工作基本達(dá)到了“縱向到底、橫向到邊”，加強(qiáng)了農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)的衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，提高了農(nóng)村衛(wèi)生安全保障水平。其次是各地區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督頻率和覆蓋面明顯加大，即使是在邊遠(yuǎn)地區(qū)也能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并依法查處衛(wèi)生違法行為。再次是轄區(qū)內(nèi)的投訴舉報(bào)和突發(fā)公共衛(wèi)生事件得到及時(shí)處理。在第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)，及時(shí)開展調(diào)查處理，并采取控制措施，控制事態(tài)發(fā)展[4]。3.2杭州市衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)量衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法涉及到公共場(chǎng)所衛(wèi)生、飲用水衛(wèi)生、傳染病監(jiān)督、學(xué)校衛(wèi)生、職業(yè)衛(wèi)生放射衛(wèi)生、消毒衛(wèi)生、母嬰保健、采供血液和醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)的監(jiān)管等多個(gè)方面；承擔(dān)著9部法律、30多部衛(wèi)生行政法規(guī)、200多個(gè)部門規(guī)章的基層衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督工作；承擔(dān)著多項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目的衛(wèi)生行政許可管理；負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)公共場(chǎng)所、集中供水企業(yè)、學(xué)校、廠礦企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)等單位的經(jīng)常性衛(wèi)生監(jiān)督工作；負(fù)責(zé)查處轄區(qū)內(nèi)各類衛(wèi)生違法行為，并依法作出相應(yīng)行政處罰；負(fù)責(zé)受理、查處各類衛(wèi)生違法行為的投訴舉報(bào)；同時(shí)還承擔(dān)向社會(huì)宣傳、貫徹各類相關(guān)法律法規(guī)和條例的任務(wù)。目前杭州市常住人口為萬，全市衛(wèi)生監(jiān)督員數(shù)與總?cè)丝跀?shù)之比為1：28032。而根據(jù)2011年度《杭州市衛(wèi)生監(jiān)督監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)資料匯編》顯示，全市共有公共場(chǎng)所19471戶，公共場(chǎng)所從業(yè)人員共119917人；消毒產(chǎn)品生產(chǎn)單位408戶；飲用水供水單位240戶，從業(yè)人員1022人；全市共有學(xué)校1041家，其校內(nèi)輔助設(shè)施包括洗浴場(chǎng)所1303個(gè)，游泳場(chǎng)所21個(gè)，體育館247個(gè)，圖書館閱覽室1301個(gè)；校醫(yī)院及衛(wèi)生院275個(gè)；全年共有職業(yè)建設(shè)項(xiàng)目90項(xiàng)；職業(yè)衛(wèi)生被監(jiān)督單位4015家，職工人數(shù)520430人，接觸職業(yè)病危害因素人員122170人；監(jiān)督檢查放射工作單位643家，放射工作人員3589人；全市醫(yī)療機(jī)構(gòu)共4115家。而在實(shí)際工作中，衛(wèi)生監(jiān)督部門承擔(dān)的任務(wù)還遠(yuǎn)不止這些，還同時(shí)承擔(dān)著當(dāng)?shù)卣M織的各項(xiàng)衛(wèi)生檢查、整治行動(dòng)、各項(xiàng)接待保障任務(wù)等等。而在2013年杭州市食品及化妝品監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)到食品藥品監(jiān)督管理部門后，隨職能劃轉(zhuǎn)了較大部分編制和人員，使得衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的規(guī)模大幅度縮減。目前全市16個(gè)衛(wèi)生監(jiān)督所僅有編制495個(gè)，實(shí)際在崗工作人員363人其中持有執(zhí)法證件衛(wèi)生監(jiān)督員311名，其中還包括了67名不直接參與衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的行政管理人員，即直接從事衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督的工作人員僅有244人。無論是市級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)還是區(qū)、縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)均未達(dá)到衛(wèi)生部衛(wèi)生監(jiān)督局建議的衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督員配置標(biāo)準(zhǔn)（即500萬以上的市（設(shè)區(qū)的市）市級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按人口按20/100萬設(shè)置；40萬以上人口的縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按100/100萬設(shè)置；80萬以上人口的縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按60/100萬設(shè)置）。這樣的編制和人員和執(zhí)法工作的任務(wù)不相適應(yīng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足任務(wù)重、要求高的監(jiān)督執(zhí)法工作的需要。監(jiān)督力量嚴(yán)重不足，一線監(jiān)督員常超負(fù)荷工作，且多疲于應(yīng)付日常工作及臨時(shí)性、突擊性任務(wù)，難以提高衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度和深度。3.3衛(wèi)生監(jiān)督員學(xué)歷結(jié)構(gòu)隨著社會(huì)總體經(jīng)濟(jì)狀況的不斷進(jìn)步，衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)也隨之逐步發(fā)展，在執(zhí)法過程中，衛(wèi)生監(jiān)督員扎實(shí)的專業(yè)理論可以開拓視野，提高分析與綜合能力，這也對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的整體素質(zhì)提出更高的要求[5]。調(diào)查顯示，杭州市衛(wèi)生監(jiān)督員學(xué)歷構(gòu)成大專以上學(xué)歷者達(dá)到了94.9%，遠(yuǎn)高于全國40.06%的平均水平。全市監(jiān)督員學(xué)歷結(jié)構(gòu)有一定梯度，其中本科學(xué)歷者比例最高，占63.7％，總體學(xué)歷結(jié)構(gòu)較為合理，但學(xué)歷結(jié)構(gòu)的地區(qū)存在分布不均衡現(xiàn)象，區(qū)級(jí)和縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督員學(xué)歷低于市級(jí)，而區(qū)級(jí)和縣級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)際上承擔(dān)著市區(qū)大部分監(jiān)督工作，因此應(yīng)逐步提高區(qū)、縣級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督員的學(xué)歷，使其更好地適應(yīng)監(jiān)督工作的需要。3.4衛(wèi)生監(jiān)督員所學(xué)專業(yè)結(jié)構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督綜合執(zhí)法的性質(zhì)，要求衛(wèi)生監(jiān)督員既要精通專業(yè)業(yè)務(wù)知識(shí)，掌握相關(guān)的衛(wèi)生專業(yè)技能，又要具備一定的法律、管理等方面的知識(shí)，如法律知識(shí)嚴(yán)重匱乏，將會(huì)導(dǎo)致衛(wèi)生監(jiān)督員法律意識(shí)較淡薄，不能充分運(yùn)用法律、法規(guī)開展工作，造成在認(rèn)定事實(shí)、適用法律等方面不準(zhǔn)確、不適當(dāng)，甚至越權(quán)執(zhí)法[6]。目前杭州市衛(wèi)生監(jiān)督人員隊(duì)伍中，與衛(wèi)生監(jiān)督密切相關(guān)的公共衛(wèi)生及醫(yī)藥專業(yè)占67.9%，仍占主導(dǎo)地位。近年來，我市在衛(wèi)生監(jiān)督員的配置上已逐漸注重多學(xué)科人才的引進(jìn)，既注意醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)人才，又注意法律、衛(wèi)生管理、宣傳等其他專業(yè)人才的配置，目前監(jiān)督員隊(duì)伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)已逐漸向多元化發(fā)展。3.5衛(wèi)生監(jiān)督員年齡結(jié)構(gòu)在年齡結(jié)構(gòu)方面，全市衛(wèi)生監(jiān)督員在18～30歲、31～40歲、41～50歲和51歲以上年齡段分別占12.9%、38.6%、29.9%、和、18.6%，呈現(xiàn)較為穩(wěn)定的年齡結(jié)構(gòu)，各個(gè)年齡組間有一定梯度，無明顯斷層，年齡結(jié)構(gòu)較為合理，這不僅有利于合理安排人力開展各類衛(wèi)生監(jiān)督工作，也有利于衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的可持續(xù)性發(fā)展。3.6建議1、加大對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及人員配備的投入衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是代表政府的行政行為，為保證監(jiān)督執(zhí)法的有效開展，應(yīng)逐步加大對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的財(cái)政投入，完善執(zhí)法裝備、交通工具、現(xiàn)場(chǎng)取證工具等配置，繼續(xù)深化衛(wèi)生監(jiān)督派出機(jī)構(gòu)建設(shè)，特別是要著力解決執(zhí)法監(jiān)督力量嚴(yán)重不足短缺問題。目前杭州市各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍存在人員配置與人口數(shù)量、地域面積、監(jiān)管對(duì)象數(shù)量極不適應(yīng)的問題，難以有效開展衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督工作。應(yīng)綜合考慮轄區(qū)各因素制定科學(xué)、合理的編制方案，合理配置各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法編制，促進(jìn)衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的長(zhǎng)足發(fā)展。2、優(yōu)化衛(wèi)生監(jiān)督員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是一項(xiàng)涉及多學(xué)科的工作，對(duì)執(zhí)法人員的要求是具備綜合素質(zhì)的復(fù)合型的人才。為優(yōu)化衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的整體結(jié)構(gòu)，各級(jí)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要制定科學(xué)、合理的衛(wèi)生監(jiān)督人力、人才發(fā)展規(guī)劃，選拔和培養(yǎng)一批具有較高學(xué)歷、綜合能力強(qiáng)，踏實(shí)肯干的衛(wèi)生監(jiān)督員，同時(shí)要有計(jì)劃地補(bǔ)充醫(yī)學(xué)院校和法律、管理專業(yè)的人才，使衛(wèi)生監(jiān)督隊(duì)伍的專業(yè)及年齡結(jié)構(gòu)配置趨于合理。3、加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督員的培訓(xùn)工作目前浙江省內(nèi)衛(wèi)生監(jiān)督員已實(shí)施資格認(rèn)證制度，即必須通過省衛(wèi)生廳的衛(wèi)生專業(yè)培訓(xùn)及省法制辦的行政執(zhí)法培訓(xùn)并考核通過后，才能獲得衛(wèi)生監(jiān)督員執(zhí)法身份。但在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)在職衛(wèi)生監(jiān)督員的培訓(xùn)。應(yīng)每年制定全市衛(wèi)生監(jiān)督員培訓(xùn)方案，培訓(xùn)內(nèi)容不僅應(yīng)包含法律知識(shí)及業(yè)務(wù)知