我國(guó)預(yù)算大幅“超收”的法律原因評(píng)析

國(guó)家預(yù)算權(quán)作為國(guó)家的一項(xiàng)預(yù)算管理職能，“是指確定和支配國(guó)家預(yù)算的權(quán)力以及國(guó)家預(yù)算的編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督權(quán)力的總和”。①其中“預(yù)算的執(zhí)行”應(yīng)包括兩點(diǎn)，一是把預(yù)算中計(jì)劃要收的錢收進(jìn)來(lái)，二是在花錢時(shí)要按預(yù)算中的規(guī)定去花。在“收入”方面，不僅僅要“收夠”，不能“短收”，而且要收得基本準(zhǔn)確，不能大幅“超收”。近年來(lái)，我國(guó)預(yù)算超收現(xiàn)象非常嚴(yán)重，中央財(cái)政超收，地方財(cái)政也超收。地方超收，如四川省2007年省級(jí)財(cái)政實(shí)現(xiàn)超收47.88億元，②河北省近4年來(lái)地方財(cái)政一般預(yù)算收入超收分別達(dá)到22.2億元、3.9億元、4.6億元，14億元，③黑龍江2009年省本級(jí)一般預(yù)算收入超收49.2億元，其中，稅收收入預(yù)計(jì)超收1.7億元，非稅收入預(yù)計(jì)超收47.5億元，基金預(yù)算收入超收0.8億元，等等。④中央方面，“2001年，全國(guó)預(yù)算超收1500多億，中央預(yù)算超收700多億，比預(yù)算超收10％以上；2003年全國(guó)預(yù)算超收1100多億元，中央預(yù)算超收500多億元，2005年僅中央財(cái)政就比預(yù)算超收1600多億元（未扣除新增出口退稅指標(biāo)）。”⑤2007年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到5.13萬(wàn)億元，增長(zhǎng)32.4％，比預(yù)算超收7239億元，其中，中央財(cái)政超收4168億元。⑥2008年全國(guó)財(cái)政收入61316.9億元，增長(zhǎng)19.5％，比預(yù)算超收2830.9億元，其中，中央財(cái)政超收1080.2億元。⑦一項(xiàng)統(tǒng)計(jì)顯示，從2000年至2005年，在財(cái)政部編制的預(yù)算草案中，全國(guó)財(cái)政收入預(yù)算增長(zhǎng)分別為8.4％、10.3％、10％、8.4％、8.7％、11％，而實(shí)際增長(zhǎng)達(dá)17.6％、22.2％、15.4％、14.7％、21.4％、19.8％，兩相比較，過(guò)去6年，預(yù)算增速與實(shí)際增速誤差達(dá)1倍左右，超收收入絕對(duì)額也在3000億元左右。而2006年財(cái)政超收收入則達(dá)到前6年總和的3000億人民幣。⑧應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在正常情況下也可能存在預(yù)算超收，但它應(yīng)是法律允許的有限度的超收。預(yù)算作為一種事先預(yù)計(jì)，不可能完全精準(zhǔn)，不多不少，恰到好處。在實(shí)踐中，由于我們總是強(qiáng)調(diào)留有余地，因此短收的情況較少，超收的情況較多，這在一定程度上是可以理解的。但這只是適當(dāng)超收、略微超收的理由，不能解釋大幅超收、巨額超收的現(xiàn)象。超收或短收都應(yīng)當(dāng)有限度，否則預(yù)算就沒(méi)有了意義?！?994—2007年，我國(guó)稅收預(yù)測(cè)誤差（PFE）長(zhǎng)期為負(fù)，平均絕對(duì)誤差達(dá)7％，最大絕對(duì)誤差達(dá)14.6％（2007年），遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)外普遍認(rèn)為5％的合理范圍。”因此連續(xù)、大規(guī)模出現(xiàn)的財(cái)政超收表明“預(yù)算政策調(diào)整的低效或無(wú)效，實(shí)質(zhì)上反映了預(yù)算體制的不健全”。⑨預(yù)算超收的原因是復(fù)雜的，⑩本文主要對(duì)我國(guó)預(yù)算超收在立法和制度層面存在的問(wèn)題作出初步的分析。一、我國(guó)《預(yù)算法》中關(guān)于預(yù)算“超收”規(guī)定存在的問(wèn)題從法律上說(shuō)，政府部門應(yīng)是代表國(guó)家收稅，而不是給自己收稅，因此預(yù)算收支應(yīng)依法進(jìn)行，這是“稅收法定主義”的基本要求，公權(quán)力的運(yùn)作要嚴(yán)格依法辦事，即使有自由裁量權(quán)也應(yīng)在法律允許的范圍內(nèi)，法律沒(méi)有明確規(guī)定時(shí)，自由裁量的幅度也應(yīng)具有合理性。公權(quán)力該行使而不行使是失職，行使過(guò)頭則是濫用職權(quán)，二者都可能侵犯公共利益或個(gè)人正當(dāng)權(quán)利。根據(jù)“取之于民、用之于民”的原則，國(guó)家稅收既然“取之于民”，多取就是傷民，就可能侵犯民之財(cái)產(chǎn)，“一定時(shí)期內(nèi)的社會(huì)財(cái)富是一個(gè)恒值，政府占有的部分多了，人民占有的部分必定減少”。(11)財(cái)產(chǎn)權(quán)是明確受到憲法和法律保護(hù)的，憲法上的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)不受侵犯主要是指不受國(guó)家侵犯，包括不受國(guó)家非法賦稅的侵犯，甚至不受國(guó)家不合理稅收的侵犯（如立法過(guò)于嚴(yán)苛），這與民法主要保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)不受他人侵犯有明顯的區(qū)別。在一個(gè)法治國(guó)家，“公民不交稅違法，政府多征稅也違法”。(12)（一）我國(guó)《預(yù)算法》中關(guān)于“超收”規(guī)定的空白“稅收法定主義”要求在“取之于民”時(shí)，“取”多少、“取”哪些，應(yīng)由議會(huì)決定?！斑m當(dāng)”超收即使是難免的，也應(yīng)是經(jīng)議會(huì)以法律形式同意的，即法律規(guī)定收多少就收多少，規(guī)定支多少就支多少，不能少也不能多，完全精準(zhǔn)不可能，但至少有個(gè)法定界限，在此界限內(nèi)的調(diào)整可由行政機(jī)關(guān)自行處理；如果確實(shí)出現(xiàn)大幅超收的情況，應(yīng)向議會(huì)報(bào)告并說(shuō)明理由；理由是否成立應(yīng)由議會(huì)判斷，如果議會(huì)認(rèn)為理由難以成立，可以追究有關(guān)部門責(zé)任；超收部分的使用應(yīng)和正常收入一樣由議會(huì)審查批準(zhǔn)。我國(guó)《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算中的“短收”有嚴(yán)格、明確的規(guī)定，但缺乏對(duì)預(yù)算“超收”的限制性規(guī)定。如《預(yù)算法》第45條規(guī)定：“預(yù)算收入征收部門，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，及時(shí)、足額征收應(yīng)征的預(yù)算收入。不得違反法律、行政法規(guī)規(guī)定，擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，不得截留、占用或者挪用預(yù)算收入?！?13)強(qiáng)調(diào)“足額”，即不允許“短收”，并明確禁止“擅自減征、免征或者緩征應(yīng)征的預(yù)算收入”，但對(duì)“超征”卻沒(méi)有禁止性規(guī)定。1999年制定的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》只規(guī)定要“加強(qiáng)對(duì)預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督”，并沒(méi)有規(guī)定要限制大幅度的“預(yù)算超收收入”，沒(méi)有規(guī)定對(duì)“預(yù)算超收”行為本身加以審查，相反倒是變相肯定了預(yù)算超收的行為——對(duì)預(yù)算超收“使用”的監(jiān)督是以肯定預(yù)算超收行為為前提的。(14)在一個(gè)法制健全的社會(huì)，法律條文的疏漏本來(lái)是可以通過(guò)法律解釋加以彌補(bǔ)的，如不得擅自“減征”、“免征”或者“緩征”應(yīng)征的預(yù)算收入，當(dāng)然也包括不得擅自“多征”，禁止“減收增支”也意味著禁止“增收減支”，或者嚴(yán)格禁止“減收增支”，同時(shí)也一定程度上禁止“增收減支”，這樣才符合“稅收法定主義”的基本原則，符合立法者的立法目的。但在我國(guó)這樣一個(gè)缺乏規(guī)則意識(shí)的社會(huì)里，這些法律疏漏往往為有關(guān)政府部門恣意行政提供了土壤，以致政府部門公然“對(duì)稅收部門和稅收人員完成和超額完成任務(wù)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)刺激，還對(duì)扣稅單位實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)性的收取手續(xù)費(fèi)的政策，使稅收人員和稅收扣除單位可以從多扣稅中得到直接利益，這些措施無(wú)異于過(guò)去實(shí)行的‘執(zhí)法罰款返還’政策。這種利益的誘導(dǎo)，無(wú)疑會(huì)促使稅收單位濫行稅收?！?15)我國(guó)的稅務(wù)系統(tǒng)“采用了一種商業(yè)化的公司運(yùn)作模式和行政鼓勵(lì)模式相結(jié)合的稅收管理體制：將稅收額度與個(gè)人績(jī)效、升遷提拔相結(jié)合。與上級(jí)‘敲定’的收入任務(wù)，自局長(zhǎng)以下，人人都是‘包稅人’，且征管績(jī)效與‘提成’、晉級(jí)掛鉤，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，股室連坐，官身榮辱自在其中”。(16)“超收獎(jiǎng)勵(lì)、罰款分成”的激勵(lì)措施甚至已經(jīng)制度化，規(guī)范化，如無(wú)錫市政府制定了《2005年無(wú)錫市財(cái)政收入超收獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，獎(jiǎng)勵(lì)類型包括財(cái)政收入目標(biāo)獎(jiǎng)、稅收超收獎(jiǎng)和非稅收入超收獎(jiǎng)三類。如果說(shuō)地方政府官員素質(zhì)不高還情有可原的話，中央政府最高層的同類行為則令人難以置信，“如財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在1998年接受記者采訪時(shí)說(shuō)：‘總理命令我在今年的最后兩個(gè)月內(nèi)，稅收要比預(yù)算多收200個(gè)億，而我做到了?！?17)政府有關(guān)部門受利益驅(qū)使而進(jìn)行的有意超收明顯違背了公權(quán)力的基本準(zhǔn)則（為公眾服務(wù)），成為政府對(duì)民間變相的打家劫舍，增加了企業(yè)和老百姓的負(fù)擔(dān)。(18)美國(guó)加里弗吉尼亞州也同樣出現(xiàn)過(guò)由于經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)帶來(lái)稅收大幅度增加、甚至超過(guò)了資金需求增長(zhǎng)速度的情況，但“州政府適時(shí)地采取一系列減稅措施，以減輕加州納稅人的負(fù)擔(dān)”。在那幾年，“加州的所得稅、車輛牌照稅因整個(gè)州的財(cái)政收入超收而得到減免”。(19)（二）我國(guó)《預(yù)算法》中關(guān)于“預(yù)算收入與國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率相適應(yīng)”的規(guī)定過(guò)于原則在我國(guó)，政府有關(guān)部門常常把現(xiàn)實(shí)中的預(yù)算超收解釋為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度超出預(yù)計(jì)，由于財(cái)富創(chuàng)造得比預(yù)料的多，稅收也就隨之增加。“2007年，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長(zhǎng)速度高于預(yù)期目標(biāo)，特別是與稅收直接相關(guān)的工商業(yè)增加值、全社會(huì)固定資產(chǎn)投資、外貿(mào)進(jìn)出口總額、社會(huì)消費(fèi)品零售總額、企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)等實(shí)際增長(zhǎng)大大高于預(yù)期目標(biāo)，相應(yīng)的稅收實(shí)際收入也高于預(yù)算數(shù)，這是‘財(cái)政增收和超收的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)’?！?20)但稅收增長(zhǎng)率與GDP的增幅度應(yīng)當(dāng)有一個(gè)相應(yīng)的比例，并非增長(zhǎng)率越高越好，我國(guó)《預(yù)算法》第29條規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率相適應(yīng)?！钡裁礃拥谋壤恰跋噙m應(yīng)”？法律并未明確作出規(guī)定。這方面也許發(fā)達(dá)國(guó)家的有關(guān)制度能夠給我們一定的啟發(fā)，如在美國(guó)，很多州的憲法和法律不僅對(duì)支出、而且也對(duì)稅收“作出了限制性的規(guī)定。如，某些州規(guī)定稅收的增長(zhǎng)不能超過(guò)該州居民總收入的一定比例；21個(gè)州要求支出的增長(zhǎng)不能超過(guò)通貨膨脹的一定比例，某些州要求支出的增長(zhǎng)不能超過(guò)居民收入的增長(zhǎng)等”。(21)需要指出的是，盡管《預(yù)算法》第29條的規(guī)定過(guò)于原則，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化，但我國(guó)近幾年稅收增長(zhǎng)率大大超過(guò)GDP的增幅度明顯應(yīng)當(dāng)視為“不相適應(yīng)”，有違《預(yù)算法》中關(guān)于“預(yù)算收入與國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率相適應(yīng)”的規(guī)定。“比如，2007年全國(guó)稅收收入比2006年同比增長(zhǎng)31.4％，而2007年GDP增長(zhǎng)率為13％，稅收增長(zhǎng)率為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的兩倍多，2007年財(cái)政比預(yù)算超收多達(dá)7239億元。2008年全國(guó)財(cái)政收入達(dá)到61316.9億元，GDP增長(zhǎng)9％，而財(cái)政收入增長(zhǎng)19.5％，比預(yù)算超收2830.9億元?！?22)（三）我國(guó)《預(yù)算法》對(duì)“預(yù)算調(diào)整”的規(guī)定不盡合理按理說(shuō)，大量超收的收入被濫用，必然改變預(yù)算中原有的支出計(jì)劃（比計(jì)劃“多”支出很多），這實(shí)質(zhì)上是一種“預(yù)算調(diào)整”，而“預(yù)算調(diào)整”的程序在《預(yù)算法》第54條中有明確規(guī)范：“各級(jí)政府對(duì)于必須進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整，應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案。中央預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)?？h級(jí)以上地方各級(jí)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府預(yù)算的調(diào)整方案必須提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算?！钡覈?guó)《預(yù)算法》第53條界定的“預(yù)算調(diào)整”卻過(guò)于“狹義”，使超收收入的使用“繞”過(guò)了“預(yù)算調(diào)整”的“坎”。第53條規(guī)定：“預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的本級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入，或者使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加的部分變更?！币簿褪钦f(shuō)，政府對(duì)超收收入的使用雖然增加了支出（是否屬于“特殊情況”暫且不論），但由于支出用的是預(yù)算外的“超收收入”，因此并不存在“使原批準(zhǔn)的收支平衡的預(yù)算的總支出超過(guò)總收入”的問(wèn)題（不增加赤字），(23)因此也就不在“預(yù)算調(diào)整”的規(guī)范之內(nèi)，“超收收入”只要沒(méi)有改變?cè)械摹笆罩胶狻?，其使用沒(méi)有導(dǎo)致原有的預(yù)算“總支出超過(guò)總收入”，而是導(dǎo)致“總收入超過(guò)總收支”，或者與原批準(zhǔn)的“總支出”、“總收入”沒(méi)有關(guān)系，是在此之外的收入和支出，就都不算“預(yù)算調(diào)整”，也就不需要人大的審查和批準(zhǔn)了。“從預(yù)算法實(shí)施近10年的情況看，發(fā)生預(yù)算調(diào)整情況的很少見(jiàn)，而實(shí)際上預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算差異很大是普遍的現(xiàn)象?！谖鞣桨l(fā)達(dá)國(guó)家，預(yù)算調(diào)整也是有的，但調(diào)整行為是嚴(yán)格的。而我們正好反過(guò)來(lái)了，我們把預(yù)算調(diào)整看得非常嚴(yán)肅，但行為上是寬松的，預(yù)算執(zhí)行中大量存在預(yù)算的變動(dòng)，這不符合依法理財(cái)?shù)木??！?24)還有，“從《預(yù)算法》第53條規(guī)定來(lái)看，預(yù)算調(diào)整的前提之一是預(yù)算執(zhí)行中因特殊情況需要增加收入或減少支出，但何謂‘特殊情況’？哪些特殊情況需要通過(guò)調(diào)整預(yù)算來(lái)解決？哪些需要通過(guò)動(dòng)用‘特殊用途’的預(yù)備費(fèi)來(lái)解決？不少地方認(rèn)為，如果既增收又增支，但收支維持平衡的話，政府就可以對(duì)這部分收入的使用作出決定，而不必向人大提交預(yù)算調(diào)整方案。”(25)在沒(méi)有法律傳統(tǒng)、法律習(xí)慣等軟性彌補(bǔ)途徑的情況下，法律條文的硬性規(guī)范就應(yīng)當(dāng)更加細(xì)密、嚴(yán)謹(jǐn)才行，立法者如果沒(méi)有縝密的思維和邏輯，其立法就可能對(duì)利欲熏心、無(wú)孔不入的執(zhí)法者束手無(wú)策，當(dāng)然，如果立法者本身不夠獨(dú)立和強(qiáng)大，也就可能迫于壓力不得不網(wǎng)開(kāi)一面。二、《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》對(duì)預(yù)算“超收”使用的規(guī)定對(duì)巨額超收收入的“使用”是近年來(lái)的熱門話題，實(shí)踐中我國(guó)預(yù)算超收入的使用很不規(guī)范，“取之于民”要“用之于民”，其“取”才有正當(dāng)性，多“取”的部分當(dāng)然也要“用之于民”，而不能用之于官，或用成一筆糊涂賬?！皩＜冶硎?，預(yù)算超收也是預(yù)算的一部分，不能由財(cái)政部門自行決定如何使用?！?26)1999年《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》對(duì)“預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督”做了規(guī)定：“中央預(yù)算超收收入可以用于彌補(bǔ)中央財(cái)政赤字和其他必要的支出。中央預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，需要?jiǎng)佑贸帐杖胱芳又С鰰r(shí)，應(yīng)當(dāng)編制超收收入使用方案，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門及時(shí)向財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)通報(bào)情況，國(guó)務(wù)院應(yīng)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況的報(bào)告?！比珖?guó)人大常委會(huì)的這一《決定》具有法律效力，是對(duì)《預(yù)算法》的重要補(bǔ)充。首先，它規(guī)定了超收收入使用的方向，如用于“彌補(bǔ)中央財(cái)政赤字”，這一規(guī)定很具體，但用于“其他必要的支出”的規(guī)定則很籠統(tǒng)；“可以”用于彌補(bǔ)中央財(cái)政赤字和其他必要的支出，而不是“應(yīng)當(dāng)”用于，意味著“可以”用于也可以“不用于”，“可以”用于此方面也可以“用于”彼方面，這樣實(shí)際上軟化了其約束力。其次，《決定》規(guī)定了預(yù)算超收收入使用的程序，“應(yīng)當(dāng)編制超收收入使用方案”，即不編制方案不能使用，編制者為政府部門，編制后應(yīng)交給議會(huì)，“由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門及時(shí)向財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)通報(bào)情況，國(guó)務(wù)院應(yīng)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況的報(bào)告”，這是為防止政府編制的使用方案只具有程序正義而沒(méi)有實(shí)質(zhì)正義（如編制一個(gè)自己給自己多花錢的方案）而實(shí)行的“通報(bào)和報(bào)告制度”。通報(bào)是指“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)及時(shí)向財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)通報(bào)情況”，由于財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)不是權(quán)力機(jī)關(guān)，因此它們對(duì)這種通報(bào)的審議不具有法律效力，只是為權(quán)力機(jī)關(guān)的審議提供意見(jiàn)和建議。而報(bào)告是指“國(guó)務(wù)院應(yīng)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況的報(bào)告”，它可以（必然）直接導(dǎo)致法律后果，即對(duì)這一報(bào)告常委會(huì)必須審議，審議后必須有結(jié)果（通過(guò)或不通過(guò)），這一結(jié)果當(dāng)然具有法律效力。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的“報(bào)告制”不同于發(fā)達(dá)國(guó)家的“審批制”，“即超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告人大；對(duì)超收收入的使用，人大可提出要求，但不具有強(qiáng)制性?！?27)還有記者報(bào)道稱，從2005年開(kāi)始，在我國(guó)人大會(huì)議上，政府的預(yù)算報(bào)告由過(guò)去的“宣讀”改為“審議”，(28)筆者認(rèn)為這其中存在著對(duì)“報(bào)告制”的誤解。向議會(huì)所做的任何“報(bào)告”，議會(huì)均有審議和批準(zhǔn)的權(quán)力，這種審議和批準(zhǔn)均有法律上的強(qiáng)制性。政府在議會(huì)上的“報(bào)告”絕不僅僅是一種“宣讀”，因此不存在把宣讀“改”為審議的問(wèn)題，因?yàn)樾x本身就意味著需要審議。由于我國(guó)在政治實(shí)踐中議會(huì)和政府的關(guān)系沒(méi)有理順，人大行使職權(quán)往往不到位，如制度安排上沒(méi)有時(shí)間審議，代表素質(zhì)使之沒(méi)有能力審議，等等，以致“報(bào)告”流于形式，成了一種“宣讀”，但這些都是“報(bào)告制”在實(shí)踐中存在的問(wèn)題而不是“報(bào)告制”本身的含義，對(duì)此需要的是落實(shí)報(bào)告制而不是（不需要）改變報(bào)告制。(29)在這一點(diǎn)上我們與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距主要在實(shí)施上，他們的立法機(jī)關(guān)具有真正的審批權(quán)，而我國(guó)人大往往只具有形式上、法律上的審批權(quán)，而沒(méi)有事實(shí)上的審批權(quán)。有政府官員認(rèn)為，“‘財(cái)政超收部分如何用，在現(xiàn)行《預(yù)算法》中并沒(méi)有明確規(guī)定?！?cái)政部門有關(guān)人士表示，超收收入的安排使用由政府自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告全國(guó)人大，不需要事先報(bào)批?！?30)這種理解恐怕是有問(wèn)題的，財(cái)政超收部分如何使用《預(yù)算法》雖沒(méi)有明確規(guī)定，《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》中卻是有規(guī)定的，根據(jù)該《決定》，超收收入的安排使用并非完全“由政府自行決定”，而是“應(yīng)向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)作預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況的報(bào)告”，既然是“預(yù)計(jì)”超收收入安排使用情況的報(bào)告，就不能理解為“只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告全國(guó)人大，不需要事先報(bào)批”。從實(shí)踐來(lái)看，“在人大預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告或決算審查報(bào)告中，有時(shí)會(huì)對(duì)預(yù)算超收收入的使用提出要求，如在2003年的預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告中，就提出‘今年中央預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)超收收入，可以用于解決拖欠的出口退稅’。在2004年的預(yù)算審查結(jié)果報(bào)告中提出，‘今年預(yù)算執(zhí)行中如有超收，應(yīng)主要用于‘三農(nóng)’、衛(wèi)生、就業(yè)和社會(huì)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域’。”(31)這種對(duì)預(yù)算超收收入的使用“提出要求”，也不應(yīng)將其僅僅理解為（雖然事實(shí)上可能是）一種沒(méi)有強(qiáng)制力的建議或意見(jiàn)。因?yàn)槿舜笫恰霸谌舜箢A(yù)算審查結(jié)果報(bào)告或決算審查報(bào)告中”提出要求的，即國(guó)務(wù)院已經(jīng)提出了報(bào)告，如果報(bào)告中沒(méi)有預(yù)算超收安排的相關(guān)內(nèi)容，而事實(shí)上又可能存在超收收入并涉及這些收入的使用，那么人大在審議中提出相關(guān)要求是很必要的；如果國(guó)務(wù)院的報(bào)告中已有超收收入的使用安排等內(nèi)容（如轉(zhuǎn)入下年度使用），那么人大在審議后需表示同意或不同意，如果對(duì)其不滿有權(quán)再另外提出要求。不論是哪一種情況，對(duì)人大提出的“要求”，國(guó)務(wù)院都是應(yīng)當(dāng)接受的，從我國(guó)憲法規(guī)定的國(guó)務(wù)院與全國(guó)人民代表大會(huì)的關(guān)系來(lái)看，(32)全國(guó)人民代表大會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院提出的任何要求，國(guó)務(wù)院不能置之不理，更無(wú)權(quán)否決或更改，即使更改（如人大的要求確實(shí)難以實(shí)行），也需要再報(bào)人大或人大常委會(huì)審批，得到批準(zhǔn)后方可施行。因此，對(duì)于大幅超收的現(xiàn)象，可以說(shuō)“法律不健全”是導(dǎo)致其發(fā)生的重要原因之一（《預(yù)算法》和常委會(huì)的《決定》都沒(méi)有禁止或限制超收），但對(duì)超收收入的“濫用”，筆者認(rèn)為則很難說(shuō)是“法律不健全”所致。在1994年《預(yù)算法》公布后，1999年《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》對(duì)預(yù)算超收的使用已經(jīng)做了規(guī)定，雖然規(guī)定還不夠具體，但在一定程度上彌補(bǔ)了《預(yù)算法》對(duì)超收使用未予涉及的漏洞。而我國(guó)大規(guī)模預(yù)算超收是在2000年后，(33)如果認(rèn)真貫徹了全國(guó)人大常委會(huì)的《決定》，即使出現(xiàn)了這些大幅超收，也不會(huì)出現(xiàn)超收收入“使用”的極大隨意性，出現(xiàn)使用中嚴(yán)重脫離人大監(jiān)督的狀況?？梢?jiàn)立法固然有問(wèn)題，但更大的問(wèn)題可能出在執(zhí)法而不是立法上面，杜絕超收收入的濫用不可過(guò)于寄希望于《預(yù)算法》的修訂，以為立法上的漏洞堵住了，問(wèn)題就基本解決了。這涉及政府和議會(huì)關(guān)系的調(diào)整等國(guó)家政治體制改革的內(nèi)容，其中有立法的問(wèn)題，但絕不僅僅是立法的問(wèn)題。當(dāng)然，這并不是說(shuō)《預(yù)算法》的修訂沒(méi)有意義，只是不要過(guò)高估計(jì)這一意義，對(duì)于國(guó)家的財(cái)稅體制改革來(lái)說(shuō)這可能只是一小步，而不是一大步。三、我國(guó)《預(yù)算法實(shí)施條例》中有關(guān)規(guī)定的不合理之處首先應(yīng)當(dāng)指出的是，我國(guó)大量的稅收規(guī)范由政府及其部門制定，這不符合“稅收法定主義”的要求?！岸愂辗ǘā钡摹胺ā睉?yīng)是議會(huì)制定的法律，而不是政府及其有關(guān)部門自己制定的法規(guī)、規(guī)章，這一點(diǎn)已是眾所公認(rèn)。(34)“自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)有20多個(gè)稅種，但只有個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅由全國(guó)人大制定，其他的稅收法規(guī)都由政府制定，解釋權(quán)更是在財(cái)政稅收部門。于是，稅務(wù)部門不斷出臺(tái)各種稅收政策、規(guī)定，隨意對(duì)稅收范圍、稅種和稅率做擴(kuò)大解釋，對(duì)科研經(jīng)費(fèi)征稅可能是眾多擴(kuò)大解釋的一個(gè)縮影。有人說(shuō)政府的稅收權(quán)得到了全國(guó)人大的授權(quán)，這種說(shuō)法隨2000年《立法法》的制定，已經(jīng)失去了法律根據(jù)?！?35)國(guó)務(wù)院制定的《預(yù)算法實(shí)施條例》第67條規(guī)定，“不得把本年度的收入和支出轉(zhuǎn)為下年度的收入和支出”，“不得隨意把預(yù)算外收入和支出轉(zhuǎn)為預(yù)算之內(nèi)”。而我國(guó)的“超收”收入一般是預(yù)算外收入，它們既不能“轉(zhuǎn)為預(yù)算之內(nèi)”，又不能“轉(zhuǎn)為下年度的收入”，那么就只好在本年度花掉，這必然導(dǎo)致政府年底突擊花錢。我國(guó)全國(guó)人大的會(huì)議安排在每年3月，人大批準(zhǔn)的預(yù)算層層下?lián)芎螅交鶎訂挝粓?zhí)行時(shí)已基本上是4月；(36)年初的預(yù)算收入計(jì)劃完成的如何、是否超收以及超收多少要到年底才能看清楚，所以前三個(gè)季度的支出通常較為緩慢，“按慣例，增加財(cái)政支出，一般要到11月才做出安排，并主要在12月支付”，(37)“以2009年預(yù)算執(zhí)行為例，1～11月，全國(guó)財(cái)政支出56235.97億元，僅完成全年計(jì)劃的73.8％，這意味著2萬(wàn)億的預(yù)算支出極有可能在最后一個(gè)月之內(nèi)被‘突擊’花掉?！?38)那么，“預(yù)算無(wú)法完成會(huì)有什么后果？中國(guó)水稻研究所的一份‘緊急通知’一語(yǔ)道破：如果達(dá)不到預(yù)算執(zhí)行要求，‘財(cái)政部將會(huì)同農(nóng)業(yè)部相應(yīng)核減下一年度預(yù)算規(guī)模’?！?39)政府目前也已認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，財(cái)政部已經(jīng)決定從2008年起將超收收入轉(zhuǎn)入下年度使用，(40)“針對(duì)去年超收收入增長(zhǎng)迅速的情況，今年我國(guó)還將改進(jìn)超收收入使用辦法，逐步將超收收入轉(zhuǎn)入下年度使用?！?41)轉(zhuǎn)入下年度使用后就自然要在下一年由人大審批。但仍有學(xué)者表示憂慮和擔(dān)心，“對(duì)于規(guī)范財(cái)政超收，財(cái)政部仍留下了制度‘活口’——對(duì)確需當(dāng)年使用的超收收入，要根據(jù)收入進(jìn)度情況，提前做好超收收入安排預(yù)案。此項(xiàng)規(guī)定，仍表明有相當(dāng)部分財(cái)政超收收入，納入不了預(yù)算的盤子。如果說(shuō)政府把這筆超預(yù)算收入，用在教育、住房、醫(yī)療、社會(huì)保障等更為民生的領(lǐng)域，以及用在自然災(zāi)害、突發(fā)事件的應(yīng)急處置上，公眾也都理解和支持?？墒?，在不受約束和監(jiān)督的條件下，誰(shuí)又能保證其用在‘正道’上呢？”(42)在美國(guó)加里弗吉尼亞州，“當(dāng)收入超過(guò)預(yù)計(jì)，超收部分一般不會(huì)在當(dāng)年安排支出，通常結(jié)轉(zhuǎn)下年使用。有時(shí)，超收部分也會(huì)用于安排新建、擴(kuò)建項(xiàng)目或?yàn)槎愂諟p免提供財(cái)政保障?！?43)四、我國(guó)的預(yù)算“超收”是怎么“躲”過(guò)人大審議的？政府向人大作的預(yù)算草案報(bào)告中并沒(méi)有預(yù)算“超收”收入的內(nèi)容，沒(méi)有預(yù)設(shè)下一年超收了怎么辦，超收的收入應(yīng)當(dāng)怎么使用等等情況的，也沒(méi)有對(duì)上一年超收的使用安排。實(shí)際上每年呈交給人大的政府預(yù)算并不是一本完整統(tǒng)一的政府預(yù)算，它們所覆蓋的只是政府收支的一部分，除此之外，還有大量“游離于預(yù)算之外的所謂預(yù)算外政府收支、制度外政府收支以及本屬于政府消費(fèi)系列但由企業(yè)或居民埋單的政府收支等。”(44)如果“超收”在政府預(yù)算中沒(méi)有反映，也就是壓根沒(méi)向人大報(bào)告，人大的審議和監(jiān)督就無(wú)從談起。如果政府可以不經(jīng)過(guò)議會(huì)對(duì)預(yù)算大幅度超收，就是對(duì)議會(huì)通過(guò)的預(yù)算案的蔑視（不當(dāng)回事），這種做法如果沒(méi)有任何法律后果，就說(shuō)明議會(huì)的預(yù)算案對(duì)政府沒(méi)有嚴(yán)格的約束力，政府收稅的任意性就沒(méi)有得到應(yīng)有的制約。議會(huì)不僅應(yīng)當(dāng)監(jiān)督政府怎么花錢，還應(yīng)當(dāng)監(jiān)督政府怎么收錢，人大的預(yù)算案不能是“只管出不管進(jìn)”的半部預(yù)算。(45)在我國(guó)，各級(jí)政府給人大的預(yù)算草案報(bào)告中水分較大還表現(xiàn)在，收入指標(biāo)經(jīng)常被人為地壓得很低，這為實(shí)際執(zhí)行中的超收提前做了“預(yù)留”，所謂“留有余地”也可以說(shuō)是留了一手。如“在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，歷來(lái)都本著‘留有余地’的原則確定財(cái)政收入指標(biāo)。習(xí)慣做法是在GDP的計(jì)劃增幅基礎(chǔ)上外加2—5個(gè)百分點(diǎn)。2000年以來(lái)，我國(guó)GDP增長(zhǎng)率的計(jì)劃目標(biāo)一直穩(wěn)定在7％—8％，財(cái)政預(yù)算收入增速平均為12.3％；但由于GDP實(shí)際增長(zhǎng)率平均達(dá)到9.9％，較大幅度超出計(jì)劃目標(biāo)，導(dǎo)致財(cái)政收入實(shí)際增速不斷攀升，平均為19.4％，個(gè)別年份高達(dá)30％以上?！粲杏嗟亍木幹圃瓌t在預(yù)算編制環(huán)節(jié)已經(jīng)預(yù)留了很大的超收空間?！?46)“留有余地”未嘗不可（預(yù)算在執(zhí)行中總是會(huì)碰到一些新情況），但應(yīng)當(dāng)是對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況“留有余地”，而不能對(duì)人大“留有余地”，政府給人大的預(yù)算報(bào)告應(yīng)當(dāng)實(shí)話實(shí)說(shuō)，不能藏著掖著，否則人大對(duì)預(yù)算的審查就會(huì)大打折扣。(47)根據(jù)2010年全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃，8月將對(duì)《預(yù)算法》修正案進(jìn)行審議，“征求意見(jiàn)稿明確提出‘所有的政府收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算’。如果預(yù)算法修訂草案通過(guò)并正式實(shí)施，在中國(guó)存在多年的政府預(yù)算外收支將成為歷史?！薄按舜晤A(yù)算法修改明確，‘經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算，未經(jīng)法律程序不得改變。’”(48)注釋：①趙雯主編：《地方人大預(yù)算審查監(jiān)督簡(jiǎn)明讀本》，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版，第197頁(yè)。②《四川省07年財(cái)政預(yù)算超收收入84.5％用于改善民生》，/zxft/ft101/content-911623.htm，2010年8月20日訪問(wèn)。③朱詳林：《規(guī)范財(cái)政超收？設(shè)立地方預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金》，/Luentan/LT/200801/78328.html，2010年8月20日訪問(wèn)。④《2009年省本級(jí)一般預(yù)算收入超收49.2億元》，/xw-snyw/system/2009/12/16/010512653.shtml，2010年8月20日訪問(wèn)。⑤《預(yù)算法修改進(jìn)程推遲新法利于走出“審計(jì)怪圈”》，/fortune/2006-10/18/content-5217609.htm，2010年8月25日訪問(wèn)。⑥《財(cái)政超收創(chuàng)新高：7239億元超收收入花在哪里》，/GB/28320/116286/11659916969889.html，2010年8月26日訪問(wèn)。⑦《千億財(cái)政超收去何方》，/detail/articlea/2009030729247/，2010年8月26日訪問(wèn)。⑧吳睿鶇：《財(cái)政超收根在預(yù)算精準(zhǔn)度不夠》，/comments/2008－02/14/content-7601899.htm，2010年8月26日訪問(wèn)。⑨王蘊(yùn)：《財(cái)政超收條件下的預(yù)算政策研究》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2009年8期。⑩如在認(rèn)識(shí)上，立法者和執(zhí)法者都可能有這樣的觀念，認(rèn)為只要是“國(guó)家”的收入就多多益善，越多越好，“短收”是個(gè)問(wèn)題，而“超收”不是問(wèn)題，甚至是好事，為國(guó)家增加收入具有天然合理性，因此理直氣壯，而沒(méi)有考慮是否傷害民聞財(cái)富。此外，某些超常規(guī)現(xiàn)象或一次性因素也帶來(lái)了一些預(yù)算外資金，如2008年的財(cái)政超收“與一些特殊性、政策性和一次性增收因素。以及特殊因素影響有關(guān)。如鐵道