關(guān)于開征交通擁堵費的可行性分析

隨著中國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，汽車產(chǎn)量不斷增加，城市交通擁堵、交通成本增加、空氣和噪聲和交通事故時有發(fā)生。在部分特大城市、大城市的核心區(qū)域,交通擁堵現(xiàn)象極為普遍,交通擁堵已經(jīng)成為我國特大城市、大城市的難題。在日益嚴(yán)峻的城市交通擁堵面前,新加坡、倫敦等國外城市選擇了征收交通擁堵費的政策。本文借鑒國外城市的成功經(jīng)驗,就我國實施交通擁堵費的可行性以及應(yīng)注意的部分問題進(jìn)行深入分析,以期為我國今后實施交通擁堵費政策提供參考。一、需要大量的交通流影響道路自身的科學(xué)發(fā)展交通擁堵收費(也稱交通擁擠收費,下同)是指對行駛于擁堵路段上高峰時段的車輛征收額外費用,通過價格機制來調(diào)節(jié)車輛在城市路網(wǎng)空間和時間上的分布,達(dá)到減少路網(wǎng)交通擁堵的目的。從本質(zhì)上來講,交通擁堵收費就是運用經(jīng)濟杠桿實現(xiàn)交通資源的最優(yōu)化配置。交通擁堵收費的理論思想由Pigou(1920)和Kinght(1924)首先提出,Watersh和Vickery在20世紀(jì)80年代發(fā)展了該理論,該理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟學(xué)中的邊際成本定價原理。一般來說,私人交通出行有三個特點:一是出行人自我決策;二是個人出行成本與道路交通狀況有關(guān);三是用戶出行存在外部負(fù)效應(yīng)(社會總成本增加)。個體出行行為(路線、方式)往往增加了道路系統(tǒng)的交通負(fù)荷。出行者加入到道路交通流中,不僅產(chǎn)生了個人費用,更重要的是由于他(她)的加入影響到其他用戶的行駛速度、燃料消耗和時間損失,還有環(huán)境污染和潛在的交通事故,產(chǎn)生了額外的社會成本。用戶對出行成本的部分支付,將導(dǎo)致道路的潛在需求過高和交通量的無節(jié)制增長,從而造成路網(wǎng)中某些路段(時段)車流量達(dá)到飽和,產(chǎn)生道路擁堵現(xiàn)象。邊際成本定價原理認(rèn)為,為使整個道路網(wǎng)絡(luò)得到最有效的利用,行駛在擁堵路段上的用戶應(yīng)支付額外的費用,用來抵消他(她)所產(chǎn)生的外部負(fù)效應(yīng),收取費用的大小等于邊際社會成本和邊際個人成本之差。二、國外一些城市對城市交通成本的影響1.新加坡2.交通擁堵費—英國倫敦。倫敦為緩解城市交通擁堵,鼓勵更多的駕駛者使用公交或避開高峰時間出行,2003年2月對固定時段內(nèi)、劃定收費范圍內(nèi)的市中心區(qū)出入車輛征收交通擁堵費,收取的費用主要用來改善交通體系。倫敦?fù)矶沦M政策實施后效果很好,市中心區(qū)交通量減少,交通事故下降;交通擁擠現(xiàn)象緩解,空氣質(zhì)量改善。3.環(huán)形收費系統(tǒng)挪威分別在奧斯陸實施了環(huán)形通行收費系統(tǒng),在卑爾根采用了手動收費系統(tǒng),在特隆赫姆實施了自動車輛識別系統(tǒng)。環(huán)形收費系統(tǒng)的做法是在環(huán)繞奧斯陸周圍劃定環(huán)形收費線,所有進(jìn)入市中心商業(yè)區(qū)的車輛都要交納擁擠稅。通過該措施,使進(jìn)入城市商業(yè)區(qū)的交通流量減少了6%-7%。4.前后兩日拉內(nèi)的司機為私家車斯德哥爾摩為了緩解城市交通擁堵,在改善公共交通的同時,2007年8月1日起對白天進(jìn)入市中心的駕駛者收取擁堵費。政策實施后,市內(nèi)及周邊的交通量減少20%,空氣質(zhì)量明顯改善,公交客流增加,市民觀念轉(zhuǎn)變。5.農(nóng)村收費道路1995年在加州的S.R.91線上首次施行道路擁擠收費,效果很好。出行高峰時段,收費道路大約占道路總?cè)萘康?3%,承載48%的交通量,車速達(dá)到105公里/小時;免費車道行使速度16-30公里/小時。紐約正計劃對交通高峰時進(jìn)入市中心曼哈頓地區(qū)的車輛收取“堵車費”,旨在減少市區(qū)污染,緩解交通壓力。三、西方交通擁堵理論理論上講,我國20世紀(jì)80年代就有學(xué)者開始介紹西方的擁堵收費理論,發(fā)展到今天已經(jīng)比較成熟。因此,實施擁堵收費的基本理論是成熟和完善的,同時技術(shù)上也是能夠支撐的。1.交通擁堵收費的城市經(jīng)驗新加坡、倫敦、斯德哥爾摩、奧斯陸等實施擁堵收費的城市,取得了成功,在實際中積累了許多寶貴的經(jīng)驗。這些也為我國部分大城市實施擁堵費政策提供了有益的借鑒。2.城市主要交通網(wǎng)絡(luò)我國城市一般都是“攤餅”式的發(fā)展模式,以環(huán)路為交通主干道,加上從市中心出發(fā)的輻射主干道組成了城市的交通網(wǎng)絡(luò)。部分特大城市環(huán)路已發(fā)展到五環(huán)、六環(huán)。因此,交通擁堵區(qū)域比較容易劃定和識別,基本具備建立環(huán)行擁堵收費系統(tǒng)的現(xiàn)實和技術(shù)條件。3.出租車汽車發(fā)展迅速我國部分大城市的地鐵、輕軌以及眾多的公交線路等大容量城市公共交通方式發(fā)展很快,出租車汽車發(fā)展也比較迅速,已完全可以承擔(dān)因?qū)嵤┙煌〒矶沦M而轉(zhuǎn)移出來的交通需求。4.交通擁堵收費在技術(shù)上越來越完善,見表1。云我國電子收費系統(tǒng)、銀聯(lián)系統(tǒng)、GPS定位系統(tǒng)已得到初步應(yīng)用,機動車管理數(shù)據(jù)庫日趨完善,實施交通擁堵收費在技術(shù)上沒有任何問題。我國城際間的高速公路已采用不停車電子自動收費系統(tǒng),為實施擁堵收費計劃創(chuàng)造了良好的技術(shù)條件。5.交通擁堵的收費近年來,部分市民尤其是特大城市的部分市民對日益嚴(yán)重的城市交通擁堵反響很大。由于交通擁堵,上班族遲到的事情經(jīng)常發(fā)生,交通事故發(fā)生率和死亡人數(shù)相對比例為國外數(shù)倍。況且,因交通擁堵而造成的經(jīng)濟損失也十分驚人,我國每年因為交通堵塞造成的損失達(dá)到GDP的5%-8%。據(jù)報道,深圳、上海、南京等市都已提出了在特定條件下收取交通擁堵費的設(shè)想。如深圳提出將于2007年內(nèi)完成“擁堵費”技術(shù)方案論證;上海提出“根據(jù)道路擁擠程度決定收費范圍和頻率”的設(shè)想;2007年8月,南京提出“必要時,對部分通道、中心區(qū)等地實施高峰期道路擁堵收費”。部分城市開征擁堵費的條件已經(jīng)成熟。四、中國應(yīng)該解決交通費用的問題1.城市交通擁堵收費的準(zhǔn)備由于擁堵費政策是一項涉及政府、行業(yè)、公眾等多方利益的系統(tǒng)工程,影響面廣,社會關(guān)注度高,擬實施擁堵費政策的城市應(yīng)及早進(jìn)行調(diào)研,分析利弊,提前做好有關(guān)準(zhǔn)備。一是規(guī)劃準(zhǔn)備。我國城市道路供給相對短缺,應(yīng)增加道路供給。我國擬開征擁堵費的城市,應(yīng)從現(xiàn)在開始就要做好交通、道路、城市空間布局的規(guī)劃,在城郊區(qū)、擬征收擁堵費區(qū)域外規(guī)劃建設(shè)一些大型停車場,并與地鐵、公交相連,為開征擁堵費做好充分準(zhǔn)備。二是體制準(zhǔn)備。我國擬開征交通擁堵費的特大城市應(yīng)積極借鑒倫敦等城市的成功經(jīng)驗,對國外具體管理機構(gòu)、運行機制進(jìn)行調(diào)研,為屆時開征擁堵費做好準(zhǔn)備。三是技術(shù)準(zhǔn)備。交通擁堵費的收取需要依賴高度發(fā)達(dá)的智能化交通系統(tǒng),應(yīng)借鑒倫敦、新加坡經(jīng)驗,研究開發(fā)多種功能交費卡,實行電子收費。四是法制準(zhǔn)備。交通擁堵收費屬于行政事業(yè)性收費,而其設(shè)立、標(biāo)準(zhǔn)制定的權(quán)限在省財政、價格部門,重要的還要報省政府批準(zhǔn)。因此,在做好規(guī)劃、技術(shù)等準(zhǔn)備工作的同時,還要啟動擁堵收費管理辦法的調(diào)研、起草、論證等項工作。2.實施路徑和水平優(yōu)先公交與其他交通方式相比更具優(yōu)勢。公交載客量為小汽車的30倍,承載著城市中相當(dāng)部分的客運量。只有大力優(yōu)先發(fā)展公交,才是解決交通擁擠問題的根本出路。為此,對公交應(yīng)實施用地供應(yīng)優(yōu)先、投資優(yōu)先、行使優(yōu)先、優(yōu)先通過信號燈路口、低票價等策略。公交票價的制定更多地要考慮市民經(jīng)濟上和心理上的承受能力,宜低不宜高。同時,要努力提高公交服務(wù)水平,包括增加公交線網(wǎng)密度、均衡分布線路網(wǎng)、提高車準(zhǔn)點率、縮短公交等候時間等。新加坡等國家的經(jīng)驗告訴我們,開征擁堵費要以完善的城市公交體系為前提,大力發(fā)展城市公交,構(gòu)筑完善的公交網(wǎng)絡(luò),大幅度提高公交分擔(dān)率(倫敦、巴黎、紐約公交分擔(dān)率均65%以上,東京87%左右,香港90%以上,我國平均不到20%),使公交成為深受市民歡迎的出行方式,有效改善城市交通狀況。3.城市地下交通體系的建設(shè)國外經(jīng)驗表明,高標(biāo)準(zhǔn)交通體系的建立是收取交通擁堵費的前提。我國已有10個城市開展軌道交通營運,25個城市軌道交通在建設(shè)中,大部分城市除公共巴士、的士及少量內(nèi)河運輸外,地鐵、輕軌沒有,與歐洲國家相比,我國許多城市還沒有建立起真正的立體交通體系。為此,我國一些規(guī)模較大、經(jīng)濟實力較強、城市人口較多的特大城市、大城市,在優(yōu)先發(fā)展地面公交巴士的同時,應(yīng)加快建設(shè)地鐵、輕軌,構(gòu)建比較完善的立體城市交通框架。否則,僅靠單一地面公共交通營運,難以吸納收取擁堵費后分流的客流。4.擴大宣傳,建立“誰交通擁堵,誰付費”的觀念對社會公眾而言,交通擁堵費是一個嶄新的交通管理理念,對其原理和實施效果還缺乏充分認(rèn)識。因此,在實施交通擁堵費政策之前,政府有關(guān)部門應(yīng)開展廣泛宣傳解釋工作,客觀、全面地介紹擁堵費政策的主要內(nèi)容、實施目的以及可能產(chǎn)生的社會效益和經(jīng)濟效益,甚至包括可能帶來的負(fù)面影響,要在社會公眾頭腦中建立“誰擁堵,誰付費”的觀念,最大限度地爭取社會公眾的支持。5.第四,該政策違背了具體消費者的利益交通擁堵費政策實施的主要目的是通過調(diào)節(jié)交通需求使路網(wǎng)系統(tǒng)使用達(dá)到最優(yōu),減少污染,使所有的道路使用者都受益,而不應(yīng)將擁堵費收入變成是對低收入者通行權(quán)力的剝奪和懲罰。實施擁堵費政策,除一部分時間價值較高的出行者外,大多數(shù)出行者的利益將會不同程度受損。如果政府不對擁堵費收入做出科學(xué)、合理的再分配,那將違背開征擁堵費的公平性原則,也違背了此項政策實施的初衷。筆者認(rèn)為,擁堵費收入再分配的最佳方案,應(yīng)是將其收入專戶存儲,完全回流到城市交通運輸系統(tǒng),新建城市道路、地鐵、輕軌,擴建既有道路,改善公交系統(tǒng),安裝先進(jìn)的電子收費控制系統(tǒng)等,不斷增加城市公交供給能力。五、城市交通擁堵問題從我國情況看,目前許多城市還沒有具備開征交通擁堵費的條件。但從今后發(fā)展趨勢看,部分城市尤其是一些特大城市、大城市在運用其他手段難以有效解決城市道路交通擁堵問題時,運用經(jīng)濟手段通過征收交通擁堵費來緩解城市交通擁堵問題應(yīng)該說是最后的選擇。倫敦交通擁堵費的征收從論證到實施用了3年時間,從我國日益擁堵的交通情況來看,這一最后的選擇不能等到交通癱瘓的時候再研究,否則為時已晚。因此,我國目前