中小學(xué)購買課程服務(wù)的情況研究摘要：中小學(xué)購買課程服務(wù)是政府創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式的重要探索。當前中小學(xué)購買課程服務(wù)發(fā)展較快，但區(qū)域及學(xué)校之間不平衡；學(xué)校購買的取向主要在“普惠”和“優(yōu)質(zhì)”，以充分利用校外優(yōu)質(zhì)資源回應(yīng)學(xué)生多樣化發(fā)展需求；學(xué)校購買課程服務(wù)主要參照政府購買服務(wù)要求運行，但實際購買程序存在差異；總體而言利益相關(guān)者對購買課程服務(wù)實施效果較為滿意。為進一步促進學(xué)校購買課程服務(wù)持續(xù)健康發(fā)展，要進一步明確購買課程服務(wù)的性質(zhì)及課程服務(wù)的特點，完善過程管理規(guī)范并健全質(zhì)量保障機制，建立以學(xué)校為主體的多方協(xié)同治理機制，引導(dǎo)需求，形成各方共識，增進社會理解。關(guān)鍵詞：中小學(xué);課程育人;課程服務(wù);協(xié)同治理;隨著社會對優(yōu)質(zhì)教育需求的日益迫切和課程改革的深化，通過委托學(xué)校購買課程服務(wù)回應(yīng)需求并提升供給效益，是當前各級地方政府發(fā)展高質(zhì)量教育的重要選擇。中小學(xué)購買課程服務(wù)是學(xué)校作為政府的代理人，根據(jù)學(xué)生學(xué)習(xí)與發(fā)展需求和政府購買服務(wù)要求，向社會機構(gòu)購買課程產(chǎn)品及相關(guān)的實施服務(wù)，以實現(xiàn)政府財政效力最大化、公共服務(wù)優(yōu)質(zhì)化的行為，是政府間接提供公共服務(wù)的重要方式。本文結(jié)合實踐調(diào)查審思當前中小學(xué)購買課程服務(wù)現(xiàn)狀，提出進一步規(guī)范發(fā)展建議。一、中小學(xué)購買課程服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀1.學(xué)校購買課程服務(wù)發(fā)展較快，但區(qū)域、校際之間不平衡當前中小學(xué)購買課程服務(wù)發(fā)展較快。據(jù)不完全統(tǒng)計，在各省市頒發(fā)的《關(guān)于做好中小學(xué)生校內(nèi)課后服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》中，都不同程度地提出購買服務(wù)，包括部分課程服務(wù)。北京、深圳以及部分省會城市，出臺了政府購買教育服務(wù)的具體意見或目錄，其中包含課程服務(wù)。從實際購買情況看，區(qū)域及學(xué)校之間發(fā)展不平衡。如調(diào)查的北京市507所中小學(xué)中，已購買學(xué)校269所占53.1%，未購買學(xué)校238所占46.9%，小學(xué)、初中、高中購買和未購買的比例各在50%左右，也即近年來半數(shù)的中小學(xué)都涉及購買課程服務(wù)；從辦學(xué)水平看，市級示范（重點）校購買比例最高（71.8%），區(qū)級示范（重點）校次之（64.6%），一般校相對較少（48.7%）；從區(qū)域位置看，城區(qū)比例較高（63.4%），城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)次之（52.2%），農(nóng)村地區(qū)相對較少（43.5%）。2.學(xué)校購買課程服務(wù)的主要取向是“普惠”和“優(yōu)質(zhì)”學(xué)校購買課程服務(wù)的出發(fā)點，一是完成“規(guī)定動作”，即通過購買服務(wù)提供應(yīng)該由政府提供的部分教育基本公共服務(wù)，以及由各地政府根據(jù)實際提供的部分教育公共服務(wù)。此類課程面向全體學(xué)生或尊重學(xué)生選擇意愿，目的在“普惠”。二是“自選動作”，即學(xué)校在地方政府購買服務(wù)范圍內(nèi)并在遵循基本要求前提下，根據(jù)學(xué)生發(fā)展需求和學(xué)校育人定位，有針對性地購買需求迫切但政府和學(xué)校又無法在短期內(nèi)提供的課程。此類課程根據(jù)需求面向全體和部分學(xué)生，目的在“優(yōu)質(zhì)”。調(diào)查顯示，學(xué)校購買課程服務(wù)的需求主要集中在部分新增課程以及滿足學(xué)生多樣化需求的課程，如特色校本課程、社團課程，國家課程的活動課程如研學(xué)旅行，以及部分學(xué)生發(fā)展高端課程上，包括購買物化的課程產(chǎn)品和課程實施服務(wù)。學(xué)校愿意購買課程服務(wù)，在于看重部分社會機構(gòu)豐富的資源和優(yōu)質(zhì)的師資，傾向于向品牌教育培訓(xùn)機構(gòu)、社會大課堂資源單位，以及教科研機構(gòu)、公立校外教育機構(gòu)等購買課程服務(wù)。3.學(xué)校購買課程服務(wù)主要參照政府購買服務(wù)要求進行學(xué)校購買課程服務(wù)在政府購買服務(wù)中體量較小，購買過程主要參照政府購買服務(wù)基本要求實施，但課程服務(wù)是不同于一般事務(wù)性服務(wù)的專業(yè)服務(wù)，其購買過程需要更多專業(yè)力量介入，目前各地運行過程存在差異。購買經(jīng)費主要是財政專項經(jīng)費支持，也有部分學(xué)校利用辦公經(jīng)費、其他專項經(jīng)費，少部分學(xué)校自籌經(jīng)費或利用人員經(jīng)費、基建經(jīng)費和社會機構(gòu)捐贈（經(jīng)費或課程）等。購買范圍主要是向教育行政部門指定預(yù)選供應(yīng)商購買、參照政府采購目錄選擇購買，也有的經(jīng)過相關(guān)專業(yè)機構(gòu)（專家）推薦、使用過該課程的學(xué)校推薦購買，或市場多方詢價后自主購買。購買方式主要是付費采購，也有學(xué)校采取委托任務(wù)、項目外包、合作開發(fā)的方式，相對而言城區(qū)學(xué)校合作開發(fā)的比例較高。購買過程主要是向主管部門申請經(jīng)審批后直接購買，部分學(xué)校按“需求調(diào)研-內(nèi)部遴選-簽約購買”程序、“主管部門審批-學(xué)校購買-跟蹤監(jiān)管-檢查驗收”程序進行，也有學(xué)校直接與社會機構(gòu)簽訂合同購買或自主面向社會公開招投標購買。購買周期以學(xué)期、學(xué)年或依據(jù)學(xué)校課程安排為主，少數(shù)學(xué)校按靈活性課次（或活動）服務(wù)、提供方課程設(shè)計所需要的時間購買。4.學(xué)校在購買課程服務(wù)階段扮演不同角色、承擔不同職責(zé)購買課程服務(wù)包括購買、實施和評價等環(huán)節(jié)，由于各環(huán)節(jié)利益相關(guān)者訴求及參與程度不同，學(xué)校雖全程參與，但在各環(huán)節(jié)角色及職責(zé)不同。在購買階段，學(xué)校雖具體履行購買職責(zé)，但其角色是政府代理人，遵循政府要求代理政府行使購買職責(zé)；在實施階段，課程主要由提供方實施，學(xué)校在本應(yīng)發(fā)揮其專業(yè)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)主要承擔組織管理職責(zé)；在評價階段，學(xué)校雖參與其中，但關(guān)鍵主體是學(xué)生、家長和政府。調(diào)查顯示，在購買階段，學(xué)校除了履行政府采購程序外，還較為注重“質(zhì)量把關(guān)”，半數(shù)學(xué)校成立專門小組進行課程審查，關(guān)注課程提供方資質(zhì)的合法性、團隊的專業(yè)性、資源的豐富性以及理念的先進性等。在實施階段，學(xué)校的具體工作主要是課程安排（時間、地點安排）以及實施中的監(jiān)控督導(dǎo)、學(xué)生組織、教師配合以及溝通協(xié)調(diào)等工作；比較而言，高中學(xué)校在課程實施中的教研指導(dǎo)，市級示范校在課程的適宜性調(diào)整、補充、修訂，城區(qū)學(xué)校在課程實施過程中監(jiān)控督導(dǎo)、溝通協(xié)調(diào)和綜合質(zhì)量評估上更重視。在評價階段，學(xué)校主要從學(xué)生學(xué)習(xí)體驗、實際收獲和課程特色等方面，對購買課程服務(wù)的實施效果進行評價。5.學(xué)校、學(xué)生、家長對購買課程服務(wù)的效果總體較為滿意購買課程服務(wù)發(fā)揮校內(nèi)外資源優(yōu)勢，回應(yīng)學(xué)生多樣化、高質(zhì)量教育需求，總體而言受到學(xué)校、學(xué)生和家長肯定。調(diào)查顯示，學(xué)生、家長及學(xué)校對已購買課程服務(wù)的滿意度相對較高并且一致，15%左右的認為非常好，55%左右的認為比較好；城區(qū)學(xué)校認為非常好的比例遠高于城鄉(xiāng)結(jié)合部和農(nóng)村地區(qū)，城區(qū)學(xué)生、家長非常滿意的比例高于農(nóng)村地區(qū)，而農(nóng)村地區(qū)高于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)。在效果的具體內(nèi)容上，首先是學(xué)生的實際獲得（84.0%）和學(xué)習(xí)體驗（52.1%），其次是形成相關(guān)課程成果（38.5%）、凸顯學(xué)校課程特色（35.1%），三是家長和教師的滿意程度（分別是35.1%、24.5%）；其中小學(xué)相對更注重家長的滿意度，完全中學(xué)和十二年一貫制學(xué)校較為注重形成相關(guān)的課程成果。二、中小學(xué)購買課程服務(wù)現(xiàn)狀審思1.明確購買課程服務(wù)基本定位目前學(xué)校購買課程服務(wù)主要是政府間接提供教育公共服務(wù)而非基本公共服務(wù)，為此各省市在功能定位、具體內(nèi)容、受益對象和供給機制等方面存在較大差異，就購買課程服務(wù)的性質(zhì)、價值意義及其與基本公共服務(wù)的銜接，具體提供內(nèi)容及形式、消費群體、實施路徑、運行周期等方面有待明確。就學(xué)校而言，其迫切需求在于提升育人質(zhì)量，主要表現(xiàn)在回應(yīng)學(xué)生多樣性發(fā)展需求、積淀學(xué)校發(fā)展特色方面，同時也有彌補師資不足、減輕教師負擔、減少家長后顧之憂等考慮，對購買課程服務(wù)在學(xué)校的定位、與學(xué)校課程的關(guān)系、學(xué)校課程發(fā)展需求與政府的供給能力、資源配置方式等的認識有待進一步加強。從家長（學(xué)生）角度，雖然對優(yōu)質(zhì)教育資源的多樣化需求日益強烈，對學(xué)校教育和課程服務(wù)有更高要求，也應(yīng)認識到政府提供服務(wù)是有限的，并且堅持公益普惠原則，同時家長對政府提供的非基本公共服務(wù)具有自愿選擇權(quán)利，其本身也是現(xiàn)實或潛在的教育公共服務(wù)的成本分擔者。政府需要創(chuàng)造條件回應(yīng)學(xué)生及家長需求，同時也要合理引導(dǎo)社會需求，促進區(qū)域教育質(zhì)量的整體提升和教育生態(tài)的健康發(fā)展。2.認識課程服務(wù)的特點及形態(tài)課程服務(wù)是承載出自特定來源為達到范圍廣泛教育目標的學(xué)習(xí)經(jīng)驗的服務(wù)，區(qū)別于一般事務(wù)性管理服務(wù)，其突出特點在育人性、公益性、專業(yè)性和創(chuàng)造性。即課程服務(wù)的根本目的是豐富學(xué)生學(xué)習(xí)體驗和促進學(xué)生發(fā)展，具有教育學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科專業(yè)要求，并且具有動態(tài)生成性和持續(xù)創(chuàng)新性。課程服務(wù)主要體現(xiàn)在設(shè)計開發(fā)的物化產(chǎn)品和承擔者提供的實施服務(wù)上，具體通過課程的開發(fā)、實施、管理與評價服務(wù)，蘊涵多種育人要素的課程內(nèi)容體系、教材與學(xué)習(xí)材料、課程資源及學(xué)習(xí)平臺，以及承載價值觀念、知識技能、技術(shù)水平等的課程實施者的行為來呈現(xiàn)。當前課程服務(wù)本身的育人性及政府提供公共服務(wù)的公益性相對突出，課程服務(wù)的專業(yè)性、創(chuàng)造性以及由此決定的優(yōu)質(zhì)性有待進一步增強。就具體形態(tài)而言，目前主要是承接方提供人員服務(wù)，高質(zhì)量的課程產(chǎn)品、資源購買及合作開發(fā)、協(xié)同實施等有待加強。3.厘清多方主體職責(zé)政府作為課程服務(wù)的實際提供者和管理者，承擔供給、管理和監(jiān)督等職責(zé)，發(fā)揮主導(dǎo)作用；學(xué)校作為政府的代理者，承擔購買、實施和評價等職責(zé)，發(fā)揮實施主體作用；承接方作為課程服務(wù)的生產(chǎn)者，承擔開發(fā)、實施和改進等職責(zé)，發(fā)揮協(xié)同主體作用；學(xué)生作為課程服務(wù)的直接消費者或受益者，通過參與課程進而實現(xiàn)自身能力素質(zhì)提升，發(fā)揮參與主體作用；家長作為政府公共服務(wù)的間接消費者，承擔自愿選擇和可能分擔部分成本的職責(zé)，發(fā)揮選擇主體作用。當前課程服務(wù)購買中政府規(guī)范管理和質(zhì)量監(jiān)控、學(xué)校實施主體作用發(fā)揮、承接主體資質(zhì)審核及課程質(zhì)量保障、學(xué)生均等性參與課程實施、家長對課程服務(wù)的知曉及成本分擔等，都有待在明晰多方主體角色和職責(zé)的基礎(chǔ)上進一步形成協(xié)同治理機制。4.完善過程運行機制目前我國尚未具備較完善的政府購買教育服務(wù)運行機制、財務(wù)制度、監(jiān)管制度等，尚未出臺國家層面的政府購買教育服務(wù)相關(guān)政策文件，各級各地教育部門、學(xué)校、社會團體等尚處于探索和試點階段[1]。實踐中購買課程服務(wù)主要參照政府購買服務(wù)進行，購買前教育行政部門編制目錄和預(yù)算，學(xué)校調(diào)研學(xué)生需求及家長參與意愿，并做好實施的相關(guān)條件準備；購買中不同省市及學(xué)校具體方式和操作流程不同，大多包括“考查課程質(zhì)量—征求主管部門同意—簽訂購買合同—服務(wù)交付”等流程；實施后學(xué)校對課程服務(wù)進行評估，教育行政部門對學(xué)校相關(guān)工作進行考核。目前工作流程基本保障購買服務(wù)實施，但從提高政府購買課程服務(wù)的效益和效率而言，還需建立相對統(tǒng)一的購買流程，明確過程管理規(guī)范，完善運行機制。5.健全質(zhì)量保障機制目前課程服務(wù)購買中對學(xué)校課程現(xiàn)狀及需求評估、不同類型課程服務(wù)的質(zhì)量標準及師資要求、課程服務(wù)的內(nèi)容審查、課程實施過程的質(zhì)量保障、課程服務(wù)實際效果評估等缺乏明確要求，不同程度存在著課程對學(xué)生的適應(yīng)性不強、課程缺乏系統(tǒng)性和完整性、教師專業(yè)水平有待提高和責(zé)任心有待增強、課程評價較為粗糙、資源支持不夠全面及時等問題。為保障課程服務(wù)質(zhì)量，購買前需加強學(xué)校課程發(fā)展需求調(diào)研、加強對承接方的資質(zhì)進行審核、出臺課程服務(wù)基本質(zhì)量標準，購買及實施中規(guī)范購買流程并加強監(jiān)督、加大對課程服務(wù)進校園的審核力度、加強課程實施中的教研和校內(nèi)外教師的協(xié)作、突出課程實施的動態(tài)生成及創(chuàng)新實施，購買后調(diào)查學(xué)生學(xué)習(xí)體驗和實際獲得，征求學(xué)生、教師、家長及管理者等的意見和建議，反饋給提供方以及時對課程進行調(diào)整和改進。6.重視持續(xù)健康發(fā)展目前學(xué)校購買課程服務(wù)作為豐富課程供給方式發(fā)展較快，并受到學(xué)生、學(xué)校和家長認可，但存在校際、學(xué)段及區(qū)域之間不平衡的情況；實施過程中也面臨著教育改革及課程政策調(diào)整、政府投入額度變化、學(xué)生及家長要求日益提高、承接方運營困境、課程實施教師變換等多種不確定因素。課程促進學(xué)生身心發(fā)展需要有連續(xù)性，并且對不同屆次學(xué)生也需體現(xiàn)公平，故購買課程服務(wù)在一定時期內(nèi)需持續(xù)發(fā)展。學(xué)校須協(xié)同政府及其他利益相關(guān)者進一步做好中長期規(guī)劃，把握課程需求與供給、購買服務(wù)與學(xué)校課程等的關(guān)系，保障購買課程服務(wù)的持續(xù)健康發(fā)展。三、中小學(xué)購買課程服務(wù)發(fā)展思考1.明確學(xué)校購買課程服務(wù)的性質(zhì)及課程服務(wù)的特點學(xué)校購買課程服務(wù)是以政府為主導(dǎo)，市場、社會和個人共同參與的教育公共服務(wù)的重要組成部分，各方主體應(yīng)在公共利益最大化上形成共識。首先，學(xué)校購買課程服務(wù)的性質(zhì)是政府提供準基本公共服務(wù)，即為保障社會整體福利水平、同時可引入市場機制提供或運營，尚需政府給予支持但非法律法規(guī)規(guī)定的政府必須提供的公共服務(wù)[2]；其基本取向是“普惠”和“優(yōu)質(zhì)”，即政府為提升區(qū)域教育水平和人才培養(yǎng)質(zhì)量，面對學(xué)生發(fā)展和學(xué)校辦學(xué)多樣性需求提供的服務(wù)，遵循“盡力而為、量力而行”原則，服務(wù)的供給能力、覆蓋面、均等程度上存在差異并有限制。其次，課程服務(wù)是具有較強公益性的專業(yè)服務(wù)，是由組織或個人應(yīng)用專業(yè)知識和專門知識或大量實踐經(jīng)驗為學(xué)生或?qū)W校提供的某一領(lǐng)域的特殊服務(wù)，其基本屬性體現(xiàn)在教育性、專業(yè)性和創(chuàng)造性上，呈現(xiàn)形態(tài)主要為物化的課程產(chǎn)品及過程性的實施服務(wù)。另一方面，課程服務(wù)是一種“軟服務(wù)”，具有非量化特征，有時難以作出事先的判斷和評價，也不同于其他產(chǎn)品或服務(wù)可重新加工、返修和改造。學(xué)校購買課程服務(wù)的呈現(xiàn)形態(tài)有多種，但應(yīng)以育人為本質(zhì)功能和價值承載，突出專業(yè)性和高質(zhì)量是前提。2.完善過程管理規(guī)范并健全質(zhì)量保障機制為提高政府供給教育公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，實現(xiàn)普惠與公平，完善過程管理規(guī)范并健全質(zhì)量保障機制是基本保障。首先，依據(jù)政府購買服務(wù)相關(guān)規(guī)范，基于課程服務(wù)特點完善購買的具體規(guī)范和運行機制，如就購買前、購買中、購買后各環(huán)節(jié)，完善資質(zhì)及內(nèi)容審查制度、招投標制度、實施管理制度、績效評價制度、經(jīng)費保障制度等，健全項目申報、預(yù)算編報、組織采購、內(nèi)容審核、項目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化流程，用制度對購買課程服務(wù)進行有效規(guī)制。其次，根據(jù)實際指定或設(shè)立購買課程服務(wù)的管理機構(gòu)，承擔需求調(diào)研、范圍確定、標準制定、內(nèi)容規(guī)范、招投標組織、過程監(jiān)控、考核評估等管理工作，實現(xiàn)購買過程的規(guī)范有序。三是基于課程服務(wù)的育人功能，健全質(zhì)量保障機制，包括建立承接方的資質(zhì)評估和準入、參考性選擇目錄、服務(wù)質(zhì)量標準、購買服務(wù)進校園審核、實施的動態(tài)反饋和聯(lián)合教研、效果的多方評估和持續(xù)追蹤等機制，做好準入把關(guān)、過程監(jiān)管和績效評價等工作。3.建立以學(xué)校為主體的多方協(xié)同治理機制購買課程服務(wù)是政府、學(xué)校、家庭（學(xué)生）和社會之間的協(xié)作，要堅持“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、學(xué)校主體、社會參與、學(xué)生和家長（自愿）參加”的原則，逐步以學(xué)校為主體建立多方協(xié)同的治理機制。目前購買課程服務(wù)中學(xué)校雖然發(fā)揮購買主體和評價主體的作用，但在實施環(huán)節(jié)更多的是提供場地、組織學(xué)生，對課程實施和教研過程，特別是對課程育人性、專業(yè)性、精準性的形成上介入較少，加上課程服務(wù)效果的潛在性、后顯性、整合性等特點，課程及時性的效果評價具有一定局限性。以學(xué)校為主體建立協(xié)同治理機制，需進一步突出學(xué)校需求主體、購買主體、實施主體和評價主體的作用。具體而言，學(xué)校的主體性體現(xiàn)在：一