土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系構(gòu)建摘要指標(biāo)體系是反映規(guī)劃意圖的重要技術(shù)手段，也是規(guī)劃實(shí)施的路徑和保障。當(dāng)前，我國推進(jìn)空間規(guī)劃體制改革，建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，必然需要構(gòu)建支撐國土空間規(guī)劃目標(biāo)的規(guī)劃指標(biāo)體系。本文采用目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向相結(jié)合的思路，從國土空間規(guī)劃改革的價(jià)值觀出發(fā)，圍繞以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子，重點(diǎn)考慮國土空間資源的節(jié)約集約利用，分析國土空間規(guī)劃需要解決的重點(diǎn)問題，提出解決思路和策略，并以此為依據(jù)提出市級(jí)國土空間總體規(guī)劃的指標(biāo)體系框架。01研究背景2019年5月，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》，提出建立“五級(jí)三類”的國土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等不同類型和任務(wù)的空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”“多規(guī)”融合。近兩年來，國家全面推進(jìn)各個(gè)層級(jí)的國土空間規(guī)劃編制工作，共同探索國土空間規(guī)劃的技術(shù)框架和內(nèi)容體系，其中，研究構(gòu)建規(guī)劃指標(biāo)體系是建立國土空間規(guī)劃體系的基礎(chǔ)性的技術(shù)內(nèi)容。1.1指標(biāo)體系的作用和基本邏輯指標(biāo)體系既要反映規(guī)劃的主要目標(biāo)，也要針對(duì)規(guī)劃需要重點(diǎn)解決的問題。其中，目標(biāo)是總體導(dǎo)向，問題是具體導(dǎo)向。國土空間規(guī)劃是黨中央、國務(wù)院治國理政的工具，其目標(biāo)必須體現(xiàn)、貫徹黨和國家的方針政策，體現(xiàn)地方的發(fā)展需求。國土空間規(guī)劃是綜合部署，在堅(jiān)持科學(xué)性的前提下，其指標(biāo)體系應(yīng)體現(xiàn)國土空間的全面性，關(guān)注相關(guān)要素的協(xié)調(diào)性，加強(qiáng)規(guī)劃舉措的可行性。國土空間規(guī)劃是發(fā)展的藍(lán)圖，如果指標(biāo)體系不針對(duì)問題，那么導(dǎo)向就只是空想，目標(biāo)就難以落實(shí)。國土空間規(guī)劃是行動(dòng)的指南，解決問題是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的基礎(chǔ)和保障。實(shí)現(xiàn)目標(biāo)與解決問題必須相互協(xié)調(diào)、相輔相成。一般來說，目標(biāo)相對(duì)主動(dòng)和統(tǒng)一，問題因不同類型、不同地區(qū)而復(fù)雜多樣，因此，指標(biāo)體系更應(yīng)關(guān)注對(duì)問題的涵蓋和對(duì)解決問題的作用。1.2市級(jí)規(guī)劃承上啟下、技術(shù)要素齊全市級(jí)國土空間規(guī)劃在“國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)”五個(gè)層級(jí)中處于居中位置。一是具有承上啟下的作用，既要將上級(jí)國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)的指標(biāo)、意圖細(xì)化落實(shí)，又要對(duì)下級(jí)國土空間規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)，為基層提供技術(shù)支持；二是類型齊全，市級(jí)層面既有總體規(guī)劃，也有詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃，因此，市級(jí)規(guī)劃必須處理好縱橫兩個(gè)方向的協(xié)調(diào)，縱向上要保障總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的銜接，橫向上要處理好總體規(guī)劃與各專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，真正實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖”；三是用地規(guī)模適中（一個(gè)地市單元一般在幾千平方千米到幾萬平方千米之間），發(fā)展要素齊全，圖紙比例齊備（市域一般為1:100000，中心城區(qū)一般為1:10000~1:25000），既要研究宏觀層面的區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)體系構(gòu)建，也要安排微觀層面的城鎮(zhèn)功能和用地布局、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配置、藍(lán)綠空間和城市風(fēng)貌塑造等；四是指導(dǎo)建設(shè)，市級(jí)規(guī)劃對(duì)空間要素的研究深度基本達(dá)到指導(dǎo)定界、定位的落地需要，實(shí)施性、可操作性強(qiáng)。1.3市級(jí)規(guī)劃量大、面廣，研究成果更具有普遍意義市縣國土空間規(guī)劃是當(dāng)前規(guī)劃編制實(shí)踐的主體。全國地級(jí)行政單元（市級(jí)）超過330個(gè)，幾乎覆蓋了所有類型的自然地理環(huán)境、資源稟賦條件、城市規(guī)模等級(jí)和職能。市級(jí)國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系適用性更廣，更具有普遍意義。02國土空間規(guī)劃改革的價(jià)值導(dǎo)向建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施是生態(tài)文明體制建設(shè)的重要組成。其核心要義是“一優(yōu)三高”，“一優(yōu)”是指生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先；“三高”為全面實(shí)現(xiàn)高水平治理、引領(lǐng)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展和共同締造高品質(zhì)生活。黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)日益受到重視，強(qiáng)化國土空間源頭保護(hù)和用途管制被擺到了生態(tài)文明制度建設(shè)的重要地位，“多規(guī)合一”改革逐步納入生態(tài)文明體制改革范疇。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，強(qiáng)調(diào)“整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”。放眼世界，空間規(guī)劃沒有固定和統(tǒng)一的模式，但是總體上呈現(xiàn)出一些共同態(tài)勢(shì)，一是強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展和自然生態(tài)價(jià)值保護(hù)；二是注重競爭力提升和可持續(xù)發(fā)展的統(tǒng)籌；三是重視區(qū)域合作；四是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；五是突出區(qū)域特色。對(duì)比過去城市總體規(guī)劃和市級(jí)土地利用總體規(guī)劃的編制內(nèi)容，市級(jí)國土空間總體規(guī)劃不是過去兩類總體規(guī)劃的簡單拼合，而是在新發(fā)展理念下更加全面綜合的治理方式，其核心是貫徹和落實(shí)綠色發(fā)展、以人為本、資源節(jié)約三個(gè)方面的價(jià)值導(dǎo)向。按照發(fā)展規(guī)律和我國國情，這三點(diǎn)價(jià)值導(dǎo)向互為基礎(chǔ)、互為前提，不可或缺、不可分割。2.1生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展黨的十九大提出中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，重點(diǎn)是要突破我國的兩大基本國情，一是持續(xù)惡化的生態(tài)資源環(huán)境難以支撐社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展；二是不平衡、不充分的空間供給難以滿足人民對(duì)美好生活的向往。因此，建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系和更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，是高質(zhì)量發(fā)展的基本要義。建設(shè)美麗中國，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局是生態(tài)文明體制改革的重要方向。反映到國土空間規(guī)劃編制中，首先要以認(rèn)識(shí)地表萬物之間的互動(dòng)關(guān)系為基礎(chǔ)，尊重自然地理格局及其演變規(guī)律。城鄉(xiāng)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)要遵從自然規(guī)律，保障自然環(huán)境和生態(tài)安全，符合資源環(huán)境綜合承載能力。其次要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)則和發(fā)展路徑、政策。比如確定城市規(guī)模不能只考慮發(fā)展基礎(chǔ)和趨勢(shì)，而要從資源約束條件出發(fā)，缺水型城市必須貫徹“以水定城”；城市發(fā)展不能只依賴新城、新區(qū)建設(shè)，而必須加大城市更新力度，通過低效用地再開發(fā)、既有建筑改造再利用，促進(jìn)城市功能提升和可持續(xù)發(fā)展；要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，通過優(yōu)化空間供給，培育科技創(chuàng)新、互聯(lián)網(wǎng)、新經(jīng)濟(jì)等新產(chǎn)業(yè)、新功能，倒逼高污染、高消耗的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)騰退、改造、升級(jí)；要促進(jìn)布局結(jié)構(gòu)和用地調(diào)整優(yōu)化，鼓勵(lì)組團(tuán)式、多中心、網(wǎng)絡(luò)化布局模式，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)空間與生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間的有機(jī)融合；探索低沖擊開發(fā)模式，降低開發(fā)對(duì)自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的干擾；因地制宜地提高綠地和開敞空間比例，連通城市綠地與自然生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間，構(gòu)建藍(lán)綠網(wǎng)絡(luò)等。2.2以人民為中心推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，目的是更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，因此必須堅(jiān)持以人民為中心，給人民群眾帶來更多的獲得感、幸福感、安全感?！俺鞘幸?guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量?！毙滦统擎?zhèn)化的關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，城市工作要以創(chuàng)造優(yōu)良的人居環(huán)境為中心目標(biāo)。一是要以支持人的需要、感受和全面發(fā)展為目標(biāo)來安排好生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間。二是要正確把握、順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的規(guī)律，不斷滿足人民對(duì)美好生活的新需要；不斷更新改造城市教育、醫(yī)療、文化、體育等公共設(shè)施，交通、市政、安全等公用設(shè)施，綠化、城市家具等公益設(shè)施，提供高水平的公共服務(wù)。三是要協(xié)調(diào)好均好性、選擇性和保障性，要根據(jù)人口空間分布和出行、需求特征，均衡布局各類設(shè)施；要研究市民的消費(fèi)需求特征，滿足不同偏好選擇的要求；要加強(qiáng)基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)的底線保障能力。2.3節(jié)約集約利用資源以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)，以滿足人民對(duì)美好生活的向往為導(dǎo)向和目標(biāo)，走資源節(jié)約集約利用的發(fā)展道路。一是要樹立底線思維。通過評(píng)價(jià)資源環(huán)境承載力和開發(fā)適宜性，以水、地等資源容量來合理確定經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口規(guī)模、城市功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。二是要強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。當(dāng)前生物多樣性降低、全球變暖、環(huán)境污染加劇等問題嚴(yán)峻，生態(tài)安全、氣候安全、糧食安全等風(fēng)險(xiǎn)提升，必須推動(dòng)資源利用方式根本性轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)全過程節(jié)約集約管理，大幅度降低能源、水、土地等的消耗強(qiáng)度，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過程的減量化、再利用、資源化，才能化解各類風(fēng)險(xiǎn)，加快實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。三是要突出內(nèi)涵發(fā)展，通過實(shí)施城市更新、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)等各種手段，不斷提高水、能源、土地等各類資源的利用效率，逐步降低社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)資源消耗的依賴程度，徹底改變資源投入型的增量發(fā)展模式。03國土空間規(guī)劃體系的傳承與創(chuàng)新3.1原有三個(gè)空間類規(guī)劃的層級(jí)體系主體功能區(qū)規(guī)劃分為全國和省域兩個(gè)層級(jí)，其核心內(nèi)容是對(duì)國土空間進(jìn)行資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度、發(fā)展?jié)摿υu(píng)價(jià)，確定優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)的數(shù)量、位置和范圍，明確其定位、發(fā)展方向、開發(fā)時(shí)序、管制原則，并完善財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口管理、環(huán)境保護(hù)、績效評(píng)價(jià)和政績考核七大類相對(duì)應(yīng)的區(qū)域政策。其主要特征：一是基礎(chǔ)導(dǎo)向性，強(qiáng)調(diào)區(qū)域整體目標(biāo)，指導(dǎo)后續(xù)的開發(fā)建設(shè)相關(guān)規(guī)劃政策的方向；二是宏觀政策性，分為全國和省級(jí)兩級(jí)規(guī)劃，調(diào)控對(duì)象主要是政府的政策制定，不直接涉及單位和個(gè)人的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)；三是以縣級(jí)行政區(qū)為基本單元。土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五個(gè)層級(jí)，其核心內(nèi)容是基于現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估和土地供需形勢(shì)分析，確定土地利用戰(zhàn)略和主要指標(biāo)—耕地保有量、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、建設(shè)用地規(guī)模和土地整理復(fù)墾開發(fā)面積等；明確永久基本農(nóng)田、城鄉(xiāng)建設(shè)用地等用途管制分區(qū)以及各類建設(shè)用地管制。其主要特征：一是強(qiáng)調(diào)資源約束性，目標(biāo)較為單一。二是定指標(biāo)，包括永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地、耕地保有量及耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)等，采用計(jì)劃調(diào)控、自上而下層層落實(shí)的模式；耕地占補(bǔ)平衡和保護(hù)指標(biāo)的分配帶有很強(qiáng)的計(jì)劃性和平均性，傳導(dǎo)性較好。三是小比例尺的用途管制分區(qū)（農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三類），但不涉及分區(qū)內(nèi)的具體空間特別是立體性空間的布局。城鄉(xiāng)規(guī)劃分為國家、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村莊六個(gè)層級(jí)。全國和省級(jí)編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，核心內(nèi)容是制定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)和戰(zhàn)略；劃定空間開發(fā)管制分區(qū)，明確資源利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、要求和措施；明確城鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模、空間布局；統(tǒng)籌安排與城鄉(xiāng)空間布局相協(xié)調(diào)的區(qū)域綜合交通體系和基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）編制城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃，核心內(nèi)容是綜合研究和確定城市性質(zhì)、規(guī)模；統(tǒng)籌安排城市各項(xiàng)建設(shè)用地；合理配置城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施；處理好遠(yuǎn)期發(fā)展與近期建設(shè)的關(guān)系，確定近期建設(shè)目標(biāo)、內(nèi)容和實(shí)施部署。在此基礎(chǔ)上，編制詳細(xì)規(guī)劃和專業(yè)、專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化和落實(shí)。村莊編制村莊規(guī)劃，核心內(nèi)容是確定農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施，公益事業(yè)等各項(xiàng)建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求；對(duì)耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)等作出具體安排。城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要特征：一是綜合性，目標(biāo)涵蓋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，空間涉及城鄉(xiāng)建設(shè)用地與非建設(shè)用地；二是研究總體空間格局，強(qiáng)調(diào)生態(tài)、生活、生產(chǎn)空間的管控與布局，包括城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、建設(shè)用地與非建設(shè)用地之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，以及綜合交通和市政基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等的布局；三是側(cè)重于對(duì)建設(shè)空間具體布局的研究，與詳細(xì)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃緊密相承、全面銜接，對(duì)各類發(fā)展、建設(shè)活動(dòng)具有更直接的指導(dǎo)作用。3.2原有規(guī)劃體系的優(yōu)勢(shì)與突出問題3.2.1原有三個(gè)空間類規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略性、政策性較好，強(qiáng)調(diào)以政策性分區(qū)來發(fā)揮調(diào)控與引導(dǎo)作用；強(qiáng)調(diào)區(qū)域整體目標(biāo)，以縣級(jí)行政區(qū)為空間基本單元，配套政策措施以實(shí)現(xiàn)差別化發(fā)展，并基于國土空間的分析評(píng)價(jià)，明確開發(fā)強(qiáng)度總體控制目標(biāo)。土地利用總體規(guī)劃的計(jì)劃性、傳導(dǎo)性較強(qiáng)；用地全域覆蓋，關(guān)注建設(shè)用地與非建設(shè)用地的用途管制，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)耕地尤其是永久基本農(nóng)田的保護(hù)，耕地占補(bǔ)平衡和保護(hù)指標(biāo)的分配帶有很強(qiáng)的平均計(jì)劃性；以城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的非建設(shè)用地為重點(diǎn)，通過指標(biāo)層層管控落實(shí)。城鄉(xiāng)規(guī)劃的綜合性、技術(shù)性、實(shí)施性比較全面，基于學(xué)科發(fā)展的自身規(guī)律開展研究，由點(diǎn)到面，多領(lǐng)域綜合，技術(shù)性強(qiáng)。規(guī)劃內(nèi)容包括城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、空間管制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)用地布局及各類基礎(chǔ)設(shè)施布局，內(nèi)容最為全面。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃的體系建設(shè)也比較完善：法律體系包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、地方城鄉(xiāng)規(guī)劃條例及部門規(guī)章；技術(shù)體系包括國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等十余個(gè)，與城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)（建筑、園林綠化、交通、環(huán)保、市政工程、制圖等）的國家標(biāo)準(zhǔn)近千個(gè)，覆蓋國家、省、市多層次、多系統(tǒng)；教育和人才體系包括城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)一級(jí)學(xué)科、注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師職業(yè)資格制度等。3.2.2存在的突出問題一是橫向協(xié)調(diào)困難，這是“多規(guī)”并存最常見也最妨礙總體效能的矛盾。由于這幾種空間類規(guī)劃分別由發(fā)展改革委、國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃等不同的行政部門組織制定和管理，各部門的職責(zé)定位不同，考慮問題的出發(fā)點(diǎn)就不一樣；同時(shí)，部分涉及空間安排的職能還存在交叉重疊的情況，例如城鄉(xiāng)規(guī)劃更注重自下而上、城市內(nèi)在的發(fā)展和運(yùn)行規(guī)律，土地利用規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)底線思維和自上而下的計(jì)劃調(diào)配。因此，盡管《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定了“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接”，但在實(shí)踐中落實(shí)較為困難。二是縱向傳導(dǎo)不力。主體功能區(qū)規(guī)劃以政策性分區(qū)來發(fā)揮調(diào)控與引導(dǎo)作用，但在具體指導(dǎo)空間布局和建設(shè)上科學(xué)性不足、政策性滯后，實(shí)施體系不完善；土地利用總體規(guī)劃關(guān)注建設(shè)用地與非建設(shè)用地的用途管制，重點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)耕地尤其是永久基本農(nóng)田的保護(hù)，但對(duì)建設(shè)用地及其他非建設(shè)用地的研究不足；城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)空間布局的研究最為完善，科學(xué)性最強(qiáng)，但配套空間管治的政策措施往往過于原則，缺乏針對(duì)性和剛性管控?？v向傳導(dǎo)不力的根本問題在于：在發(fā)展思路和具體路徑、保護(hù)力度和政策方法層面，幾類規(guī)劃實(shí)質(zhì)上沒有形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的目標(biāo)和意志。3.2.3傳承優(yōu)勢(shì)，避免問題“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，應(yīng)當(dāng)充分傳承原有空間類規(guī)劃的優(yōu)勢(shì)，避免過去存在的問題。在指標(biāo)體系構(gòu)建的過程中，要兼顧主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略性、城鄉(xiāng)規(guī)劃的全面性和實(shí)施性，以及土地利用規(guī)劃的傳導(dǎo)性，堅(jiān)持科學(xué)性、綜合性、普適性、可操作性、可調(diào)控性等原則。具體來說，一是科學(xué)性，即要尊重客觀規(guī)律，充分運(yùn)用新的技術(shù)方法和數(shù)據(jù)；二是綜合性，要體現(xiàn)城市多元目標(biāo)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的需求；三是普適性，要關(guān)注城市之間的差異，考慮各類城市都可涵蓋、可適應(yīng)的共性評(píng)價(jià)準(zhǔn)則；四是可操作性，指標(biāo)選取要兼顧專業(yè)性和普及性，且利于管控、便于獲取、易于操作，主要指標(biāo)應(yīng)當(dāng)注意內(nèi)涵重要、定義明確、通俗易懂，有權(quán)威可靠的統(tǒng)計(jì)口徑和數(shù)據(jù)來源；五是可調(diào)控性，指標(biāo)要與規(guī)劃實(shí)施直接相關(guān)，應(yīng)能夠通過技術(shù)、行政、法規(guī)等方面的措施進(jìn)行合理、有效的調(diào)控。3.3國土空間規(guī)劃體系及其科學(xué)性3.3.1“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系空間規(guī)劃體系改革從問題出發(fā)，通過在全國范圍內(nèi)開展的省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)等不同層次的多輪試點(diǎn)，最終形成了建立國土空間規(guī)劃體系的重大決策。在規(guī)劃層級(jí)和類型方面，國土空間規(guī)劃分為“五級(jí)三類”?！拔寮?jí)”是指規(guī)劃的管理層次，對(duì)應(yīng)我國的行政管理體系，分為國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)五個(gè)層級(jí)。其中，國家級(jí)規(guī)劃側(cè)重于戰(zhàn)略性，是對(duì)全國作出的全局安排；省級(jí)規(guī)劃側(cè)重于協(xié)調(diào)性，對(duì)市、縣規(guī)劃加強(qiáng)指導(dǎo)；市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重于實(shí)施性，做好落實(shí)?！叭悺笔侵敢?guī)劃的技術(shù)類型，分為總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃。通過這一規(guī)劃體系，系統(tǒng)解決了“多規(guī)”并存、協(xié)調(diào)困難的制度性問題，實(shí)現(xiàn)了“三規(guī)合一”“多規(guī)”融合和全域全要素覆蓋，使國土空間規(guī)劃成為對(duì)一定區(qū)域、一定時(shí)段的國土空間開發(fā)保護(hù)的統(tǒng)一和唯一的空間安排。3.3.2橫向協(xié)調(diào)和縱向傳導(dǎo)橫向協(xié)調(diào)主要是解決制度性協(xié)調(diào)問題。一是推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，將組織編制并監(jiān)督實(shí)施空間類規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的職能都納入一個(gè)行政部門，由其統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，通過資源和事權(quán)的整合，改善過去條塊分割所帶來的弊端，這已經(jīng)通過組建自然資源部門得到解決；二是統(tǒng)一管理依據(jù)，如建立統(tǒng)一的國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制、用地用海分類等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，通過標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的整合來改善過去相關(guān)行業(yè)橫向之間無法轉(zhuǎn)換、銜接的問題?？v向傳導(dǎo)主要是解決技術(shù)性協(xié)調(diào)問題。一是與事權(quán)相匹配，明確各級(jí)各類國土空間規(guī)劃編制和管理的要點(diǎn)；二是明確規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求，同時(shí)提出指導(dǎo)性要求，形成規(guī)劃實(shí)施傳導(dǎo)機(jī)制。統(tǒng)一管理和縱向協(xié)調(diào)的需要是構(gòu)建國土空間規(guī)劃指標(biāo)體系應(yīng)予以考慮的重要依據(jù)，具體指標(biāo)內(nèi)容和性質(zhì)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與統(tǒng)一管理的內(nèi)容、力度相適應(yīng)。04國土空間規(guī)劃需要解決的重點(diǎn)問題4.1生態(tài)綠色方面4.1.1生態(tài)安全問題生態(tài)安全已上升為國家安全問題，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)與保障。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速發(fā)展的形勢(shì)下，盡管生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度逐年加大，但總體而言，資源約束壓力持續(xù)增大，環(huán)境污染勢(shì)頭不衰，生態(tài)退化依然嚴(yán)峻，局部地區(qū)出現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾激化、開發(fā)建設(shè)與保護(hù)兩難的局面。雖然各級(jí)政府劃定了不同層級(jí)、不同類型的保護(hù)區(qū)，但保護(hù)效果并沒有達(dá)到預(yù)期，并且出現(xiàn)了生態(tài)斑塊孤島化、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)退化甚至斷裂、高價(jià)值生態(tài)功能區(qū)逐步被蠶食的問題。此外，生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、整體性長期被忽視，往往只關(guān)注水、大氣等環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，忽略了反映生態(tài)系統(tǒng)功能的生物多樣性，指示性物種的種群、規(guī)模等其他相關(guān)重要指標(biāo)。4.1.2綠色發(fā)展問題工業(yè)文明下的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式?jīng)]有將生態(tài)優(yōu)先與經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)一起來，經(jīng)濟(jì)增長往往以犧牲環(huán)境為代價(jià)?！熬G水青山就是金山銀山”，建設(shè)生態(tài)文明需要將生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)一起來，促進(jìn)生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，目前仍缺乏有效途徑。一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍以規(guī)模、產(chǎn)量、行業(yè)效率為導(dǎo)向，對(duì)資源、能源消耗和碳排放的考慮不足，循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展動(dòng)力不強(qiáng)；二是社會(huì)還未形成綠色發(fā)展的基本共識(shí)，交通出行、基礎(chǔ)設(shè)施、建筑等領(lǐng)域的綠色化要求不高、指標(biāo)導(dǎo)向不充分，居民的生活方式和消費(fèi)行為難以支撐綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；三是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償、生態(tài)產(chǎn)品交易機(jī)制和綠色經(jīng)濟(jì)相關(guān)的法律法規(guī)還不健全。當(dāng)前，中國既沒有推動(dòng)綠色消費(fèi)的法律，也缺乏相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，尚未建立權(quán)威的綠色產(chǎn)品合格標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證，對(duì)綠色產(chǎn)品的宣傳力度也不夠，這些都限制了公眾綠色消費(fèi)需求的提高。4.2人民美好生活需求方面4.2.1公共服務(wù)供給需要滿足人民不斷增長的高品質(zhì)生活需要隨著我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，城市公共服務(wù)供給面臨著新的挑戰(zhàn)。一是公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，例如人均年度參與體育活動(dòng)、文化活動(dòng)的次數(shù)增多，對(duì)相關(guān)活動(dòng)設(shè)施的服務(wù)水平要求提高，文化、體育等公共設(shè)施配套標(biāo)準(zhǔn)相應(yīng)也要提高；二是計(jì)算設(shè)施配套規(guī)模的基數(shù)發(fā)生變化，第七次全國人口普查結(jié)果表明，我國人口的流動(dòng)性進(jìn)一步加強(qiáng)，戶籍人口、常住人口與服務(wù)管理人口的差異越來越大，公共服務(wù)供給需要針對(duì)服務(wù)對(duì)象，科學(xué)測算人口基數(shù)；三是設(shè)施布局的均好性要求更高，不僅要滿足千人指標(biāo)等規(guī)模要求，還要提高覆蓋率，保障設(shè)施在空間上的公平性；四是對(duì)新型生活設(shè)施、新生活方式的考慮不足，隨著人口老齡化等新趨勢(shì)和5G通信、互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)的發(fā)展，居民的生活方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，原有設(shè)施已無法滿足新生活的需求，尤其是在幼托、養(yǎng)老、醫(yī)療、文體活動(dòng)等方面。4.2.2交通和基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行保障能力不足隨著城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張，交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板日益突出，交通擁堵、能源短缺、環(huán)境污染等已成為“城市病”的主要形態(tài)。一是道路建設(shè)理念落后，以機(jī)動(dòng)化為導(dǎo)向，片面追求寬度，忽視道路網(wǎng)密度，片面追求快速路和立體交叉口建設(shè)，忽視停車、智慧交通和需求管理；二是公交發(fā)展滯后，軌道交通、常規(guī)公交線網(wǎng)少，站點(diǎn)間距大，覆蓋率低，1km、500m的覆蓋水平與先進(jìn)城市300m的覆蓋水平還有較大差距；三是新技術(shù)應(yīng)用不足，如對(duì)智慧交通、智慧基礎(chǔ)設(shè)施、新能源、低碳技術(shù)等新技術(shù)，以及對(duì)無人駕駛、云辦公等新場景所需要的交通和基礎(chǔ)設(shè)施體系缺乏前瞻性的考慮。4.2.3城市安全系數(shù)不高近年來，城市安全問題日益顯著，成為“城市病”的重要“病癥”之一，主要反映在設(shè)施安全、運(yùn)行安全、抗災(zāi)能力等方面。一是很多城市有存在公共安全隱患的設(shè)施，如危險(xiǎn)化學(xué)品倉庫、輸油氣管道、大型橋梁等，布局不合理，防護(hù)間距不夠，設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，日常維護(hù)監(jiān)測不足，安全事故發(fā)生頻率明顯增加；二是城市建設(shè)長期重地上、輕地下，基礎(chǔ)設(shè)施“欠賬”多，養(yǎng)護(hù)和維修的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低，城市運(yùn)行保障的可靠性不足，斷水、斷電問題時(shí)有發(fā)生；三是城市的防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)不高，抗災(zāi)能力不足，在面對(duì)傳染病等重大公共衛(wèi)生事件時(shí)，城市的應(yīng)急響應(yīng)能力不足，城市能夠承載應(yīng)急避難的場所和空間有限。4.3資源節(jié)約集約利用方面4.3.1傳統(tǒng)土地開發(fā)模式問題土地作為基本的發(fā)展要素，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮了巨大作用。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增長都高度依賴于建設(shè)用地規(guī)模的擴(kuò)張，新城、新區(qū)開發(fā)成為城市發(fā)展的主要模式。雖然規(guī)劃采用人地對(duì)應(yīng)、人均建設(shè)用地指標(biāo)約束等方式，試圖控制城市的無序擴(kuò)張，但受發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)層次和人口規(guī)模預(yù)測不確定性等因素的綜合影響，空間約束的成效有限。無論是城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)村，人均建設(shè)用地都偏大，大量的開發(fā)區(qū)、新城、新區(qū)的人口密度、經(jīng)濟(jì)密度還很低。土地開發(fā)的完整性、集中度不高，圈地、閑置等土地利用低效的問題突出。隨著各地建設(shè)用地規(guī)模日益逼近耕地保護(hù)目標(biāo)允許的極限，依賴增量土地投入的發(fā)展模式已難以持續(xù)。4.3.2資源枯竭和可持續(xù)發(fā)展問題資源環(huán)境承載能力是一個(gè)地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。水資源是人類生存之本，土地尤其是耕地資源是糧食安全的基本保障，能源則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市運(yùn)行的必備條件。當(dāng)前城市水資源的供需矛盾日益突出。一是水資源消耗繼續(xù)擴(kuò)大，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水量和城市生活用水量不斷提高；二是水資源循環(huán)利用水平低，再生水管網(wǎng)覆蓋不足；三是水污染加劇，水質(zhì)難以保障。耕地資源保護(hù)面臨巨大壓力。一是城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張，不斷占用優(yōu)質(zhì)耕地；二是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，耕地非農(nóng)化、非糧化趨勢(shì)明顯；三是耕地補(bǔ)充潛力不足，低效建設(shè)用地復(fù)墾難度大，質(zhì)量難以保證。另外，根據(jù)我國作出的“碳達(dá)峰、碳中和”的國際承諾，降低能源消耗、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)也成為我國城市面臨的重大挑戰(zhàn)。一是能源利用效率不高，單位產(chǎn)出耗能大；二是化石能源占比高，太陽能、風(fēng)能等可再生能源貢獻(xiàn)不足；三是新技術(shù)應(yīng)用有待進(jìn)一步提高，如分布式能源等。05解決問題的思路與策略5.1轉(zhuǎn)換發(fā)展理念：生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展5.1.1底線約束在國土空間規(guī)劃中，需要強(qiáng)調(diào)“山水林田湖草”全系統(tǒng)思維、全要素管控的底線約束，建立高效、穩(wěn)定的國家和區(qū)域生態(tài)安全格局。同時(shí)制定專門的管理辦法，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境與人口經(jīng)濟(jì)相平衡，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益相統(tǒng)一。相應(yīng)的指標(biāo)如生態(tài)保護(hù)面積、耕地等要素，都應(yīng)選用約束性指標(biāo)，以保障生態(tài)安全和糧食安全。這些指標(biāo)都可參考國家“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃提出的要求和主體功能區(qū)規(guī)劃對(duì)耕地的要求。5.1.2綠色生產(chǎn)、生活方式面對(duì)新發(fā)展格局，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)勢(shì)在必行。在指標(biāo)體系中，應(yīng)多設(shè)置引導(dǎo)性指標(biāo)，如創(chuàng)新人才引進(jìn)、研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入、節(jié)水節(jié)能技術(shù)等。與此相對(duì)應(yīng)的國際標(biāo)準(zhǔn)，包括“聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”提出的可再生能源的生產(chǎn)和消費(fèi)、《城市可持續(xù)發(fā)展韌性城市指標(biāo)》確定的能源供應(yīng)方式比例。5.2滿足人民對(duì)美好生活的向往5.2.1提升城市品質(zhì)為了滿足居民對(duì)生活質(zhì)量的要求，城市須構(gòu)建生活圈以滿足基本的公共服務(wù)需求，完善高水平公共設(shè)施，提升公共空間品質(zhì)。參考城市總體規(guī)劃中關(guān)于住房、教育、醫(yī)療、文化、體育、福利、公園等的建設(shè)情況及使用效率的指標(biāo)，其中，公共活動(dòng)場地可設(shè)置為強(qiáng)制性，其他指標(biāo)可設(shè)置為引導(dǎo)性。在英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》信息部研究的宜居城市指數(shù)中，公共醫(yī)療資源的可達(dá)性和質(zhì)量、學(xué)校的可達(dá)性和質(zhì)量，也是可用于衡量城市品質(zhì)的指標(biāo)。5.2.2建設(shè)低碳、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施體系隨著城市建設(shè)的不斷推進(jìn)，基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，除了運(yùn)行效率之外，城市運(yùn)行的可靠性成為當(dāng)前衡量城市發(fā)展水平的更高要求。因此，推動(dòng)低碳、智慧基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要衡量城市設(shè)施的保障能力。例如污水處理和再利用能力、路網(wǎng)密度、綠色出行方式都可采用引導(dǎo)性指標(biāo)。國際上采用的相關(guān)指標(biāo)，包括《城市可持續(xù)發(fā)展韌性城市指標(biāo)》提出的以分散式廢水處理方式處理城市廢水的百分比、綠色和藍(lán)色基礎(chǔ)設(shè)施年度支出占城市預(yù)算的百分比等。5.2.3建設(shè)韌性城市城市應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和遭遇風(fēng)險(xiǎn)后的自適應(yīng)能力，反映了政府在社會(huì)不同層面進(jìn)行組織、動(dòng)員、管理以及解決社會(huì)矛盾、問題的能力和效率，是構(gòu)建城市社會(huì)的重要基礎(chǔ)。指標(biāo)設(shè)置應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)、環(huán)境、生產(chǎn)、生活四個(gè)方面的韌性建設(shè)，為城市恢復(fù)日常運(yùn)行提供保障。因此，可考慮避難場所、受極端氣候影響的城市功能等因素，如參考《城市可持續(xù)發(fā)展韌性城市指標(biāo)》提出的受高風(fēng)險(xiǎn)災(zāi)害影響的建筑面積和住宅區(qū)域、應(yīng)急管理計(jì)劃支出、災(zāi)害管理規(guī)劃（計(jì)劃）更新頻率等指標(biāo)。5.3促進(jìn)資源節(jié)約集約利用5.3.1推動(dòng)城市更新，實(shí)現(xiàn)存量發(fā)展在土地資源利用方面，通過控制建設(shè)用地總量的強(qiáng)制性指標(biāo)、增加存量用地供應(yīng)等引導(dǎo)性指標(biāo)，鼓勵(lì)地方盤活存量用地，提高土地利用效率，并在城市更新行動(dòng)中探索發(fā)展的新路徑。此處參考城市總體規(guī)劃和土地總體利用規(guī)劃中的建設(shè)用地相關(guān)指標(biāo)（建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、中心城區(qū)人均建設(shè)用地面積等）。5.3.2以水定城，實(shí)現(xiàn)資源集約、高效利用城市發(fā)展須與資源環(huán)境承載能力相匹配，高效、集約利用資源。因此，涉及不可再生的生產(chǎn)要素，如水資源用量、永久基本農(nóng)田面積等，都應(yīng)設(shè)置為強(qiáng)制性指標(biāo)。上述指標(biāo)可參考城市總體規(guī)劃中的單位GDP用水量、工業(yè)用水重復(fù)利用率、單位GDP能源消耗、單位產(chǎn)值節(jié)能率、電力在能源總量中的比例等指標(biāo)?？諝赓|(zhì)量方面，可參考世界銀行和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出的“生活質(zhì)量”排名中的空氣污染指標(biāo)及“聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”中的PM2.5

指數(shù)等。06規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建6.1指標(biāo)體系構(gòu)建方法6.1.1維度和板塊劃分為了體現(xiàn)市級(jí)國土空間總體規(guī)劃指標(biāo)體系的戰(zhàn)略性和科學(xué)性，指標(biāo)的內(nèi)涵構(gòu)成應(yīng)注意基礎(chǔ)性、全面性和系統(tǒng)性，不僅應(yīng)考慮地理氣候、資源稟賦、發(fā)展路徑、發(fā)展階段等條件不同的城市的差別性、實(shí)施性，還應(yīng)兼顧與上位規(guī)劃的銜接以及對(duì)下位規(guī)劃指導(dǎo)的層次性。宜從城市空間的基本構(gòu)成要素出發(fā)，將指標(biāo)體系劃分為經(jīng)濟(jì)、資源、設(shè)施、環(huán)境、社會(huì)、安全六個(gè)維度。其中，經(jīng)濟(jì)、環(huán)境維度主要是對(duì)應(yīng)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的要求，資源維度主要是對(duì)應(yīng)資源節(jié)約集約利用的要求，設(shè)施、社會(huì)、安全維度主要是對(duì)應(yīng)滿足人民對(duì)美好生活向往的要求。經(jīng)濟(jì)發(fā)展維度主要反映了城市的經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平，體現(xiàn)城市的科技創(chuàng)新能力。資源利用維度從水資源、能源消耗、耕地、林地、建設(shè)用地總量控制等方面，反映出城市對(duì)各類資源的節(jié)約集約利用水平。設(shè)施保障維度從城市交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平等方面反映城市基礎(chǔ)設(shè)施保障能力。環(huán)境持續(xù)維度從環(huán)境保護(hù)、環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等方面體現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的水平。社會(huì)發(fā)展維度從宜居、宜業(yè)、宜養(yǎng)等方面反映公共服務(wù)共享和居民幸福感、獲得感的發(fā)展水平。城市安全維度從城市防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急避難等方面體現(xiàn)城市的安全韌性能力。6.1.2指標(biāo)選取和篩選按指標(biāo)管理性質(zhì)分為約束性指標(biāo)、預(yù)期性指標(biāo)和選用性指標(biāo)。約束性指標(biāo)是指為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)，在規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)；預(yù)期性指標(biāo)是指按照經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展預(yù)期，在規(guī)劃期內(nèi)努力實(shí)現(xiàn)或不突破的指標(biāo)；選用性指標(biāo)是指各地可根據(jù)地方的實(shí)際情況選用的指標(biāo)。按照上述六個(gè)維度，對(duì)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃的指標(biāo)體系進(jìn)行分解對(duì)照，形成指標(biāo)篩選庫。綜合考慮傳導(dǎo)管控、支撐目標(biāo)、體現(xiàn)特色等作用，逐項(xiàng)對(duì)指標(biāo)進(jìn)行對(duì)照篩選。選取時(shí)考慮幾個(gè)要點(diǎn)：一是體現(xiàn)新理念導(dǎo)向，即與新發(fā)展理念相契合的指標(biāo)優(yōu)先選取；二是優(yōu)先采用既有成熟的指標(biāo)；三是盡量兼顧相關(guān)部門的職責(zé)事權(quán)；四是重視人均、績效等反映效率和質(zhì)量水平的指標(biāo)，少用體現(xiàn)總量、規(guī)模的指標(biāo)；五是考慮指標(biāo)的代表性，指標(biāo)考察的事項(xiàng)盡量不重疊。6.2指標(biāo)體系框架說明通過篩選，最終形成了包含經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用、設(shè)施保障、環(huán)境持續(xù)、社會(huì)發(fā)展、城市安全六個(gè)維度，合計(jì)由48個(gè)指標(biāo)構(gòu)成的市級(jí)國土空間總體規(guī)劃建議指標(biāo)體系表（表1）。6.2.1經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)經(jīng)濟(jì)類發(fā)展指標(biāo)有很多，但空間規(guī)劃可以產(chǎn)生直接影響的指標(biāo)數(shù)量有限?？紤]到基礎(chǔ)性作用，選取GDP總量、工業(yè)用地地均增加值和全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重作為預(yù)期性指標(biāo)；選取大型國際會(huì)議個(gè)數(shù)、引進(jìn)海外高層次人才本地創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)人數(shù)作為選用性指標(biāo)。工業(yè)用地地均增加值是指年度內(nèi)每平方千米工業(yè)用地產(chǎn)出的工業(yè)增加值。6.2.2資源利用指標(biāo)以普遍敏感的土地資源為主，以敏感度有明顯差異的水資源為輔，結(jié)合指標(biāo)體系選取的基本原則，共選取12個(gè)指標(biāo)，涵蓋水資源總量和資源利用效率、能源利用效率和節(jié)能成效、建設(shè)用地總量控制和效率提升、對(duì)糧食安全和生態(tài)底線的保障等方面。其中，單位GDP建設(shè)用地面積下降率這一指標(biāo)，是指相比于上一年，每萬元GDP產(chǎn)出所消耗的建設(shè)用地面積降低的比例；新增供地中存量用地占比是指存量建設(shè)用地供應(yīng)面積占土地供應(yīng)總面積的比率。6.2.3設(shè)施保障指標(biāo)保障設(shè)施面廣、量大，重點(diǎn)考慮計(jì)數(shù)要點(diǎn)、矛盾焦點(diǎn)、發(fā)展節(jié)點(diǎn)所在因素，選取城區(qū)道路網(wǎng)密度、城市生活污水集中處理率、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、危險(xiǎn)廢物安全處置率作為約束性指標(biāo)，選取農(nóng)村污水處理率、綠色交通出行比例、生活垃圾無害化處理率作為預(yù)期性指標(biāo)，選取軌道交通站點(diǎn)500m常住人口覆蓋率作為選用性指標(biāo)，共8個(gè)指標(biāo)。其中，道路網(wǎng)密度是指現(xiàn)狀城區(qū)范圍快速路及主干路、次干路、支路總里程與城區(qū)面積的比值；綠色交通出行比例是指現(xiàn)狀城區(qū)范圍采用步行、非機(jī)動(dòng)車、常規(guī)公交、軌道交通等健康綠色方式的出行量占所有方式出行總量的比例；軌道交通站點(diǎn)500m常住人口覆蓋率是指軌道站點(diǎn)500m范圍所覆蓋的居住用地內(nèi)的常住人口。6.2.4