農(nóng)村研究論文-新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法的必要性和可行性探討摘要：新型農(nóng)村合作醫(yī)療在自我發(fā)展過程中逐步完善，基本形成了一套較為合理的保障體系。在此背景下，對(duì)其立法的必要性和可行性研究成為必要。一方面，法律所具有的特點(diǎn)，我國(guó)未來長(zhǎng)期城鄉(xiāng)“二元”的現(xiàn)實(shí)，以及其本身發(fā)展存在的問題都對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的立法提出要求。另一方面，我國(guó)加速進(jìn)行社會(huì)主義法制國(guó)家建設(shè)，立法主體和層次的多樣性，新農(nóng)合試點(diǎn)過程中取得的巨大成效及農(nóng)民群體權(quán)利意識(shí)和法制觀念的進(jìn)步都為新型農(nóng)村合作醫(yī)療的立法提供了條件。因此，我國(guó)應(yīng)盡快出臺(tái)較為完善的新型農(nóng)村合作醫(yī)療方面的法律法規(guī)，為相關(guān)權(quán)利義務(wù)主體提供行為規(guī)范。關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村合作醫(yī)療；立法；必要性；可行性一、背景介紹及問題的提出新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。“新型”是相對(duì)于舊的合作醫(yī)療制度而言；“農(nóng)村”是相對(duì)于城鎮(zhèn)居民的醫(yī)療保健而言；“合作”是相對(duì)于自助而言，體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)互助共濟(jì)的社會(huì)保障基本原則，使農(nóng)民在互助過程中獲得自助?！搬t(yī)療”是相對(duì)于養(yǎng)老、失業(yè)、工傷等項(xiàng)目而言的；“制度”是指具有普遍意義的、比較穩(wěn)定的、有一定強(qiáng)制性和正式的社會(huì)規(guī)范體系。2002年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院作出關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定，確定了農(nóng)村衛(wèi)生工作的目標(biāo)、重點(diǎn)和主要措施。文件明確提出建立和完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村醫(yī)療救助制度，到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度要基本覆蓋農(nóng)村居民。根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定，國(guó)家從2003年起進(jìn)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點(diǎn)工作。截至2007年6月30日，共2429個(gè)縣市區(qū)開展新農(nóng)合，占全國(guó)總數(shù)的84.87%，參合人口7.2億，占全國(guó)農(nóng)業(yè)人口的82.83%。經(jīng)過四年的發(fā)展，新型農(nóng)村合作醫(yī)療不僅擴(kuò)大了覆蓋面，而且在制度的完善方面也取得了很大的進(jìn)展，更好地與農(nóng)村的實(shí)際相結(jié)合，滿足農(nóng)民的需要。但是，在制度推廣發(fā)展的過程中也暴露了諸多的問題，例如籌資困難，制度的穩(wěn)定性、可持續(xù)性的脆弱，管理監(jiān)督的弊病等等。針對(duì)這些問題，無論是學(xué)界還是政府相關(guān)部門都做了很多研究，以期取得較好的解決方案。尤其是衛(wèi)生部新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作評(píng)估小組在調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)新農(nóng)合的發(fā)展做出了詳細(xì)的評(píng)估報(bào)告，分別指出了新農(nóng)合醫(yī)療提供、組織管理、醫(yī)療服務(wù)提供、目標(biāo)人群對(duì)新農(nóng)合和基本醫(yī)療服務(wù)利用等各方面存在的問題，并提供了解決對(duì)策。但是，筆者認(rèn)為，歸根結(jié)底，這些問題的存在都是沒有強(qiáng)制性的制度立法規(guī)范約束的后果。二、新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法的必要性探討（一）法律的特點(diǎn)有利于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的完善和發(fā)展法律具有硬性的規(guī)范性，即強(qiáng)制性的特點(diǎn)。我國(guó)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療經(jīng)過四年的試點(diǎn)發(fā)展，已經(jīng)逐步規(guī)范為一項(xiàng)制度，在此基礎(chǔ)上應(yīng)該上升到法律或者至少是行政法規(guī)的層次，才更有利于制度的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。工業(yè)化國(guó)家的先例也告訴我們，立法先行是保障制度有效性和延續(xù)性的必然選擇，只有有了法律的保障，才不會(huì)出現(xiàn)人治社會(huì)通有的朝令夕改現(xiàn)象。（二）我國(guó)現(xiàn)階段城鄉(xiāng)“二元”社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要求立法保障農(nóng)民的醫(yī)療權(quán)益1.從戶籍統(tǒng)計(jì)來說，我國(guó)鄉(xiāng)村人口仍然占總?cè)丝诘暮艽蟊戎亍?994年以后，我國(guó)鄉(xiāng)村人口數(shù)量在逐步下降，但無論是絕對(duì)人口數(shù)還是相對(duì)比重?cái)?shù)都還很龐大。截至2005年，還有57.01%的鄉(xiāng)村戶籍人口。2.從就業(yè)領(lǐng)域來說，我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員仍占總就業(yè)人員的很大比重。到2004年，中國(guó)農(nóng)業(yè)人口比重仍達(dá)64.3%，不僅高40.8%的世界平均水平和50.7%的亞洲平均水平，也高于非洲國(guó)家平均農(nóng)業(yè)人口比重。據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2004年世界平均農(nóng)業(yè)從業(yè)人員是40.8%，而我國(guó)同期的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重為64.8%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。3.我國(guó)城鄉(xiāng)居民的收入及醫(yī)療消費(fèi)支出有很大的差距。1992年，城鄉(xiāng)居民家庭人均收入絕對(duì)數(shù)之差為1242.6元，2005年，同指標(biāo)絕對(duì)數(shù)之差增加到7238.1元。同時(shí)期，城市家庭的恩格爾系數(shù)為36.7，農(nóng)村家庭的恩格爾系數(shù)為45.5，后者明顯高于前者，這也反映出農(nóng)民生活水平相對(duì)于市民來說較差。另外，根據(jù)2005年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，城鎮(zhèn)居民平均每人醫(yī)療保健支出為600.85元，同期，農(nóng)村居民平均的個(gè)人醫(yī)療保健支出為168.09元。綜合以上三方面論據(jù)，中國(guó)在一段時(shí)期內(nèi)仍將呈現(xiàn)城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，并且短期內(nèi)這種狀況不會(huì)有徹底改變，因此，不可能在近期實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)醫(yī)療體系的一體化，也即新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在我國(guó)農(nóng)村會(huì)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的醫(yī)療保障事業(yè)。所以，立法來保證制度的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和可持續(xù)性是必要的。（三）農(nóng)村居民的生存現(xiàn)狀，需要有法律約束合理的制度為其提供醫(yī)療保障1990年以來，農(nóng)民的醫(yī)療保健支出隨著生活水平的提高逐漸增大。到2004年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)資料顯示我國(guó)農(nóng)村居民消費(fèi)的恩格爾系數(shù)為47.23%，證明農(nóng)民生活基本達(dá)到小康水平。但是，如果沒有健全的醫(yī)療保障體系，這種小康是一種極其脆弱的小康，農(nóng)村中并不乏“因病致貧”或“因病返貧”的案例。原因不言而喻，農(nóng)民收入的增加相對(duì)于昂貴的并且不斷上漲的醫(yī)療產(chǎn)品供應(yīng)價(jià)格來說太微不足道，對(duì)于城鎮(zhèn)中等收入家庭尚且難以克服的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民又如何克服。（四）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)施過程中暴露的諸多問題，要求立法從根本上明確相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)，保證制度暢通運(yùn)行1.籌資渠道不暢、執(zhí)行不順利我國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金采取農(nóng)民、集體和國(guó)家三方共同負(fù)擔(dān)的方式。由于大多數(shù)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)能力脆弱不足以負(fù)擔(dān)基金籌資需要，因此，新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金實(shí)際上主要由農(nóng)民繳費(fèi)、中央撥款加地方各級(jí)政府補(bǔ)貼構(gòu)成?；I資過程中存在的問題包括以下幾方面：（1）農(nóng)民不愿意繳費(fèi)。（2）地方政府財(cái)政補(bǔ)貼不能及時(shí)下發(fā)、中央財(cái)政撥款遲遲不到位等等。當(dāng)然，國(guó)家已經(jīng)加大了對(duì)新農(nóng)合的補(bǔ)貼，截至2007年6月30日，中央和地方財(cái)政年度補(bǔ)助資金實(shí)際到位148.5億元。要繼續(xù)推進(jìn)新農(nóng)合的發(fā)展，只有通過立法來保證政府籌資來源的穩(wěn)定性。2.管理監(jiān)督不到位開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)的地區(qū)，基本按照中央要求建立了合作醫(yī)療管理委員會(huì)、合作醫(yī)療管理經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、合作醫(yī)療管理監(jiān)督委員會(huì)。但是在這些機(jī)構(gòu)的組織構(gòu)成方面卻存在很大問題，并不是所有機(jī)構(gòu)都依照中央要求吸收參合農(nóng)民代表參加。由衛(wèi)生部組織的新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作評(píng)估組，對(duì)257個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，合作醫(yī)療管理委員會(huì)主要由衛(wèi)生、財(cái)政、民政、農(nóng)業(yè)、審計(jì)部門人員組成，有參合農(nóng)民代表參加的縣比例只有63.4%，有大約23%的試點(diǎn)縣（市）合作醫(yī)療管理監(jiān)督委員會(huì)中沒有參合農(nóng)民代表，農(nóng)民的權(quán)益卻沒有農(nóng)民來管理監(jiān)督。以法的形式來規(guī)定農(nóng)民加入委員會(huì)的權(quán)利顯然是必須的。三、新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法的可行性探討（一）我國(guó)加速推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的舉措為新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法提供了背景支持隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展，我國(guó)依法治國(guó)的方略得到了切實(shí)的執(zhí)行，社會(huì)主義法制國(guó)家建設(shè)深入到了從政府到普通民眾的各個(gè)群體中。尤其近年來，保障公民生存發(fā)展權(quán)益的法律、行政法規(guī)相繼出臺(tái)。這一方面說明，中央政府對(duì)公民權(quán)益保障更加規(guī)范，另一方面，也說明公民的法制意識(shí)和自我權(quán)益維護(hù)意識(shí)不斷提高，對(duì)立法提出了要求。在此背景下，推動(dòng)社會(huì)保障及應(yīng)該作為其子項(xiàng)目的新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法，是大勢(shì)所趨，順勢(shì)而為。（二）立法主體和層次的多樣性為新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法提供了多重選擇我國(guó)現(xiàn)有的法律層次由高到低排列主要有憲法、法律、行政法規(guī)以及地方行政法規(guī)等。就社會(huì)保障方面的立法來說，主要還停留在國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和地方立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)發(fā)布的地方性法規(guī)的階段。鑒于以上情況，新型農(nóng)村合作醫(yī)療立法在多樣性的選擇中現(xiàn)階段比較適合選擇的立法層次應(yīng)為國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)。行政法規(guī)雖然沒有法律穩(wěn)定和權(quán)威，但至少可以保證合作醫(yī)療相關(guān)主體的權(quán)力義務(wù)關(guān)系有法可依。（三）新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)以來取得的成效使其可以上升到法律的層次經(jīng)過四年的發(fā)展，新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作取得的成效主要有：（1）政府職責(zé)基本到位，制度框架基本形成。（2）農(nóng)民對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的認(rèn)識(shí)在不斷提高，參合農(nóng)民對(duì)合作醫(yī)療的利用不斷得到改善。他們對(duì)自己的權(quán)利更加清楚，對(duì)合作醫(yī)療的利用率提高，尤其是在住院服務(wù)的利用率有了明顯提高。衛(wèi)生部新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作評(píng)估組對(duì)32個(gè)縣的入戶調(diào)查結(jié)果表明：與未開展合作醫(yī)療的樣本地區(qū)相比，開展合作醫(yī)療的地區(qū)住院率提高了52.7%。（四）農(nóng)民文化程度提高以及文化傳媒的作用，農(nóng)民的權(quán)益意識(shí)和法制觀念逐漸覺醒、深化新中國(guó)成立以后，尤其是改革開放以后，我國(guó)的文盲率呈快速下降態(tài)勢(shì)，到2000年第五次人口普查時(shí)，全國(guó)文盲率只有6.72%。由此推及我國(guó)農(nóng)民的文化程度必然也是呈提高的趨勢(shì)。農(nóng)民文化程度提高，當(dāng)然有利于其對(duì)國(guó)家各項(xiàng)制度政策的理解。另外，現(xiàn)在發(fā)達(dá)的文化傳媒，加快了信息的傳播速度，拓寬了信息的傳播渠道，使農(nóng)民可以足不出戶就了解到中央以及地方發(fā)生的重大事件。在以上兩個(gè)過程中，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的覺醒和法制觀念的深化是必然的。這為新型農(nóng)村合作醫(yī)療法律的推廣提供了群眾基礎(chǔ)。四、小結(jié)綜上，筆者認(rèn)為新型農(nóng)村合作醫(yī)療應(yīng)該且可以進(jìn)入立法程序。建設(shè)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的社會(huì)主義法制國(guó)家，首要一點(diǎn)是“有法可依”。權(quán)威的強(qiáng)制性的規(guī)范，為社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)、成員提供了明確其在各個(gè)領(lǐng)域必須嚴(yán)格遵守的權(quán)利義務(wù)地位的標(biāo)準(zhǔn)。在新型農(nóng)村合作醫(yī)療領(lǐng)域，理應(yīng)盡快建立相應(yīng)的法律或行政法規(guī)。參考文獻(xiàn)：1新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作評(píng)估組.發(fā)展中的中國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作評(píng)估報(bào)告R.北京:人民衛(wèi)生出版社,2006.2鄭功成.社會(huì)保障學(xué)理論、制度、實(shí)踐與思辨M.北京:商務(wù)圖書館,2000.3鄭杭生.社會(huì)學(xué)概論新修：第3版M.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.4國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)網(wǎng)EB/OL.http:/www.stats.go