1、公共政策概論集合多篇一、問(wèn)題的提出改革開(kāi)放標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期。社會(huì)轉(zhuǎn) 型包含社會(huì)體制轉(zhuǎn)變、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和社會(huì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變?nèi)睾?義，由于社會(huì)轉(zhuǎn)型具備從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)、從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工 業(yè)社會(huì)、從封閉社會(huì)向開(kāi)放社會(huì)變遷發(fā)展的特征，因此它和社會(huì) 現(xiàn)代化是同義的。社會(huì)政策轉(zhuǎn)型是對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型做出的積極回應(yīng)。從社會(huì)轉(zhuǎn)型與 社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的雙向互動(dòng)視角出發(fā)，徐道隱提出中國(guó)社會(huì)政策面 臨著向規(guī)范轉(zhuǎn)型、價(jià)值轉(zhuǎn)型、制度轉(zhuǎn)型和行動(dòng)體系轉(zhuǎn)型的四維視 角（pp.15-19）。李培林認(rèn)為黨的十六屆三中全會(huì)提出科學(xué)發(fā)展 觀，其核心是以人為本，要求發(fā)展型社會(huì)政策與其對(duì)接。王思斌 基于習(xí)近平總書(shū)記在20XX年

2、提出“堅(jiān)持宏觀政策要穩(wěn)、微觀政策 要活、社會(huì)政策要托底，努力實(shí)現(xiàn)三者有機(jī)統(tǒng)一”的新思路，提出 了托底型社會(huì)政策概念。托底與發(fā)展體現(xiàn)了社會(huì)政策理應(yīng)具備的 ?；九c促長(zhǎng)遠(yuǎn)的功能屬性。從社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下的社會(huì)政策線性 發(fā)展視角出發(fā)，王春光構(gòu)建了基于權(quán)利和需要的二維分析框架， 推演出從兜底保障到多元參與的社會(huì)政策階段性演變邏輯，認(rèn)為 中國(guó)的社會(huì)政策剛剛邁過(guò)兜底保障和適度普惠階段，正在向高級(jí) 普惠階段邁進(jìn)。李迎生從國(guó)家、市場(chǎng)角色變化的角度將我國(guó)社會(huì) 政策發(fā)展演變分為“國(guó)家統(tǒng)攬型社會(huì)政策(1949-1978年)”“市場(chǎng) 主導(dǎo)型社會(huì)政策(1979-20XX年)”和“國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)政策(20XX 年至今)”三個(gè)

3、階段(pp.338-360)。景天魁則認(rèn)為中國(guó)社會(huì)政策 自改革開(kāi)放以來(lái)完成了從平均主義到差別主義再到發(fā)展與公正 統(tǒng)一的理念轉(zhuǎn)變，但是他并不贊成以改革開(kāi)放為界劃分社會(huì)政策 階段，而是認(rèn)為觀察中國(guó)社會(huì)政策的成長(zhǎng)要以其本身的獨(dú)立性和 完整性為標(biāo)準(zhǔn)，依此將中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展劃分為依附于經(jīng)濟(jì)政策 的社會(huì)政策階段(1949-20XX年)、與經(jīng)濟(jì)政策并立發(fā)展的社會(huì) 政策階段(20XX年-20XX年后的某一時(shí)期)、社會(huì)政策處于主導(dǎo) 地位的高級(jí)階段。王思斌也認(rèn)為新中國(guó)的社會(huì)政策發(fā)展經(jīng)歷了 1978年之前數(shù)量少、作用弱的無(wú)自性階段，1978年到20世紀(jì) 末的附屬于經(jīng)濟(jì)政策的低自性階段，以及21世紀(jì)以來(lái)保基本民 生福

4、祉和制度化的中自性階段。以上關(guān)于中國(guó)社會(huì)政策的轉(zhuǎn)型研 究基本遵循“國(guó)家-市場(chǎng)”的權(quán)力分配邏輯，認(rèn)為社會(huì)政策是國(guó)家 與市場(chǎng)關(guān)系不斷調(diào)整過(guò)程中的工具性產(chǎn)物。以往研究將社會(huì)轉(zhuǎn)型作為社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景具有一 定合理性，因?yàn)樯鐣?huì)轉(zhuǎn)型是社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的必要前提，任何社會(huì) 政策的制定和實(shí)施都離不開(kāi)特定社會(huì)環(huán)境的影響。但是問(wèn)題在于 社會(huì)政策是為解決社會(huì)問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正、增進(jìn)社會(huì)福利而制 定的原則或方針，其存在是以獨(dú)立的社會(huì)子系統(tǒng)為前提的，而改 革開(kāi)放之前，中國(guó)社會(huì)是一個(gè)“政社合一”“政企合一”的總體性社 會(huì)，并不存在獨(dú)立的社會(huì)子系統(tǒng)，因此也不存在獨(dú)立的社會(huì)政策 理念。實(shí)際上，中國(guó)社會(huì)政策源起于1978年改

5、革開(kāi)放，此后一 段時(shí)期可以被看作是社會(huì)政策階段，隨著20XX年以來(lái)一系列體 現(xiàn)新理念的政策出臺(tái)，中國(guó)社會(huì)繼而邁向社會(huì)公共政策階段。筆 者基于國(guó)內(nèi)外已有研究，首先構(gòu)建起中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的四階段 模型，進(jìn)而探究中國(guó)社會(huì)政策轉(zhuǎn)型發(fā)展的具體表現(xiàn)和轉(zhuǎn)型原因， 然后提出社會(huì)公共政策的概念與轉(zhuǎn)型特征，最后對(duì)社會(huì)公共政策 的發(fā)展提出了學(xué)理上的新要求。二、中國(guó)社會(huì)政策轉(zhuǎn)型：模型建構(gòu)與經(jīng)驗(yàn)檢視（一）社會(huì)政策發(fā)展的四階段模型西方社會(huì)政策學(xué)家提出的社會(huì)政策類型學(xué)理論和公民權(quán)利 理論，對(duì)解釋社會(huì)政策發(fā)展演進(jìn)做出了重要貢獻(xiàn)，同時(shí)對(duì)劃分中 國(guó)社會(huì)政策的發(fā)展階段也提供了重要理論借鑒。構(gòu)建社會(huì)政策類型學(xué)的最初嘗試來(lái)自于威林斯基

6、和萊博爾 提出的“補(bǔ)缺-制度”模型。這一模型將社會(huì)政策分為補(bǔ)缺型和制 度型兩類。補(bǔ)缺型社會(huì)政策以新自由主義為理論指導(dǎo)，奉行簡(jiǎn)單 的、有限的國(guó)家責(zé)任說(shuō)，當(dāng)家庭、社會(huì)組織和市場(chǎng)功能不能滿足 最基本的公眾需求時(shí)，社會(huì)政策才起到兜底作用。1601年英國(guó) 頒布的濟(jì)貧法可以被看作是補(bǔ)缺型社會(huì)政策的起源。制度型 社會(huì)政策以社會(huì)民主主義為理論指導(dǎo)，堅(jiān)信國(guó)家負(fù)有為全體國(guó)民 提供高水平社會(huì)福利的責(zé)任，國(guó)家應(yīng)當(dāng)在社會(huì)政策供給中扮演主 要角色。1942年發(fā)布的貝弗里奇報(bào)告可以被看作是制度型社 會(huì)政策的起源，二戰(zhàn)后普遍建立起來(lái)的福利國(guó)家是制度型社會(huì)政 策的基本標(biāo)志。蒂特馬斯擴(kuò)展了“補(bǔ)缺-制度”模型，將績(jī)效型社會(huì) 政策置

7、于原有模型的中間位置（pp.14-16），將個(gè)人工作表現(xiàn)等 要素考慮進(jìn)來(lái)，兼顧公平和效率，從而擴(kuò)大了“補(bǔ)缺-制度”模型的 解串睪范圍。中國(guó)社會(huì)政策產(chǎn)生較晚、發(fā)展較為滯后，但是同樣經(jīng) 歷了與西方類似的統(tǒng)籌范圍由小到大的發(fā)展過(guò)程，因此統(tǒng)籌范圍 可以作為衡量我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的一個(gè)重要維度。需要指出的是， 西方學(xué)者僅將覆蓋人群規(guī)模作為劃分社會(huì)政策類型的依據(jù)，與此 不同，筆者提出的統(tǒng)籌范圍包括了三方面應(yīng)有之義：一是是否具 有排他性;二是是否實(shí)現(xiàn)了政策對(duì)象的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌;三是在何種層次 上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。因此，本研究所使用的統(tǒng)籌范圍考慮到了中 國(guó)城鄉(xiāng)區(qū)隔的現(xiàn)實(shí)背景，能夠更加本土化地描畫(huà)中國(guó)社會(huì)政策的 發(fā)展軌跡

8、與轉(zhuǎn)型特征。不同于蒂特馬斯等提出的社會(huì)政策類型學(xué) 模型，馬歇爾從公民權(quán)利的豐富過(guò)程入手提出了公民權(quán)三要素， 即民事權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。民事權(quán)利主要包括自由權(quán)、 工作權(quán)等，這些權(quán)利是在18世紀(jì)創(chuàng)立的。以選舉權(quán)為標(biāo)志的政 治權(quán)利集中出現(xiàn)在19世紀(jì)。公民于20世紀(jì)開(kāi)始謀求涉及自身利 益的社會(huì)權(quán)利，而保障公民的社會(huì)權(quán)利是福利國(guó)家的本質(zhì)特征， 也是西方國(guó)家在20世紀(jì)普遍步入福利國(guó)家的主要推動(dòng)因素。西 方福利國(guó)家的出現(xiàn)是公民權(quán)利在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)逐漸發(fā)展完善的結(jié) 果。因此，福利標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)作為衡量我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的另一個(gè)重 要維度?；谝陨仙鐣?huì)政策類型學(xué)和公民權(quán)利的論述，筆者提煉出統(tǒng) 籌范圍和福利標(biāo)準(zhǔn)這兩個(gè)維

9、度，以此為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分出了中國(guó)社會(huì) 政策發(fā)展的四個(gè)階段（參見(jiàn)表1）。（二）社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的具體表現(xiàn)中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的四階段理想模型為進(jìn)一步檢視中國(guó)社 會(huì)政策的轉(zhuǎn)型與發(fā)展提供了理論依據(jù)和參考標(biāo)準(zhǔn)，是具體劃分中 國(guó)社會(huì)政策和社會(huì)公共政策發(fā)展階段的重要工具。1.社會(huì)政策：以城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革為源起（1978-20XX年） 蒂特馬斯認(rèn)為社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)從影響公民實(shí)際福利的各種機(jī) 制出發(fā)（p.20）。因此，凡是實(shí)現(xiàn)了社會(huì)福利功能的政策都可以被 稱為社會(huì)政策。中國(guó)從1978年開(kāi)始實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制 解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)并產(chǎn)生了顯著的 減貧意義。據(jù)林毅夫測(cè)算，1978-1984年中國(guó)農(nóng)民收

10、入的增加主 要?dú)w因于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行。1978年中國(guó)農(nóng)村貧困人 口有2.5億人，1985年貧困人口下降到1.25億，這是中國(guó)減貧 歷史上貧困人口減少最多的階段。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制具備社會(huì) 政策的功能并達(dá)到了社會(huì)政策的實(shí)際效果，是社會(huì)政策階段的真 正開(kāi)端。1994年1月，國(guó)務(wù)院公布施行農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條 例，規(guī)定五保供養(yǎng)的主要內(nèi)容是保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬 （孤兒保教）。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和五保供養(yǎng)制度以低水平、 保生存的標(biāo)準(zhǔn)使農(nóng)村極端貧困現(xiàn)象得到根本緩解，但是統(tǒng)籌理念 缺失，僅以消除農(nóng)村地區(qū)極端貧弱現(xiàn)象為目標(biāo)。為進(jìn)一步解決農(nóng)村貧困問(wèn)題，國(guó)務(wù)院制定國(guó)家八七扶貧攻 堅(jiān)計(jì)劃，決定從199

11、4年到20XX年力爭(zhēng)基本解決全國(guó)農(nóng)村8000 萬(wàn)貧困人口的溫飽問(wèn)題。從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、“五?！惫B(yǎng)制 度、扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃等一系列政策安排的綜合效果來(lái)看，在1978- 20XX年的社會(huì)政策階段，中國(guó)農(nóng)村取得的減貧成績(jī)是巨大的（參 見(jiàn)表2）。在城市，1997年國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最 低生活保障制度的通知，1999年正式實(shí)施城市居民最低生活 保障條例。截至20XX年底，共有2064.7萬(wàn)城鎮(zhèn)居民、819萬(wàn) 戶低保家庭得到了最低生活保障，月人均保障水平52元（p.82）。 社會(huì)政策時(shí)期在城市建立的再就業(yè)服務(wù)中心、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生 活保障三重保障網(wǎng)有效保證了城市居民的基本生活，也標(biāo)志著低

12、水平兜底型的社會(huì)政策在城市全面鋪開(kāi)，但是這種屏蔽農(nóng)村社會(huì) 的政策同樣表現(xiàn)出統(tǒng)籌理念的缺失。2.社會(huì)公共政策：社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的必然選擇（20XX年至今）20XX年以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)快速向前推進(jìn)， 社會(huì)保障體系不斷健全并向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這一時(shí)期的社會(huì)政 策呈現(xiàn)出積極防范潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、致力于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的顯著特 征，標(biāo)志著我國(guó)正式邁向社會(huì)公共政策階段。從覆蓋人群和推進(jìn) 難度的差異來(lái)看，這一時(shí)期的社會(huì)公共政策又具體表現(xiàn)出初級(jí)和 高級(jí)兩個(gè)發(fā)展階段。黨的十六大報(bào)告提出在有條件的地方探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保 險(xiǎn)制度，這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)正式啟動(dòng)。20XX年， 國(guó)務(wù)院頒布關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)

13、養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)， 爭(zhēng)取到20XX年之前基本實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全 覆蓋。城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（以下簡(jiǎn)稱城居保）也從20XX年 7月1日開(kāi)始實(shí)施。20XX年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān) 于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定，正式啟動(dòng)新型農(nóng)村合作醫(yī) 療制度（以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)合）。20XX年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于 開(kāi)展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)，啟動(dòng)城鎮(zhèn)居民醫(yī) 保。20XX年，新農(nóng)合已經(jīng)逐步完善，同時(shí)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保全面覆 蓋城鎮(zhèn)非職工人口。20XX年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于全面實(shí) 施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的意見(jiàn)，要求到20XX年建立起比較完善 的大病保險(xiǎn)制度。中國(guó)農(nóng)村低保制度的探索始于19

14、94年，但是 一直逵展緩慢、效果微弱。20XX年，國(guó)務(wù)院正式頒布關(guān)于在全 國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知，標(biāo)志著農(nóng)村最低生活保 障制度在經(jīng)歷13年的探索之后得以在全國(guó)推行20XX年11月， 十八屆三中全會(huì)通過(guò)中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題 的決定（以下簡(jiǎn)稱決定），對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和 最低生活保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展做出了整體性安排。從政策性 質(zhì)來(lái)看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展體現(xiàn)了非 排他屬性和適度普惠原則，屬于社會(huì)公共政策高級(jí)階段的政策類 型。而最低生活保障制度的排他屬性和兜底原則使其只能向高水 平兜底方向發(fā)展。目前除北京、上海等少數(shù)幾個(gè)城市之外，其他 地區(qū)尚

15、未實(shí)現(xiàn)最低生活保障制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，因此該制度屬于社 會(huì)公共政策初級(jí)階段的政策類型。除了農(nóng)村低保制度，“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略成為社會(huì)公共政策時(shí)期 黨和政府主動(dòng)出擊、精準(zhǔn)發(fā)力解決農(nóng)村貧困問(wèn)題的又一重要舉措。 20XX年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的 決定，其總體目標(biāo)是“到20XX年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)貧困人口 不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障”。20XX 年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃，提出立足貧困 地區(qū)資源稟賦，組織農(nóng)民、企業(yè)通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫貧，增加貧困戶 穩(wěn)定收入。同社會(huì)政策時(shí)期的扶貧計(jì)劃相比，這一時(shí)期的扶貧政 策更加強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的明確化、手段的綜合化、方式的

16、精細(xì)化，扶貧 與扶志、扶智相結(jié)合更加凸顯出立足長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的融合式扶貧理念， 上述特征都與社會(huì)公共政策的要求高度契合。社會(huì)公共政策時(shí)期 一系列立足統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的政策產(chǎn)生了顯著效果。 根據(jù)研究上通用的城鄉(xiāng)居民人均收入比來(lái)衡量，20XX年-20XX 年我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均年收入比呈現(xiàn)出穩(wěn)步下降趨勢(shì)。這一時(shí)期農(nóng) 村居民人均年收入絕對(duì)增速明顯快于城鎮(zhèn)居民同期水平。從相對(duì) 值來(lái)看，20XX年起，農(nóng)村居民收入增速一直高于同期城鎮(zhèn)居民 收入增速水平。20XX年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè) 管理和服務(wù)工作的通知，要求各地切實(shí)解決拖欠農(nóng)民工工資問(wèn) 題，改善農(nóng)民工生產(chǎn)生活條件，這標(biāo)志著農(nóng)民工政

17、策導(dǎo)向發(fā)生根 本轉(zhuǎn)變。此后，國(guó)家密集出臺(tái)了大量關(guān)乎農(nóng)民工切身利益的政策 規(guī)定，涉及工資待遇、工作環(huán)境、住房條件、女工童工保護(hù)、職 業(yè)技能培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)接續(xù)、隨遷子女教育等全方位政策安排（pp.172-173）。針對(duì)農(nóng)民工群體出臺(tái)的一攬子政策極大提高了 農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的福利待遇，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民工權(quán)益的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展， 這突出體現(xiàn)了社會(huì)公共政策高級(jí)階段應(yīng)有的適度普惠特征。下表呈現(xiàn)了基于福利標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌范圍兩個(gè)維度組合下的社 會(huì)政策發(fā)展階段及其舉例，其中，統(tǒng)籌范圍這一維度被細(xì)化為是 否具有排他性、是否實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌層次三個(gè)具體標(biāo)準(zhǔn)（參見(jiàn)表3）。（三）社會(huì)政策轉(zhuǎn)型的背景原因中國(guó)社會(huì)政策轉(zhuǎn)型外在表現(xiàn)為統(tǒng)

18、籌范圍和福利標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)維 度的動(dòng)態(tài)調(diào)整，而更加深層次的轉(zhuǎn)型原因表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。第一，社會(huì)問(wèn)題倒逼頂層設(shè)計(jì)。社會(huì)政策的首要目的是解決 社會(huì)問(wèn)題，不同社會(huì)發(fā)展階段所呈現(xiàn)出來(lái)的社會(huì)問(wèn)題各有不同， 與之相對(duì)應(yīng)的社會(huì)政策在理念和方法上也有所差異。改革開(kāi)放之 初，許多社會(huì)問(wèn)題，如農(nóng)村社會(huì)普遍貧窮和城市社會(huì)失業(yè)問(wèn)題等， 都具有明顯的城鄉(xiāng)分割和職業(yè)分異特點(diǎn)，社會(huì)政策也表現(xiàn)出碎片 化、補(bǔ)救式特征。隨著城鄉(xiāng)之間人口遷移規(guī)模擴(kuò)大，資源流動(dòng)化、 權(quán)益分散化和身份模糊化趨勢(shì)日益明顯，原有的社會(huì)政策實(shí)施理 念與方法不再適用于上述新問(wèn)題、新形勢(shì)，因此，具備整合式、 精細(xì)化特征的社會(huì)公共政策成為解決這一時(shí)期社會(huì)問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)

19、選擇。社會(huì)政策轉(zhuǎn)向社會(huì)公共政策正是社會(huì)問(wèn)題轉(zhuǎn)型倒逼頂層設(shè) 計(jì)調(diào)整的具體表現(xiàn)。第二，城鄉(xiāng)差距阻礙長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。戶籍制度對(duì)中國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā) 展帶來(lái)的差異化影響是長(zhǎng)期性的。改革開(kāi)放以后的很長(zhǎng)一段時(shí)期， 我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的差距趨向擴(kuò)大化。以城鄉(xiāng)居民收入比為 例，1983年我國(guó)城鄉(xiāng)居民名義收入比為1.83，此后該數(shù)值呈整 體上升趨勢(shì)并在20XX年達(dá)到3.11。迅速擴(kuò)大的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā) 展鴻溝顯然不利于社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，也將給政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì) 發(fā)展帶來(lái)隱患。20XX年以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)一系列政策，以彌合城 鄉(xiāng)差距和促進(jìn)統(tǒng)籌發(fā)展，這與主動(dòng)防范潛在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)城鄉(xiāng) 融合發(fā)展的社會(huì)公共政策理念相吻合，成為破解城鄉(xiāng)二

20、元社會(huì)發(fā) 展困境的必然選擇。第三，生存需求轉(zhuǎn)向發(fā)展需求。由保障基本生存到促進(jìn)長(zhǎng)遠(yuǎn) 發(fā)展不僅是公民個(gè)人生活目標(biāo)的自然提升，也是政府以人為本發(fā) 展理念的實(shí)踐詮釋。改革開(kāi)放初期，面對(duì)普遍貧窮和失業(yè)的現(xiàn)實(shí) 困境，保障公民基本生存和工作權(quán)益是首要政策目標(biāo)，這一時(shí)期 的社會(huì)政策承載了兜底補(bǔ)救功能。隨著公民基本生存問(wèn)題的根本 解決和社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，公民追求生命價(jià)值和自我實(shí)現(xiàn)的需求 開(kāi)始出現(xiàn)。國(guó)家也具備了進(jìn)一步提高公民社會(huì)福利水平的經(jīng)濟(jì)實(shí) 力，同時(shí)政府的社會(huì)治理理念和治理方式也在不斷發(fā)展完善，這 為社會(huì)政策向社會(huì)公共政策轉(zhuǎn)型帶來(lái)了歷史機(jī)遇，注重系統(tǒng)性和 科學(xué)性的社會(huì)公共政策應(yīng)運(yùn)而生。三、社會(huì)公共政策的概念與

21、轉(zhuǎn)型特征（一）社會(huì)公共政策的概念1.社會(huì)公共政策的內(nèi)涵從政策本質(zhì)特征看，社會(huì)政策主要針對(duì)特定貧弱群體而非面 向全體公民，具有排他屬性;公共政策因其公共性而無(wú)差別地面 向全體社會(huì)公民，具有非排他屬性;社會(huì)公共政策則根據(jù)福利供 給類型和政策對(duì)象規(guī)模的實(shí)際差異兼具排他性和非排他性，即選 擇性排他屬性。從福利傳導(dǎo)路徑看，社會(huì)政策通過(guò)提高特定群體 的個(gè)別福利水平促進(jìn)社會(huì)福利水平的整體提升；公共政策致力于 通過(guò)改善整體社會(huì)福利帶動(dòng)個(gè)人福利水平的相應(yīng)提高；社會(huì)公共 政策則通過(guò)適度提高福利標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍，逐步消滅絕對(duì)貧 弱和緩解相對(duì)貧弱現(xiàn)象，最終提升全體公民的福利水平。從福利 標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌范圍看，社會(huì)政策主

22、要提供補(bǔ)救性的物質(zhì)福利，以低 水平兜底為標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)分治，缺乏統(tǒng)籌意識(shí);公共政策主要提 供寬領(lǐng)域和多層次的全面福利，以高級(jí)普惠為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)了高層 次的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，覆蓋全體公民;社會(huì)公共政策則尋求福利標(biāo)準(zhǔn)與 統(tǒng)籌范圍的動(dòng)態(tài)平衡，通過(guò)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)高水平兜底和適度普惠兩大 理念，實(shí)現(xiàn)福利標(biāo)準(zhǔn)由低到高和統(tǒng)籌范圍由小到大的漸進(jìn)發(fā)展。通過(guò)對(duì)社會(huì)政策、公共政策和社會(huì)公共政策諸要素進(jìn)行比較， 筆者認(rèn)為社會(huì)公共政策的內(nèi)涵可以這樣界定：所言胃社會(huì)公共政策， 就是在中國(guó)社會(huì)完全消除絕對(duì)貧弱現(xiàn)象的基礎(chǔ)上，綜合考量經(jīng)濟(jì) 社會(huì)發(fā)展水平，通過(guò)合理提高福利標(biāo)準(zhǔn)、逐步擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍，最 終實(shí)現(xiàn)全體國(guó)民共享社會(huì)福利的國(guó)家政策。因此，社

23、會(huì)公共政策 具有延續(xù)性、適度性和共享性的特征。2.社會(huì)公共政策的外延通過(guò)進(jìn)一步比較社會(huì)公共政策初級(jí)階段和高級(jí)階段的區(qū)別 與聯(lián)系，可以廓清社會(huì)公共政策的概念邊界，確定社會(huì)公共政策 在中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展連續(xù)譜上的合理位置。社會(huì)公共政策初級(jí)階段是由社會(huì)政策邁向社會(huì)公共政策的 第一個(gè)階段。不同于社會(huì)政策階段福利標(biāo)準(zhǔn)低和統(tǒng)籌范圍小的低 水平兜底特征，社會(huì)公共政策初級(jí)階段通過(guò)適當(dāng)提高福利標(biāo)準(zhǔn)和 實(shí)現(xiàn)低層次城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，將生活質(zhì)量高于絕對(duì)貧弱狀態(tài)但是又達(dá)不 到社會(huì)平均生活標(biāo)準(zhǔn)的群體納入政策扶助范圍，在消除社會(huì)絕對(duì) 貧弱狀態(tài)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步解決相對(duì)貧弱群體問(wèn)題，并以根本緩解 社會(huì)相對(duì)貧弱狀態(tài)為目標(biāo)。因此，初級(jí)階段的社

24、會(huì)公共政策依舊 具有排他性，高水平兜底是該階段的主要特征。社會(huì)公共政策高級(jí)階段在初級(jí)階段已經(jīng)有效緩解社會(huì)相對(duì) 貧弱狀態(tài)的基礎(chǔ)上，通過(guò)退出機(jī)制逐漸淡化初級(jí)階段的排他性特 征，并進(jìn)一步提高福利標(biāo)準(zhǔn)和促進(jìn)更高層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，最終實(shí) 現(xiàn)全體國(guó)民共享社會(huì)福利。高級(jí)階段的社會(huì)公共政策將不再具有 社會(huì)屏蔽功能，而是面向全體公民，其福利標(biāo)準(zhǔn)高于初級(jí)階段但 是低于公共政策階段，因此適度普惠是這一政策階段的主要特征。高級(jí)階段的社會(huì)公共政策雖然實(shí)現(xiàn)了更高層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，但是 受到中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的限制，還無(wú)法達(dá)到公共政策階段的 全國(guó)統(tǒng)籌層次和高標(biāo)準(zhǔn)福利待遇，因此它和高級(jí)普惠的公共政策 階段也有明顯不同。（二）社

25、會(huì)公共政策的轉(zhuǎn)型特征1.宏觀層面：價(jià)值理念與行動(dòng)體系協(xié)同轉(zhuǎn)型價(jià)值理念是社會(huì)政策的主心骨，關(guān)乎社會(huì)公平正義和共同富 裕目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。價(jià)值理念轉(zhuǎn)型推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)政策向社會(huì)公共 政策轉(zhuǎn)型，主要體現(xiàn)在福利標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)籌范圍兩個(gè)層面。在國(guó)家財(cái) 力有限的社會(huì)政策階段，國(guó)家制定較低的福利標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮社 會(huì)政策的排他性和社會(huì)屏蔽功能，以補(bǔ)救性和保生存作為救助原 則并將解決絕對(duì)貧弱問(wèn)題作為首要目標(biāo)。此階段，政策統(tǒng)籌理念 缺失，城鄉(xiāng)分治特征明顯。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)能力提升和救助理念完 善，低水平兜底的社會(huì)政策顯然輿全面建成小康社會(huì)的國(guó)家發(fā)展 目標(biāo)相背離。這就要求國(guó)家通過(guò)適當(dāng)提高福利標(biāo)準(zhǔn)和適度擴(kuò)大統(tǒng) 籌范圍進(jìn)一步緩解社會(huì)相

26、對(duì)貧弱問(wèn)題，社會(huì)公共政策成為社會(huì)政 策發(fā)展的必然方向。初級(jí)階段的社會(huì)公共政策旨在進(jìn)一步提高社 會(huì)相對(duì)貧弱群體的生活質(zhì)量和社會(huì)融合能力，縮小社會(huì)階層發(fā)展 差距，政策的排他屬性依舊明顯、屏蔽功能較為顯著。隨著統(tǒng)籌 范圍和福利標(biāo)準(zhǔn)的提高，社會(huì)相對(duì)貧弱群體已經(jīng)具備了獨(dú)立發(fā)展 和社會(huì)融合能力，初級(jí)階段的高水平兜底目標(biāo)已經(jīng)達(dá)成，受助群 體應(yīng)當(dāng)通過(guò)科學(xué)合理的退出機(jī)制步入社會(huì)公共政策高級(jí)階段，因 此這一階段的政策具有非排他屬性。高級(jí)階段的社會(huì)公共政策致 力于向全體公民提供標(biāo)準(zhǔn)適度的社會(huì)福利，體現(xiàn)了共享經(jīng)濟(jì)社會(huì) 發(fā)展成果和共同富裕的目標(biāo)，有利于促進(jìn)全面小康社會(huì)的建成。 中國(guó)由社會(huì)政策邁向社會(huì)公共政策的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)

27、了從低水平兜底 到高水平兜底再到適度普惠的歷史跨越，這和政策價(jià)值理念轉(zhuǎn)型 密不可分。價(jià)值理念轉(zhuǎn)型指出了社會(huì)政策的發(fā)展方向，行動(dòng)體系轉(zhuǎn)型則 為社會(huì)政策發(fā)展提供了全方位保障，行動(dòng)體系轉(zhuǎn)型可從系統(tǒng)化和 科學(xué)化兩個(gè)方面予以理解。從系統(tǒng)化角度看，一是政策類型更加 系統(tǒng)化。社會(huì)公共政策階段制定了較為完善的社會(huì)保險(xiǎn)體系和社 會(huì)救助體系，社會(huì)保障網(wǎng)初步建成且越織越密。二是政策銜接更 加系統(tǒng)化。社會(huì)公共政策具有城鄉(xiāng)之間、群體之間和行業(yè)之間融 合接洽的整合性特征。三是政策推進(jìn)更加系統(tǒng)化。社會(huì)公共政策 立足對(duì)象的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，系統(tǒng)推進(jìn)初級(jí)和高級(jí)階段前后接續(xù)，以邁 向公共政策階段為最高目標(biāo)。從科學(xué)化角度看，一是政策程序更

28、 加科學(xué)化。社會(huì)政策階段主要采取自上而下的政策推行策略，中 央負(fù)責(zé)決策，地方負(fù)責(zé)執(zhí)行，決策和執(zhí)行相互分離容易造成政策 偏差和失靈。社會(huì)公共政策更加注重調(diào)研和試點(diǎn)，通過(guò)廣泛征求 政策對(duì)象和地方政府建議，擴(kuò)大決策信息來(lái)源以促進(jìn)多元主體參 與政策議程。二是政策運(yùn)行更加科學(xué)化。社會(huì)政策階段對(duì)于政策 對(duì)象的確定、準(zhǔn)入和退出機(jī)制缺少科學(xué)界定標(biāo)準(zhǔn)，政策運(yùn)行稍顯 隨意。社會(huì)公共政策階段對(duì)政策對(duì)象的資質(zhì)認(rèn)定和退出標(biāo)準(zhǔn)都有 嚴(yán)格而明確的規(guī)定，并且它還建立了事后跟進(jìn)機(jī)制，確保政策效 果達(dá)到既定目標(biāo)。三是政策手段更加科學(xué)化。社會(huì)政策時(shí)期由于 技術(shù)限制，福利供給形式和內(nèi)容十分有限。社會(huì)公共政策時(shí)期可 以廣泛借助信息網(wǎng)絡(luò)

29、、社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)等資源豐富福利供給 形式和內(nèi)容，依托多元化手段提高政策效率和效果。行動(dòng)體系的 系統(tǒng)化和科學(xué)化轉(zhuǎn)型有效保障了社會(huì)政策穩(wěn)步邁向社會(huì)公共政 策階段。2.微觀層面：政策質(zhì)量的全流程再造從微觀層面看，我們可以從政策制定、政策實(shí)施和政策效果 等全流程角度對(duì)社會(huì)政策和社會(huì)公共政策兩個(gè)發(fā)展階段進(jìn)行系 統(tǒng)、全面地比較，借此凸顯出社會(huì)公共政策質(zhì)量的全面提升（參 見(jiàn)表4）。第一，政策制定階段比較。從政策動(dòng)力來(lái)看，社會(huì)政策的制 定明顯表現(xiàn)為被動(dòng)應(yīng)對(duì)。而社會(huì)公共政策的制定出臺(tái)，多為政府 主動(dòng)出擊、積極防范的結(jié)果。比如，面對(duì)農(nóng)民工大規(guī)模進(jìn)城就業(yè) 的事實(shí)，國(guó)務(wù)院聯(lián)合多部委及時(shí)、密集出臺(tái)大量政策，用以保護(hù)

30、 農(nóng)民工合法權(quán)益，這些政策涵蓋了工資、住房、子女教育等各個(gè) 方面，確保了城鄉(xiāng)居民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。從政策自性度來(lái) 看，社會(huì)政策的自性度普遍較低，這一時(shí)期的社會(huì)政策多以經(jīng)濟(jì) 政策的形式出現(xiàn)，某種程度上可以被看作是經(jīng)濟(jì)政策的“副產(chǎn)品”， 其獨(dú)立性和純粹性較差。而社會(huì)公共政策都是為直接解決社會(huì)問(wèn) 題、促進(jìn)社會(huì)公平正義而制定實(shí)施，不依附于任何經(jīng)濟(jì)政策，能 夠獨(dú)立實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共政策預(yù)期效果，獨(dú)立性和純粹性更為突出，自性度更高。第二，政策實(shí)施階段比較。從政策重點(diǎn)來(lái)看，社會(huì)政策屬于 需求應(yīng)對(duì)式的政策類型，社會(huì)政策議程由基層向高層傳遞，再由 高層篩選出最迫切的需求予以解決，政府承擔(dān)的是需求滿足者的 角色。而

31、在社會(huì)公共政策中，政府是政策過(guò)程的主導(dǎo)者，它廣泛 動(dòng)員社會(huì)力量參與社區(qū)調(diào)研，主動(dòng)發(fā)掘政策對(duì)象實(shí)際或潛在需求， 預(yù)先制定配套政策并主動(dòng)供給，積極迎合居民多樣化的合理訴求， 扮演了需求發(fā)掘者的角色。從政策實(shí)施方式來(lái)看，社會(huì)政策是粗 放式的，一項(xiàng)政策往往覆蓋多個(gè)領(lǐng)域并企圖達(dá)到多種目標(biāo)，而且 配套政策較少，跨部門(mén)協(xié)調(diào)合作意識(shí)較弱。社會(huì)公共政策更為精 細(xì)且聚焦，例如，它會(huì)針對(duì)老年、病患、貧窮等不同社會(huì)群體或 社會(huì)問(wèn)題分別制定個(gè)性化的措施。政策主管部門(mén)更為明確，政策 實(shí)施中各部門(mén)各司其職又緊密配合。政策對(duì)象更為精準(zhǔn)化，政策 目標(biāo)更為明確化，政策效果更為可視化。除此之外，社會(huì)公共政 策通過(guò)評(píng)估、反饋等政策矯

32、正機(jī)制使得整個(gè)政策周期更為緊湊科 學(xué)，達(dá)成的最終效果也往往超出預(yù)期目標(biāo)。第三，政策效果階段比較。從政策視域來(lái)看，社會(huì)政策實(shí)施 的最重要社會(huì)結(jié)構(gòu)背景是城鄉(xiāng)二元體制，該體制造成的城鄉(xiāng)二元 身份制進(jìn)一步強(qiáng)化了政策視域的區(qū)隔效果。社會(huì)公共政策時(shí)期， 國(guó)家主動(dòng)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，更加注重機(jī)會(huì)公平和發(fā)展能力建設(shè)并主 動(dòng)打破城鄉(xiāng)壁壘，通過(guò)部門(mén)權(quán)力重組、利益協(xié)調(diào)、提高統(tǒng)籌層次 等政策措施力促城鄉(xiāng)社會(huì)融合發(fā)展。從政策取向來(lái)看，社會(huì)政策 以解決實(shí)際存在的貧困問(wèn)題為政策目標(biāo)，而社會(huì)公共政策以促進(jìn) 社會(huì)融合發(fā)展為目標(biāo)。其中，社會(huì)保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有助于實(shí)現(xiàn)普 遍意義上的共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果。除此之外，一些政策（如農(nóng) 民工政策）

33、致力于培育人力資本、增加發(fā)展機(jī)會(huì)、共享社會(huì)福利， 它們體現(xiàn)了社會(huì)公共政策的基本價(jià)值取向，達(dá)到了消除城鄉(xiāng)隔閡、 促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的政策效果。通過(guò)對(duì)兩個(gè)政策發(fā)展階段進(jìn)行宏觀和微觀比較，我們發(fā)現(xiàn)， 社會(huì)公共政策無(wú)論從價(jià)值理念上還是實(shí)際效果上都比社會(huì)政策 更加進(jìn)步。應(yīng)當(dāng)指出，當(dāng)前中國(guó)依舊處于社會(huì)公共政策階段，社 會(huì)公共政策的工具效果依舊明顯，發(fā)展?jié)摿σ琅f巨大，社會(huì)轉(zhuǎn)型 發(fā)展的新時(shí)期依舊需要社會(huì)公共政策繼續(xù)為中國(guó)社會(huì)行穩(wěn)致遠(yuǎn) 保駕護(hù)航，而且新時(shí)期對(duì)社會(huì)公共政策如何發(fā)揮更大作用提出了 新要求。四、社會(huì)公共政策的發(fā)展要求（一）政策理念：主體多元，權(quán)責(zé)分明綜觀福利國(guó)家轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)，政府?dāng)[脫大包大攬的福利供給制度

34、以鼓勵(lì)福利供給社會(huì)化，既極大緩解了政府財(cái)政壓力又避免了 “養(yǎng)懶漢”等不良后果。國(guó)家通過(guò)完善就業(yè)培訓(xùn)制度來(lái)提高公民人 力資本、激發(fā)公民發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，反而促進(jìn)了政府、社會(huì)和公 民的共贏。社會(huì)公共政策理應(yīng)堅(jiān)持主體多元、權(quán)責(zé)分明的理念， 既要切實(shí)履行政府職責(zé)，充分發(fā)揮各級(jí)政府在解決就業(yè)、養(yǎng)老、 扶貧等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題中的主心骨作用，又要?jiǎng)訂T社會(huì)力量廣泛參 與政策議程。例如，扶貧領(lǐng)域要發(fā)動(dòng)多元主體參與，既要完善配 套激勵(lì)政策，促進(jìn)資本、技術(shù)、人力在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間自由 流動(dòng)，同時(shí)也要發(fā)動(dòng)專業(yè)社會(huì)組織扎根基層，傳播專業(yè)知識(shí)，培 育貧困人口專業(yè)技能，增強(qiáng)貧弱群體文化資本和自主脫貧能力。 致力于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)

35、展的社會(huì)公共政策不再僅僅依靠政府唱 獨(dú)角戲就能達(dá)成既定政策目標(biāo)，而是需要在政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下， 將政策環(huán)境之中的所有相關(guān)主體匯聚起來(lái)，使他們各司其職、各 盡所能，精準(zhǔn)發(fā)力解決社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。（二）政策方法：積極防范，主動(dòng)作為貝克創(chuàng)造性地預(yù)言后現(xiàn)代社會(huì)將是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。不管社會(huì) 公共政策階段是否已經(jīng)步入后現(xiàn)代社會(huì)，貝克的預(yù)言始終提醒我 們對(duì)社會(huì)問(wèn)題的總體把握與精確預(yù)判應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)公共政策的 重要方法特征。社會(huì)公共政策應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政策制定者的高超預(yù)判能 力和果斷執(zhí)行力20XX年“孫志剛事件”促使政府反思已有的城市 流浪人員收容遣送政策，并及時(shí)以救助管理新規(guī)定替代之。這一 事件同時(shí)促使政府出臺(tái)了保障農(nóng)民工遷徙就業(yè)等合法權(quán)益的新 規(guī)定，并對(duì)農(nóng)民工子女教育、住房保障等一系列潛在需求進(jìn)行了 精準(zhǔn)預(yù)判和切實(shí)保護(hù)，將可能發(fā)生的其他不穩(wěn)定因素及時(shí)排解消 除。社會(huì)公共政策應(yīng)當(dāng)發(fā)揮糾偏補(bǔ)弊的功能，及時(shí)關(guān)照到市場(chǎng)、 家庭等制度缺位或失靈的領(lǐng)域。政策制定主體既要有防微杜漸的 意識(shí)又要有體察風(fēng)吹草動(dòng)的本領(lǐng)，同時(shí)，政策執(zhí)行過(guò)程要真正解 決社會(huì)潛在風(fēng)險(xiǎn)、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧，這對(duì)政策制定 和執(zhí)行都提出了更高的要求。（三）政策內(nèi)容：適度