1、淺談軌道交通采用PPP形式融資摘要:目前我國軌道交通建立資金仍以政府投入為主,沒有很好發(fā)揮社會(huì)資本的作用。該文通過介紹ppp形式的概念、運(yùn)作思路,分析其優(yōu)點(diǎn),結(jié)合我國實(shí)際情況,提出ppp形式在我國軌道交通領(lǐng)域運(yùn)用的方法及應(yīng)注意的問題。關(guān)鍵詞:軌道交通;ppp形式;融資城市軌道交通是世界大城市中最主要的交通工具之一,具有運(yùn)營有序、速度快、準(zhǔn)時(shí)、可達(dá)性好、客運(yùn)量大等優(yōu)點(diǎn),據(jù)中國國家發(fā)改委和建立部提供的資料顯示,“十五期間,中國軌道交通建立投資將達(dá)2000億元,建成總長度450公里左右的城市軌道交通線路。預(yù)計(jì)將來15年中,我國建立軌道交通的城市可達(dá)30個(gè)以上,新建的軌道交通總里程將到達(dá)2000300

2、0公里,城市軌道交通系統(tǒng)承當(dāng)50%80%的城市交通客流量。軌道交通的快速開展勢必需要大量建立資金的投入,但因其投資量大、盈利低、回收期長而使其籌集建立資金較為困難。目前,我國軌道交通的融資形式仍以政府投入為主,融資方式的單一將嚴(yán)重影響軌道交通的建立進(jìn)度。為了拓展軌道交通的融資形式,加快我國的軌道交通建立,本文對(duì)ppp形式進(jìn)展了一些討論。一、ppp融資形式介紹ppp形式的主要運(yùn)作思路見圖1。根據(jù)國際經(jīng)歷,世界各城市軌道交通工程的投融資、管理形式大多采用“國有國營形式,即完全由政府財(cái)政投入、建立并運(yùn)營。采用這種形式的主要原因在于軌道交通工程投資大、盈利低、投資回收期長,社會(huì)投資者投資地鐵建立和運(yùn)營

3、的積極性不高。世界上主要的特大型城市,如紐約、柏林、巴黎、莫斯科、漢城等地鐵工程都采用“國有國營形式。為了拓展資金來源,進(jìn)步建立、運(yùn)營效率,一些國家或城市在傳統(tǒng)的“國有國營形式的根底上對(duì)地鐵的融資渠道、建立和運(yùn)營環(huán)節(jié)進(jìn)展了一定程度的改革,建立多種收益形式,不同程度地吸引了社會(huì)投資,同時(shí)引入市場競爭機(jī)制,到達(dá)對(duì)地鐵工程市場化運(yùn)作的目的。其中,ppp形式作為近年來在國外根底設(shè)施領(lǐng)域新興的一種工程運(yùn)作方式逐漸受到廣泛的關(guān)注。ppp形式是公共根底設(shè)施建立中開展起來的一種優(yōu)化的工程融資與施行形式,這是一種以參與方的“雙贏或“多贏為合作理念的現(xiàn)代融資形式。其典型的構(gòu)造為:政府部門或地方政府通過政府采購形式

4、與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、效勞經(jīng)營公司或?qū)こ踢M(jìn)展投資的第三方組成的股份),由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建立及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議,這個(gè)協(xié)議不是對(duì)工程進(jìn)展擔(dān)保的協(xié)議,而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定,這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比擬順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種ppp融資形式的本質(zhì)是:政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取根底設(shè)施加快建立及有效運(yùn)營1。ppp代表的是一個(gè)完好的工程融資概念。政府并不是把工程的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè),而是由參與合作的各方共同承當(dāng)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)

5、。政府的公共部門與私人參與者以特許協(xié)議為根底進(jìn)展合作,與以往私人企業(yè)參與公共根底設(shè)施建立的方式不同,他們的合作始于工程確實(shí)認(rèn)和可行性研究階段,并貫穿于工程的全過程,雙方共同對(duì)工程的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。在工程的早期論證階段,雙方共同參與工程確實(shí)認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究工作,對(duì)采用融資的可能性進(jìn)展評(píng)估確認(rèn),采取有效的風(fēng)險(xiǎn)分配方案,把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有才能的參與方來承當(dāng)。成功融資方式的標(biāo)志就是它在各參與方之間實(shí)現(xiàn)了令人滿意和有效的工程風(fēng)險(xiǎn)分配。ppp形式中,假設(shè)公共部門與私人企業(yè)之間存在分歧,任何一方不能單獨(dú)改變工程的施行,而應(yīng)當(dāng)平等地在特許協(xié)議根底上處理。ppp形式使政府部門和民營企業(yè)可以充分利用各自的優(yōu)勢

6、,即把政府部門的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)才能與民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起。1)ppp形式使民營資本更多地參與到工程中,進(jìn)步了效率,降低了風(fēng)險(xiǎn)。這正是現(xiàn)行工程融資形式所缺少的。ppp方式的操作規(guī)那么使民營企業(yè)參與到工程確實(shí)認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作在內(nèi)的整個(gè)工程運(yùn)行周期中,這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn),而且能將民營企業(yè)在投資建立中的高效管理方法與技術(shù)引入到工程中,還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)工程建立與運(yùn)行的控制,從而有利于降低工程建立投資的風(fēng)險(xiǎn),較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。2)ppp形式有利于轉(zhuǎn)換政府職能,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來,從過去的根底設(shè)施公共

7、效勞的提供者變成監(jiān)管的角色,從而保證質(zhì)量,也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力2。3)ppp形式可以使政府部門和民間部門取長補(bǔ)短,發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢,彌補(bǔ)對(duì)方的缺乏。雙方可以形成互利的長期目的,以最有效的本錢為公眾提供高質(zhì)量的效勞。4)ppp形式風(fēng)險(xiǎn)分配合理。ppp在工程初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配,同時(shí)由于政府分擔(dān)一局部風(fēng)險(xiǎn),使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理,減少了承建商與投資商的風(fēng)險(xiǎn),從而降低了融資難度,進(jìn)步了工程融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。5)ppp形式應(yīng)用范圍廣泛。該形式打破了目前的引入私人企業(yè)參與公共根底設(shè)施工程組織機(jī)構(gòu)的多種限制,可適用于城市供熱等各類市政公用

8、事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)嘗醫(yī)院、學(xué)校等。二、軌道交通運(yùn)用ppp的運(yùn)作形式從公共產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講,軌道交通應(yīng)該屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品,它的特點(diǎn)之一是既有一定公益性也有一定盈利性,既可以由政府來提供也可以通過政府建立某種補(bǔ)償機(jī)制,由市場來提供。在處理公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的建立和經(jīng)營上,應(yīng)該解決好政府和企業(yè)兩個(gè)層面上的關(guān)系,建立科學(xué)的補(bǔ)償形式和鼓勵(lì)約束機(jī)制。否那么,政府和企業(yè)之間會(huì)形成一種博弈關(guān)系,而這種博弈的結(jié)果往往會(huì)造成政府和企業(yè)雙方的利益都受損。ppp形式正好處于兩者之間,找到了一個(gè)恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合點(diǎn),將兩者有機(jī)地結(jié)合起來了3。ppp形式?jīng)]有固定的投資形式,根據(jù)每個(gè)工程的特點(diǎn)、所在地的投資環(huán)境、各參與主體的詳

9、細(xì)情況,形成每個(gè)工程自身的投資形式。結(jié)合我國軌道交通行業(yè)的實(shí)際特點(diǎn),從構(gòu)造融資的角度,采用工程特許經(jīng)營權(quán)的運(yùn)作方式,可實(shí)行兩種國內(nèi)地鐵工程的ppp運(yùn)作形式。一是前補(bǔ)償形式,也就是建立期補(bǔ)償形式;二是后補(bǔ)償形式,也就是運(yùn)營期補(bǔ)償形式。這兩種形式都特別強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享。實(shí)際上ppp形式的最大優(yōu)勢就在于此。過去公共產(chǎn)品沒有市場化的時(shí)候風(fēng)險(xiǎn)全部由政府承當(dāng),如今市場化后也不能全部由企業(yè)承當(dāng)。比方客流風(fēng)險(xiǎn)的問題,很大程度上取決于政府對(duì)地鐵網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃和施行的進(jìn)程;又比方軌道交通周圍的公交競爭格局、各種公共交通工具的價(jià)格比例等,都不是企業(yè)所可以左右的。假如政府要把這些都強(qiáng)加給企業(yè),就不能很好吸引社會(huì)資

10、金的投資。風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與合理分配是成功運(yùn)用ppp形式的關(guān)鍵,在特許權(quán)協(xié)議及合同設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng),把風(fēng)險(xiǎn)分配給相對(duì)最有利承當(dāng)?shù)暮献鞣?。在這兩種形式下,政府資金都將參與到整個(gè)地鐵工程的不同階段。1)sb-t形式,又稱前補(bǔ)償形式。將一個(gè)完好的城市軌道建立工程分割成兩局部:第一,公益性局部,包括車站、軌道、洞體等土建工程;第二,盈利性局部,包括車輛、信號(hào)等設(shè)備的投資。公益性局部由公共部門出資的投資公司負(fù)責(zé)建立,而盈利性局部那么由社會(huì)投資組建的ppp工程公司來完成。工程全部建成后,政府部門與ppp公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議,按照提供效勞的質(zhì)量、平安、效率等指標(biāo),對(duì)ppp工程公司進(jìn)展考核。在工程成長期,政府將公

11、益性局部無償或象征性地租賃給ppp工程公司,以保證其正常收益。在工程成熟期,政府收取一定比例的租金,在收回政府投資的同時(shí),防止民營企業(yè)的超額利潤。工程特許期滿后,ppp工程公司無償將工程資產(chǎn)移交政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。此形式優(yōu)點(diǎn)是通過對(duì)工程的分拆,降低了政府財(cái)政資金壓力,吸引了社會(huì)資金,降低出資雙方的風(fēng)險(xiǎn);同時(shí),在引入社會(huì)資金的同時(shí)帶來了標(biāo)準(zhǔn)管理和專業(yè)經(jīng)營,比擬有效地建立了地鐵工程的市場化收益機(jī)制。難點(diǎn)是政府在建立期資金投入仍然較大,相關(guān)法律法規(guī)、操作規(guī)那么等還有待建立和完善。2)b-s-t形式,又稱后補(bǔ)償形式。按照目前國內(nèi)固定資產(chǎn)投資工程的資本金制度,國有企業(yè)與民間企業(yè)共同出資組建工程有限責(zé)任公

12、司,負(fù)責(zé)地鐵新線工程的投資、建立和運(yùn)營。政府部門以預(yù)測客流量和實(shí)際票價(jià)為根底,預(yù)先核定工程公司的運(yùn)營本錢和收入,對(duì)產(chǎn)生的運(yùn)營虧損給予相應(yīng)補(bǔ)貼。政府以運(yùn)營期內(nèi)客流量的年平均增長率(用a%表示)為控制標(biāo)準(zhǔn),工程投入運(yùn)營后,假設(shè)實(shí)際客流量比預(yù)測客流量減少的幅度超過a%,政府那么按照合同規(guī)定給予民營企業(yè)相應(yīng)的補(bǔ)貼;如實(shí)際客流量到達(dá)預(yù)測客流量的1+a%以上,超出局部將由政府部門和民營企業(yè)按照一定的比例共享。在此形式中,預(yù)測客流量以3年為一個(gè)周期進(jìn)展調(diào)整。目的是控制民營企業(yè)產(chǎn)生超額利潤和保證其正常收益。特許期完畢后,企業(yè)無償將工程全部資產(chǎn)移交給政府。此形式的本質(zhì)是在工程的運(yùn)營過程中,通過科學(xué)合理的運(yùn)營補(bǔ)貼

13、,并建立一定的鼓勵(lì)約束機(jī)制,保證工程的良性運(yùn)轉(zhuǎn),到達(dá)工程公益性和經(jīng)營性的統(tǒng)一。工程融資要點(diǎn)在于采取特許經(jīng)營權(quán)方式,最主要的是“特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議,以及合作協(xié)議、租賃協(xié)議等協(xié)議;最難點(diǎn)是票價(jià)政策。二、北京地鐵四號(hào)線運(yùn)用ppp形式的案例北京地鐵四號(hào)線是貫穿城區(qū)南北的一條交通主干線,正線長度28.65公里,共設(shè)車站24座。工程總投資約為153億元,方案于2022年底開工,2022年正式投入運(yùn)營。工程已由國家發(fā)改委批準(zhǔn)立項(xiàng)。該工程投資劃分為a、b兩局部:a局部包括征地拆遷、土建工程、軌道、人防工程等,其投資與建立由政府投資方負(fù)責(zé),占總投資的70%,約107億元;b局部包括車輛、自動(dòng)售檢票系統(tǒng)、信號(hào)和通信、

14、空調(diào)通風(fēng)、給排水和消防、自動(dòng)扶梯和電梯、控制設(shè)備、供電設(shè)施等機(jī)電設(shè)備的采購和安裝,占總投資的30%,約46億元。社會(huì)投資者(香港地鐵公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán))詳細(xì)負(fù)責(zé)b局部的投資,并承當(dāng)四號(hào)線在特許期內(nèi)的運(yùn)營管理。1)北京市政府指定的北京市根底設(shè)施投資作為政府投資方,負(fù)責(zé)地鐵四號(hào)線工程a局部的投資、建立,并享有a局部資產(chǎn)的所有權(quán)。a局部資產(chǎn)以租賃方式提供應(yīng)下述成立的特許公司(ppp合作公司)使用。2)政府投資方(北京市根底投資)和社會(huì)投資者(香港地鐵公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán))簽署?合作協(xié)議?,共同成立特許經(jīng)營公司(以下簡稱“ppp合作公司),香港地鐵公司占49%,北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)占49%,北京市根

15、底投資占2%。政府投資方以a局部中局部資產(chǎn)的使用權(quán)出資,社會(huì)投資方以現(xiàn)金出資。ppp合作公司中,政府投資方不具有公司日常經(jīng)營管理的決策權(quán),但具有重大決策權(quán),不參與公司的收益分配,也不承當(dāng)經(jīng)營虧損;社會(huì)投資者享有公司日常經(jīng)營管理的決策權(quán)及收益權(quán)。ppp合作公司負(fù)責(zé)b局部資產(chǎn)的投資、建立,所需資金全部由社會(huì)投資者負(fù)責(zé)籌集。ppp合作公司與政府投資方簽訂?租賃協(xié)議?,通過租賃的形式獲得a局部中另一局部資產(chǎn)的使用權(quán),并向政府投資方繳納租金;工程全部建成后,ppp合作公司負(fù)責(zé)線路的運(yùn)營管理,并負(fù)責(zé)所有資產(chǎn)的維護(hù)和更新,同時(shí)享有票款收入和其他相關(guān)業(yè)務(wù)的收入。采用特許經(jīng)營方式后,地鐵四號(hào)線票價(jià)仍由北京市政府

16、統(tǒng)一制定,假如運(yùn)營虧損較高,政府投資方將通過增減租金、適當(dāng)補(bǔ)貼等方式給予彌補(bǔ)。特許經(jīng)營期完畢后,ppp合作公司將全部工程設(shè)施無償移交給政府投資方。3)北京市政府交通委等部門與ppp合作公司簽署?特許經(jīng)營協(xié)議?,授予ppp合作公司特許權(quán),同時(shí)明確政府與ppp合作公司的權(quán)利與義務(wù),其中包括線路的票價(jià)政策、建立標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和特許經(jīng)營期完畢后的工程設(shè)施移交標(biāo)準(zhǔn)等。為保證ppp合作公司進(jìn)展線路正常的建立和運(yùn)營創(chuàng)造條件,同時(shí)建立相關(guān)的監(jiān)管和鼓勵(lì)機(jī)制,規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)。假如ppp合作公司嚴(yán)重違背有關(guān)法律法規(guī)和?特許經(jīng)營協(xié)議?,可采取包括收回特許經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的措施。特許經(jīng)營期包括建立期和運(yùn)營期,為30年

17、。在全世界的軌道交通工程中至今還沒有多少實(shí)際施行的ppp案例,因此,地鐵4號(hào)線ppp的施行,對(duì)我國將來的根底設(shè)施投融資都具有較大影響,可以說實(shí)現(xiàn)了某種打破。當(dāng)然,將來它還需要經(jīng)過時(shí)間的檢驗(yàn),需要在理論中不斷進(jìn)展完善。五、我國運(yùn)用ppp形式需注意的問題和建議1加強(qiáng)對(duì)地鐵融資的指導(dǎo),建立較完善的管理方法和政策法規(guī)在國內(nèi),ppp形式的應(yīng)用仍處于起步階段,相關(guān)的專業(yè)性政策法規(guī)還不健全,處理詳細(xì)問題時(shí)缺乏權(quán)威指導(dǎo)。有關(guān)政府部門應(yīng)抓緊研究軌道交通等根底產(chǎn)業(yè)投融資、建立、運(yùn)營等各方面ppp運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)化操作流程,降低社會(huì)投資者進(jìn)入軌道交通行業(yè)的本錢,同時(shí)便于政府部門的科學(xué)、合理的決策和管理。尤其是如何建立政府

18、與ppp公司之間的關(guān)系,如何建立政府對(duì)企業(yè)在平安、效勞、運(yùn)營、票價(jià)等方面進(jìn)展監(jiān)視、約束、鼓勵(lì)的規(guī)那么與機(jī)制;如何建立軌道交通等經(jīng)營性根底設(shè)施工程投資回報(bào)補(bǔ)償?shù)脑敿?xì)可操作性方法。如價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制、土地補(bǔ)償機(jī)制、廣告商貿(mào)補(bǔ)償機(jī)制等,為每個(gè)詳細(xì)軌道交通工程建立投資收益模型創(chuàng)造條件。2加快前期準(zhǔn)備工作,豐富工程儲(chǔ)藏,做好工程包裝在詳細(xì)工程運(yùn)作過程中,ppp形式需要吸引社會(huì)資金。從以往經(jīng)歷看,在招商引資過程中存在幾個(gè)比擬大的現(xiàn)實(shí)問題。一是操作程序的顛倒紊亂,國家獨(dú)立對(duì)工程進(jìn)展投資時(shí),要求在工程可行性研究報(bào)告中就必須確定融資方案,然后才能獲得審批。但在引入社會(huì)資本的過程中,工程投資方出于對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制,要求先提供可研報(bào)告,證明工程的可行性才能同意投資。這樣就形成工程審批和融資方案孰先孰后的問題。二是工程儲(chǔ)藏滯后,當(dāng)前根本設(shè)施建立工程中存在邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊籌資現(xiàn)象,工程規(guī)劃滯后。為了趕工期,沒有時(shí)間或條件確定最正確投資者,造成工程只能依賴更多的政府力量去完成。因此,要成功施行ppp,必須從工程的提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者確定、開工建立等各個(gè)環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性。三是工程的包裝工作,以前根本設(shè)施建立工程的資金來源大多是國家投資和銀行信貸,只要編寫可研報(bào)告,批復(fù)后即可組織施工。但在