河南省城市社區(qū)保障體系研究

社區(qū)保障是社會(huì)保障體系的重要方面，它既是整個(gè)社會(huì)保障制度在社區(qū)的具體落實(shí)，又是具有區(qū)域和文化特征的特殊保障。社區(qū)保障體系主要包括以下內(nèi)容：社區(qū)老年保障、社區(qū)就業(yè)保障、社區(qū)最低生活保障、社區(qū)服務(wù)保障、社區(qū)殘疾人保障、社區(qū)醫(yī)療保障、社區(qū)公共福利、社區(qū)法律保障、社區(qū)優(yōu)撫等。本研究主要通過問卷調(diào)查搜集河南省社區(qū)保障的相關(guān)資料，問卷包括兩部分：一份是針對社區(qū)工作人員的問卷，以了解社區(qū)保障的供給狀況。針對社區(qū)工作人員的問卷發(fā)放40份，抽中的社區(qū)每社區(qū)一份，回收40份，有效率100%。一份是針對社區(qū)居民的問卷，以了解居民對社區(qū)保障的滿意度及需求。發(fā)放問卷404份，回收404份，廢卷4份，有效率99.01%。實(shí)施調(diào)查過程中，調(diào)查員將問卷發(fā)放到社區(qū)人員及居民手中，讓他們當(dāng)場填寫，填好后當(dāng)場收回，保證了問卷較高的回收率。此次調(diào)查是在鄭州市范圍內(nèi)進(jìn)行的，樣本選擇時(shí)考慮到了不同類型的社區(qū)，如單位型社區(qū)、商品房社區(qū)和都市鄉(xiāng)村型社區(qū)等。一河南省城市社區(qū)保障的現(xiàn)狀河南省通過10多年的探索與實(shí)踐，社區(qū)保障項(xiàng)目逐漸增加，社區(qū)的保障功能得到了一定程度的發(fā)揮。1.社區(qū)保障的供給狀況在老年人社區(qū)保障方面，有83.3%的社區(qū)提供有社區(qū)老年保障，主要體現(xiàn)在社區(qū)老年福利方面，60%以上的社區(qū)組織過附近醫(yī)院為老人義診，為老年人提供健康教育宣傳。社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)、社區(qū)老年互助和社區(qū)老年照顧還處于醞釀和初步探索階段。從2006年5月8日起，鄭州市金水區(qū)民政局創(chuàng)新推出“居家養(yǎng)老，政府埋單”的新型社區(qū)化居家養(yǎng)老模式。這種模式為：政府花錢聘請下崗工人，每天對轄區(qū)內(nèi)98名孤寡老人免費(fèi)服務(wù)1～3小時(shí)。其中，80歲以上的老人單人每天可獲得3小時(shí)的免費(fèi)服務(wù)，70～79歲、60～69歲的老人單人每天分別獲得2小時(shí)和1小時(shí)的免費(fèi)服務(wù)。目前其服務(wù)對象已擴(kuò)展到空巢老人，該模式運(yùn)行狀況良好，取得了較好的效果。在社區(qū)就業(yè)保障方面，所調(diào)查的社區(qū)全部提供有就業(yè)保障，有50%的社區(qū)承擔(dān)了失業(yè)者家庭救助和救助金的發(fā)放，有33.3%的社區(qū)提供了職業(yè)教育和培訓(xùn)，有16.7%的社區(qū)提供了介紹就業(yè)信息、提供就業(yè)指導(dǎo)以及扶助失業(yè)人員自謀職業(yè)。從調(diào)查情況來看，在社區(qū)內(nèi)挖掘就業(yè)崗位方面做得較好的是金水區(qū)，主要體現(xiàn)在金水區(qū)的居家養(yǎng)老模式，為“4050”失業(yè)女性搭建了就業(yè)平臺(tái)。他們在選擇服務(wù)人員時(shí)，強(qiáng)調(diào)盡量以下崗失業(yè)人員為主，對其進(jìn)行培訓(xùn)后上崗。這一做法開辟了新的就業(yè)渠道，促進(jìn)了就業(yè)再就業(yè)工作的開展，起到了一舉兩得之效。其他社區(qū)在社區(qū)內(nèi)開發(fā)就業(yè)崗位方面做得還很不夠。在社區(qū)最低生活保障方面，從調(diào)查來看，有75%的社區(qū)有社區(qū)最低生活保障。享受最低生活保障待遇，必須經(jīng)過一定的工作程序，這項(xiàng)工作程序的大部分在社區(qū)內(nèi)進(jìn)行，即對申請者的實(shí)際情況加以認(rèn)定。這項(xiàng)工作一般被稱為“家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查”。單位型社區(qū)尤其是失業(yè)人員較多的社區(qū)在這方面的工作做得較好，通過各種方式向所在社區(qū)居民公布市區(qū)政府關(guān)于最低生活保障制度的相關(guān)規(guī)定，使居民了解國家和省市的有關(guān)政策，同時(shí)做好解釋工作。需要社會(huì)救濟(jì)的居民通過社區(qū)向有關(guān)保障部門遞交申請書。社區(qū)工作者檢查申請?zhí)顚懙檬欠窈细瘛Ｉ暾堖f交有關(guān)社會(huì)保障部門之后，社區(qū)協(xié)助保障部門的調(diào)查人員，或受保障部門的委托，對申請者家庭情況、工作單位進(jìn)行詳細(xì)調(diào)查。調(diào)查核實(shí)后，報(bào)有關(guān)部門審批，可獲得救濟(jì)。都市鄉(xiāng)村型社區(qū)管理比較松散，在社區(qū)最低生活保障方面做得較差。在社區(qū)醫(yī)療保障方面，58.5%的社區(qū)提供有社區(qū)醫(yī)療服務(wù)，主要是日常保健方面的宣傳和常見病的預(yù)防。75%的社區(qū)沒有自己的醫(yī)療衛(wèi)生站，有醫(yī)療衛(wèi)生站的社區(qū)（25%）主要是向居民提供醫(yī)療宣傳預(yù)防服務(wù)為主（68.3%）。在社區(qū)法律服務(wù)方面，50%的社區(qū)提供有法律服務(wù)，主要體現(xiàn)在協(xié)助當(dāng)事人向法律機(jī)構(gòu)咨詢是否可申請法律援助及在法律援助過程中提供必要的幫助，如對困難家庭的撫慰、照顧等。在社區(qū)殘疾人保障方面，社區(qū)為殘疾人提供的保障主要是基本的生活保障，占58.2%，提供教育保障和就業(yè)保障的較少，均為16.7%。在社區(qū)公共福利方面，8.3%的社區(qū)實(shí)施了社區(qū)園林建設(shè)，美化社區(qū)環(huán)境。在社區(qū)生活福利設(shè)施建設(shè)方面，商品房社區(qū)比較關(guān)注幼兒園的建設(shè)。在社區(qū)文化建設(shè)方面，商品房社區(qū)和單位型社區(qū)比較關(guān)注的是圖書室、體育活動(dòng)場所的建設(shè)。70%以上的開展有社區(qū)教育，側(cè)重點(diǎn)放在下崗和在職人員的技術(shù)培訓(xùn)、健康教育上。都市鄉(xiāng)村型社區(qū)的社區(qū)公共福利做得較差。在社區(qū)服務(wù)保障方面，83.3%的社區(qū)有社區(qū)助老服務(wù)；100%的社區(qū)提供有就業(yè)服務(wù)；50%的社區(qū)有文化服務(wù)；30%的社區(qū)提供信息服務(wù)；58.8%的社區(qū)提供有衛(wèi)生服務(wù)；等等。社區(qū)服務(wù)保障和一般的社區(qū)服務(wù)是有區(qū)別的，社區(qū)服務(wù)保障是指社區(qū)服務(wù)中向社區(qū)成員以無償或低償提供服務(wù)的部分。鑒于社區(qū)優(yōu)撫對象的特殊性，75%的社區(qū)還沒有開展此項(xiàng)保障項(xiàng)目。90%以上的社區(qū)認(rèn)為社區(qū)保障資金有限制約了社區(qū)保障的發(fā)展，社區(qū)保障資金主要來源于政府。2.居民對社區(qū)保障的滿意度及需求狀況在針對居民調(diào)查的400份有效問卷中，183人是單位型社區(qū)的居民，占總?cè)藬?shù)的45.8%；131人是商品房社區(qū)的居民，占總?cè)藬?shù)的32.8%；38人是都市鄉(xiāng)村型社區(qū)的居民，占總?cè)藬?shù)的9.5%；其他為48人，占總?cè)藬?shù)的12%。表1社區(qū)居民對保障項(xiàng)目的滿意度由表1可見，在社區(qū)提供的保障項(xiàng)目中，相比較而言，滿意度較高的是社區(qū)醫(yī)療保障（27.8%）、社區(qū)老年保障（21.8%）和社區(qū)服務(wù)保障（17.6%）。不滿意度較高的保障項(xiàng)目是社區(qū)公共福利（21.8%）、社區(qū)服務(wù)保障（20.6%）和社區(qū)法律保障（19.8%）。居民不清楚的比例在每一項(xiàng)保障項(xiàng)目中所占比例都非常高，這一方面與居民的需求有關(guān)，需求不同，其關(guān)注點(diǎn)就有差異；另一方面，也與社區(qū)宣傳不到位、提供的保障質(zhì)量較低有關(guān)，當(dāng)居民有需求的時(shí)候，沒有想到社區(qū)會(huì)給他們提供幫助和服務(wù)。與每個(gè)社區(qū)居民密切利益相關(guān)的社區(qū)醫(yī)療保障、社區(qū)公共福利和社區(qū)服務(wù)保障項(xiàng)目，依然分別有25.6%、38.4%和29.8%的居民不清楚，這就很能說明問題。對于居民的社區(qū)保障需求方面的調(diào)查，采用了開放性的問題，共有178人填寫，總的來看，社區(qū)居民的保障需求較強(qiáng)烈且需求多元化，關(guān)注度較高的問題主要體現(xiàn)在以下幾方面：（1）社區(qū)公共福利設(shè)施的建設(shè)，包括美化環(huán)境、開辦幼兒園、家政服務(wù)、體育活動(dòng)場所的建設(shè)等。（2）社區(qū)服務(wù)保障的完善，包括社區(qū)助老服務(wù)；社區(qū)就業(yè)服務(wù)；社區(qū)文化服務(wù)。需要提升服務(wù)的水平，滿足人們多元化和多層次的需要。（3）社區(qū)醫(yī)療保障的完善，特別是老年人對該問題的關(guān)注度較高，小病和慢性病到大醫(yī)院看病不方便且成本較高，希望社區(qū)能提供高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)。（4）都市鄉(xiāng)村型社區(qū)的居民希望加強(qiáng)其社區(qū)的保障力度，從調(diào)查結(jié)果來看，都市鄉(xiāng)村型社區(qū)開展的保障項(xiàng)目比較少且力度不夠，居民的滿意度較低。二河南省城市社區(qū)保障面臨的問題及制約因素1.供求錯(cuò)位，保障層次較低從調(diào)查結(jié)果來看，一方面，社區(qū)居民對社區(qū)保障有著較強(qiáng)的需求，希望遇到困難時(shí)能得到社區(qū)的幫助，希望社區(qū)能提供更多的服務(wù)，提升其生活質(zhì)量；另一方面，社區(qū)提供的保障項(xiàng)目居民不了解，使得保障項(xiàng)目的供給沒有很好地發(fā)揮其作用，社區(qū)居民的保障需求沒有得到滿足。社區(qū)福利服務(wù)項(xiàng)目的層次普遍較低，補(bǔ)救性福利服務(wù)多，而預(yù)防性、發(fā)展性服務(wù)少。健全的社區(qū)福利服務(wù)應(yīng)該有3種類型：①補(bǔ)救性服務(wù)，主要針對那些因社會(huì)問題導(dǎo)致部分功能喪失、生活困難、無法適應(yīng)社會(huì)的人們的服務(wù)。②預(yù)防性服務(wù)，主要為預(yù)防某些社會(huì)問題的發(fā)生而提供的社會(huì)服務(wù)。③發(fā)展性服務(wù)，泛指文化、教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)就業(yè)等公共服務(wù)計(jì)劃。河南省社區(qū)福利服務(wù)還處于初級階段，大多是補(bǔ)償性社會(huì)福利。2.現(xiàn)行行政化的社區(qū)保障運(yùn)作模式制約了社區(qū)保障功能的發(fā)揮目前正在實(shí)行的社區(qū)保障模式，功能上是政府職能的下延，服務(wù)形式上仍以行政化服務(wù)為主。這種模式運(yùn)作中的最大缺陷是：社會(huì)保障的資源來源和資源流向均局限于政府體制之內(nèi)，來源的單一性和流向的封閉性帶來的結(jié)果便是，可供利用的資源極端有限和資源的利用效率低下。從現(xiàn)行體制來看，憑借目前過度行政化的社區(qū)保障運(yùn)作模式暫時(shí)無法建構(gòu)一種理想的資源來源多元化、流向開放性的社會(huì)保障運(yùn)作機(jī)制。同時(shí)，也無法產(chǎn)生一種有效的激勵(lì)手段讓可能為社區(qū)提供資源的各類社區(qū)主體，包括企業(yè)、居民或其他社區(qū)組織，提供他們所擁有的、社區(qū)保障所急需的資源。3.社區(qū)參與的整體水平比較低參與社區(qū)、服務(wù)社區(qū)是社區(qū)文明的標(biāo)志，也是社區(qū)福利服務(wù)社會(huì)化的標(biāo)志。河南省城市社區(qū)保障所涉及的社區(qū)參與，處于社區(qū)參與的表層階段，表現(xiàn)為：社區(qū)參與的積極性不高，調(diào)查顯示，有20%的居民參與過社區(qū)活動(dòng)，社區(qū)參與的形式大體上有直接的社會(huì)救助活動(dòng)、參與社區(qū)的文娛活動(dòng)、參與社區(qū)教育活動(dòng)及居民之間的互助活動(dòng)等；社區(qū)參與的發(fā)展不夠平衡，主要是參與服務(wù)運(yùn)作多而參與決策少，領(lǐng)受性參與多而貢獻(xiàn)性參與少，老年人和學(xué)生參與多而青壯年參與少。這也從一個(gè)層面上表明，社區(qū)目前尚未成為一個(gè)把居民凝聚起來的社會(huì)共同體，社區(qū)意識、社區(qū)情感、社區(qū)歸屬感處于一個(gè)較低層次。社區(qū)福利服務(wù)所強(qiáng)調(diào)的“參與”是為了培養(yǎng)普遍的社區(qū)認(rèn)同感和共同的社區(qū)意識，從而在社區(qū)內(nèi)形成一種氛圍，讓社區(qū)居民在社區(qū)內(nèi)享有更多的福利服務(wù)。社區(qū)性社會(huì)福利設(shè)施的建造與社會(huì)化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的形成，都在很大程度上依賴于社區(qū)參與程度的提高。4.社區(qū)醫(yī)療保健服務(wù)相對滯后社區(qū)居民對社區(qū)醫(yī)療保障有著強(qiáng)烈的需求，各類社區(qū)需要大量的全科醫(yī)生提供醫(yī)療服務(wù)、衛(wèi)生保健咨詢服務(wù)，而社區(qū)建立的醫(yī)療服務(wù)點(diǎn)或醫(yī)療服務(wù)中心卻很少。尤其是退休人員實(shí)行社區(qū)管理后，為退休人員和社區(qū)內(nèi)其他弱勢群體提供及時(shí)、方便、快捷、廉價(jià)的社區(qū)醫(yī)療服務(wù)已迫在眉睫。三完善社區(qū)保障體系的措施根據(jù)河南省城市社區(qū)保障的供求狀況，分析居民對社區(qū)保障的滿意度及存在的問題，并結(jié)合河南省的具體情況，完善社區(qū)保障體系應(yīng)關(guān)注以下幾方面：1.發(fā)揮政府在社區(qū)保障建設(shè)和管理中的關(guān)鍵作用首先，要發(fā)揮政府在資金方面的作用。政府在一些社區(qū)組織機(jī)構(gòu)，如社區(qū)醫(yī)療健康組織、社區(qū)就業(yè)服務(wù)中心、就業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等的設(shè)立上是資金的主要提供者或全部提供者；政府應(yīng)對失業(yè)培訓(xùn)人員提供培訓(xùn)基金和生活費(fèi)用；政府還應(yīng)部分甚至大部分承擔(dān)提供社區(qū)服務(wù)的非營利組織的服務(wù)成本；等等。其次，依靠政府的行政力量和傾斜政策來扶持社區(qū)保障的良性運(yùn)行。①通過積極的財(cái)政政策來保證社區(qū)福利設(shè)施的維護(hù)、養(yǎng)護(hù)和更新。在財(cái)政政策中，可采取大多數(shù)國家的通行做法，對非營利組織，在設(shè)立和經(jīng)營的最初幾年內(nèi)采取免稅或低稅的做法來鼓勵(lì)其經(jīng)營，而對那些從事公益事業(yè)的更應(yīng)給予政策上的傾斜。②優(yōu)惠政策，政府要為一些社區(qū)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立提供土地、必要的房屋建筑和服務(wù)設(shè)施等來扶持和鼓勵(lì)其發(fā)展。③城市規(guī)劃公建配套政策。政府應(yīng)將社區(qū)服務(wù)設(shè)施納入到今后的城市公共設(shè)施配套建設(shè)規(guī)劃之中。第三，對于民間社團(tuán)或個(gè)人出資辦的便民服務(wù)組織，應(yīng)放寬其登記注冊的限制，對其產(chǎn)權(quán)關(guān)系的確定和法人資格的獲得上給予一定的法律保障。2.進(jìn)一步理順行政行為和社會(huì)行為的關(guān)系政府部門要改變權(quán)力高度集中的“全能型”管理模式，明確其職能和權(quán)限及角色定位，做到有所為，有所不為。有所為：①要用現(xiàn)實(shí)性和前瞻性的眼光，制定中國社區(qū)保障事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策與法規(guī)，并通過規(guī)劃來貫徹執(zhí)行；②給予財(cái)政支持，調(diào)動(dòng)必要的資金并通過招標(biāo)的方式去推動(dòng)社區(qū)保障項(xiàng)目的建設(shè)；③指導(dǎo)、監(jiān)督和考核各社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與中介組織的工作，規(guī)范它們的價(jià)值目標(biāo)和組織行為。有所不為，就是除了政府行政管理職能范圍的事務(wù)，其他一切事務(wù)統(tǒng)統(tǒng)剝離出來，還權(quán)、轉(zhuǎn)權(quán)、賦權(quán)于社區(qū)工作，使社區(qū)進(jìn)一步明確其在社區(qū)保障中的職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)。政府依法行政，社區(qū)依法自治，政府與社區(qū)依法互動(dòng)。構(gòu)建政府行政調(diào)控機(jī)制與社區(qū)自治機(jī)制結(jié)合、行政功能與自治功能互補(bǔ)、行政資源與社區(qū)資源整合、政府力量與社會(huì)力量良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制，可大大促進(jìn)保障資源的多元化，保障管理和服務(wù)的社會(huì)化。3.探索多方籌集社區(qū)保障資金的方式和渠道資金來源是建立社區(qū)社會(huì)保障的關(guān)鍵和根本保證，要堅(jiān)持籌資渠道多元化、形式多樣化，政府財(cái)政要定期撥款資助，廣泛發(fā)動(dòng)民間募集、企業(yè)捐助等。同時(shí)在社區(qū)建立經(jīng)常性的基金，還可以舉辦義賣義演，籌集社區(qū)保障基金。政府應(yīng)允許基金會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、互助機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)行，給予必要的資助、引導(dǎo)和監(jiān)督。同時(shí)，社區(qū)也應(yīng)形成自我監(jiān)督機(jī)制，定期或不定期地對社區(qū)保障工作的進(jìn)展、資金籌集、儲(chǔ)存運(yùn)營、政策執(zhí)行、對象確定、標(biāo)準(zhǔn)掌握、操作服務(wù)、資金發(fā)放、工作人員服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行檢查、指導(dǎo)和監(jiān)督。4.加強(qiáng)社區(qū)保障的軟硬件建設(shè)社區(qū)保障功能得以發(fā)揮的“硬件”包括社區(qū)幼兒園、托兒所、學(xué)校、老年人服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、圖書館、社區(qū)再就業(yè)中心等社會(huì)服務(wù)與福利機(jī)構(gòu)的場所與設(shè)備。加強(qiáng)對社區(qū)服務(wù)組織的建設(shè)、提高社區(qū)工作人員的整體水平，是對社區(qū)保障的軟件的建設(shè)，通過軟件建設(shè)進(jìn)一步為居民提供多元化、多層次的社區(qū)保障，提高其供給水平，滿足社區(qū)居民對社區(qū)保障的需求。5.總結(jié)社區(qū)化居家養(yǎng)老的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建社區(qū)化的養(yǎng)老服務(wù)體系社區(qū)化居家養(yǎng)老相對于家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老而言，可謂兼有兩者的長處，又避免了兩者的短處，是一種揚(yáng)長避短的理想養(yǎng)老模式，社會(huì)成本低；大量的資源可得到充分利用，所需費(fèi)用較低；服務(wù)方式靈活，可以自由選擇；老人不離開自己熟悉的社區(qū)，不離開自己多年居住的住所，又能得到充滿親情的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)。在金水區(qū)民政局社區(qū)化居家養(yǎng)老試點(diǎn)成熟的基礎(chǔ)上，可將其推廣，構(gòu)建社區(qū)化的養(yǎng)老服務(wù)體系。6.開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位發(fā)達(dá)國家的社區(qū)就業(yè)份額為20%～30%，發(fā)展中國家的社區(qū)就業(yè)份額為12%～18%，而中國只有3.9%。這說明社區(qū)就業(yè)大有潛力可挖。在社區(qū)開展就業(yè)崗位，主要應(yīng)在社區(qū)的便民利民服務(wù)方面深入挖掘。對于沒有一技之長的40～50歲的失業(yè)人員，從事便民利民服務(wù)是其理想去所。通過各種服務(wù)和機(jī)構(gòu)的建立來開發(fā)多種多樣的就業(yè)崗位，這些服務(wù)機(jī)構(gòu)可分為3類：①針對老年人的服務(wù)；②針對殘疾人的服務(wù)，可通過成立殘疾人服務(wù)中心等為殘疾人提供種種幫助；③針對社區(qū)全體居民的便民利民服務(wù)，可通過建立社區(qū)服務(wù)中心等組織來為社區(qū)居民提供餐飲服務(wù)、家居修理、勞動(dòng)中介等家政服務(wù)，方便居民生活，緩解居民在衣食住行及學(xué)習(xí)娛樂等方面的難題。通過這些社區(qū)組織和