推進(jìn)我國(guó)科技政策科學(xué)化的若干思考

如今，科技發(fā)展已經(jīng)成為世界各國(guó)的核心戰(zhàn)略，世界各主要國(guó)家都在積極推進(jìn)科技政策科學(xué)化進(jìn)程。經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國(guó)科技政策決策研究和支撐體系逐步建立起來，決策的科學(xué)化和民主化有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，但仍然存在許多需要改進(jìn)的空間?？萍颊呖茖W(xué)化的國(guó)際背景科技政策在二戰(zhàn)后誕生初期，世界各國(guó)對(duì)加強(qiáng)科技政策的科學(xué)化實(shí)際上是比較淡漠的，主要是因?yàn)樵诙?zhàn)和美蘇爭(zhēng)霸中，科技展現(xiàn)出巨大的建設(shè)性作用，同時(shí)又由于V.布什線性模式的影響，政府的科技投入成了“理所當(dāng)然”而無(wú)需論證的事情。然而，20世紀(jì)70年代以來，隨著對(duì)后發(fā)經(jīng)濟(jì)體高速成長(zhǎng)過程的分析，以及對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)更全面的觀察，政界和學(xué)界對(duì)線性模型產(chǎn)生了深刻反思，發(fā)現(xiàn)一國(guó)的科學(xué)投入并非線性地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值。在這種情況下，面對(duì)越來越龐大的科技投入，如何保障科技投入的效率并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)效用最大化，就成了一個(gè)現(xiàn)實(shí)而迫切的問題。在這種背景下，科技政策逐漸成為熱點(diǎn)研究領(lǐng)域，大量實(shí)證研究(尤其經(jīng)合組織，即OECD的相關(guān)研究)為科技政策制定提供了豐富的支撐與指引，但是由于學(xué)科發(fā)展滯后、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)分散而薄弱，導(dǎo)致科技政策的科學(xué)化進(jìn)程緩慢。2005年在時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)科技政策辦公室主任馬伯格(Marburger)的倡導(dǎo)和推動(dòng)下，美國(guó)認(rèn)真而切實(shí)地開啟了科技政策科學(xué)化的進(jìn)程，通過建立和發(fā)展科學(xué)政策學(xué)(ScienceofSciencePolicy,SoSP)，完善科技政策分析的理論基礎(chǔ)，開發(fā)分析工具，建立高質(zhì)量的通用數(shù)據(jù)庫(kù)，并培養(yǎng)一批接受過科學(xué)政策方法培訓(xùn)的專業(yè)研究人員，以便最大程度地保證科學(xué)政策研究的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)性和定量基礎(chǔ)。近幾年，歐盟、日本和韓國(guó)等也都在積極推進(jìn)相關(guān)工作。我國(guó)科技政策科學(xué)化發(fā)展歷程與已有成績(jī)我國(guó)早在上世紀(jì)80年代就高度重視推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化，在科技政策領(lǐng)域尤其如此。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國(guó)科技政策決策研究和支撐體系逐步建立，決策科學(xué)化和民主化明顯進(jìn)步。1.相關(guān)學(xué)科快速發(fā)展。改革開放以來，我國(guó)科技政策相關(guān)學(xué)科快速發(fā)展，為研究和制定科技政策提供了多角度理解。經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會(huì)學(xué)等基礎(chǔ)學(xué)科發(fā)展取得顯著成就，為科技政策研究提供了基本理論分析單元；科技哲學(xué)為探討科技進(jìn)步及其影響和反思科技自身發(fā)展問題提供了深層次價(jià)值判斷；管理科學(xué)的數(shù)量模型和工具豐富了科技政策研究的定量化內(nèi)涵；科學(xué)計(jì)量學(xué)為理解科技活動(dòng)的規(guī)律提供了直觀表達(dá)。除以上成熟學(xué)科外，還有一些研究領(lǐng)域，也為科技政策研究和決策提供了直接或間接的支撐。自1986年以來，軟科學(xué)在我國(guó)快速發(fā)展，直接服務(wù)于政策決策，科技政策研究屬于其中一部分。其次，經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的科技創(chuàng)新研究，近些年在我國(guó)有了迅猛的發(fā)展，為政策制定中對(duì)科技與創(chuàng)新活動(dòng)內(nèi)在規(guī)律的理解提供了支撐。2.國(guó)家相關(guān)研究項(xiàng)目資助逐漸增多。在學(xué)科發(fā)展與實(shí)際需求的雙重驅(qū)動(dòng)下，國(guó)家對(duì)決策科學(xué)化相關(guān)研究項(xiàng)目的資助逐漸增多。自2006年起，國(guó)家軟科學(xué)計(jì)劃中以“決策科學(xué)化”為主題立項(xiàng)的相關(guān)課題呈現(xiàn)出逐漸增加的趨勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2011年國(guó)家軟科學(xué)計(jì)劃共立項(xiàng)101項(xiàng)，其中與“決策科學(xué)化”及“科技政策”相關(guān)的項(xiàng)目近10項(xiàng)，約占全部項(xiàng)目的10％。近些年，較為典型的項(xiàng)目有：以我國(guó)科技支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的測(cè)度指標(biāo)體系研究(2011年)、自主創(chuàng)新政策實(shí)施狀況研究與評(píng)價(jià)(2010年)、科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)率研究(2008年)以及科技進(jìn)步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的理論方法與測(cè)評(píng)研究(2007年)等。除國(guó)家軟科學(xué)計(jì)劃之外，國(guó)家自然科學(xué)基金委員會(huì)管理科學(xué)部不斷加大對(duì)決策科學(xué)化領(lǐng)域內(nèi)原創(chuàng)性項(xiàng)目的支持力度。據(jù)對(duì)自然科學(xué)基金項(xiàng)目的觀察，近些年其在“科技政策決策科學(xué)化”領(lǐng)域的立項(xiàng)數(shù)量明顯增加。2005年以來的典型項(xiàng)目有：政府支持與創(chuàng)業(yè)投資決策及績(jī)效——理論與實(shí)證研究(2011年)、中國(guó)科技決策中的政府官員與科學(xué)家關(guān)系研究——基于知識(shí)與價(jià)值的理論構(gòu)建和實(shí)證研究(2010年)、殘缺信息環(huán)境下的專家直覺型判斷知識(shí)融合與決策方案優(yōu)選研究(2009年)及政府決策的機(jī)會(huì)成本問題實(shí)證研究(2005年)等。3.政策過程正逐步走向科學(xué)化與民主化。1978年以來，科技作為率先改革領(lǐng)域，其決策科學(xué)化和民主化一直走在前列，并且在一次次科技體制改革的助推下，科學(xué)化和民主化進(jìn)程逐步加快，這在新世紀(jì)表現(xiàn)地更為明顯。2005年發(fā)布的《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》集中體現(xiàn)了這種發(fā)展，其制定進(jìn)行了為期3年20個(gè)專題的研究，先后有2000多名科技專家以及經(jīng)濟(jì)界、企業(yè)界和社會(huì)科學(xué)界的人士參與，政策研究過程中大量應(yīng)用了頭腦風(fēng)暴、技術(shù)路線圖、問卷調(diào)查分析等方法和技術(shù)手段。并且，還引入了公眾參與機(jī)制，開通了專門的網(wǎng)站，收集廣大公眾的意見，實(shí)現(xiàn)了透明決策。另外，近幾年國(guó)家科技計(jì)劃管理方面也進(jìn)行了大量革新，引入了新的技術(shù)手段和科學(xué)方法，增加了項(xiàng)目立項(xiàng)、評(píng)審的透明度。例如在“863”計(jì)劃、“973”計(jì)劃的申報(bào)過程中，一是通過建立統(tǒng)一的計(jì)劃管理信心平臺(tái)，全面推行網(wǎng)上申報(bào)與網(wǎng)上評(píng)議，隨機(jī)抽取專家、隨機(jī)分配評(píng)審任務(wù)；二是除保密課題外，所有課題立項(xiàng)信息通過電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及時(shí)向社會(huì)公告、公示；三是在項(xiàng)目遴選、立項(xiàng)決策上，充分發(fā)揮專家咨詢作用，提高立項(xiàng)決策和項(xiàng)目組織實(shí)施的科學(xué)性，建立和完善專家?guī)?，擴(kuò)大專家遴選和范圍，并堅(jiān)持實(shí)行回避制度。當(dāng)前面臨的主要問題與不足我國(guó)科技政策領(lǐng)域決策科學(xué)化雖然取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，但同世界各國(guó)面臨的問題一樣，政策的證據(jù)基礎(chǔ)薄弱、定量化支撐不足，政策制定高度依賴專家判斷和思辨式分析，科技政策的科學(xué)化建設(shè)仍然有待加強(qiáng)。1.缺乏系統(tǒng)化的學(xué)科建設(shè)?？萍颊邔W(xué)的學(xué)科建設(shè)不足，是全世界普遍存在的問題。盡管相關(guān)學(xué)科的發(fā)展豐富了對(duì)科技政策的理解，但是科技政策研究作為典型的多學(xué)科交叉領(lǐng)域，當(dāng)前其最大問題在于缺乏一套完整的、邏輯自洽的理論體系，整個(gè)研究體系處于相對(duì)分散的狀態(tài)，零散地借用了經(jīng)濟(jì)學(xué)、政策學(xué)、科技哲學(xué)等成熟學(xué)科的理論和方法，一直未能成為一門學(xué)科。即使當(dāng)前科技政策領(lǐng)域最重要，也是應(yīng)用最廣泛的國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)(NIS)，盡管以倫德瓦爾為首的奧爾堡學(xué)派一直致力于推進(jìn)理論化建設(shè)，但是目前其理論成熟度依然不高，更多的是一種分析工具。由于沒有完整學(xué)科體系的支撐，科技政策研究領(lǐng)域主題分散、方法駁雜，各研究領(lǐng)域自成體系，對(duì)于科技政策領(lǐng)域中的重大命題無(wú)法給出清晰的答案。在具體的政策分析中缺乏統(tǒng)一的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)和理論支撐，高度依賴專家意見和思辨分析，政策制定存在一定的隨意性。即使政策科學(xué)發(fā)達(dá)的美國(guó)同樣存在問題，馬伯格提出了建立新學(xué)科——科學(xué)政策學(xué)的倡議，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)科學(xué)政策研究走向成熟學(xué)科的必要性和緊迫性——“我深信在社會(huì)科學(xué)體系中建立新的學(xué)科(科學(xué)政策學(xué))是一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)和急迫的任務(wù)，并需要圍繞該學(xué)科建立學(xué)術(shù)期刊、年度會(huì)議、專業(yè)學(xué)位以及教授席位”。我國(guó)科學(xué)政策學(xué)的學(xué)科建設(shè)同樣非常滯后。在我國(guó)《學(xué)科分類與代碼》中科技政策學(xué)屬于“三級(jí)學(xué)科”，但是實(shí)際上在高校和科研機(jī)構(gòu)并沒有科技政策學(xué)專業(yè)，大多是掛靠在其他相關(guān)學(xué)科下，比如管理科學(xué)與工程、公共政策、科技哲學(xué)等。除了政府下屬的專門科技政策研究機(jī)構(gòu)外，國(guó)內(nèi)專門從事科技政策研究的高校和院所屈指可數(shù)，而且即使在這些機(jī)構(gòu)也都沒有設(shè)立科技政策研究的專業(yè)和學(xué)位。另外，更為重要的是科學(xué)政策學(xué)是高度以實(shí)踐為導(dǎo)向的學(xué)科，不僅需要扎實(shí)理論基礎(chǔ)，更加需要豐富的實(shí)踐知識(shí)和對(duì)實(shí)際情況的準(zhǔn)確理解。因此，科學(xué)政策學(xué)的研究必須緊貼實(shí)踐，緊跟科技快速變化的腳步，這樣才能保證政策理解的準(zhǔn)確性和政策研究的時(shí)效性。但是，當(dāng)前由于沒有專門的學(xué)科，不僅無(wú)法為理論分析提供充分的支撐，同時(shí)也缺乏對(duì)實(shí)踐的系統(tǒng)跟蹤調(diào)查與積累。2.定量化方法開發(fā)與應(yīng)用不足?？萍颊邲Q策科學(xué)化，一個(gè)關(guān)鍵的步驟就是決策技術(shù)的科學(xué)化，開發(fā)出一套能夠準(zhǔn)確明了地反映科技活動(dòng)規(guī)律、滿足科技政策決策信息需求的分析方法，由此提升政策的科學(xué)性和公信力。從美國(guó)和OECD的經(jīng)驗(yàn)來看，科技政策領(lǐng)域的科學(xué)化分析方法，除了傳統(tǒng)的定性分析方法(主要是專家法、德爾菲法等)外，還集成相關(guān)科學(xué)方法和模型開發(fā)出了以下三種定量化方法和技術(shù)：第一，建立科學(xué)政策的計(jì)量模型和工具，如計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型、風(fēng)險(xiǎn)模型、選擇模型、成本收益模型；第二，開發(fā)科技政策議題的圖形化和可視化表達(dá)，如可視化分析、科學(xué)圖譜等；第三，開發(fā)數(shù)據(jù)收集和分析工具，比如網(wǎng)絡(luò)抓取、數(shù)據(jù)挖掘等。我國(guó)在科技政策方法應(yīng)用中存在“重定性，弱定量”的問題，專家判斷、定性分析等傳統(tǒng)的分析方法占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，定最化分析方法開發(fā)與應(yīng)用存在不足和缺陷。第一，近些年隨著國(guó)際交流開展以及計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理科學(xué)發(fā)展，定量化分析模型在我國(guó)日益豐富，但是對(duì)于這些模型缺乏系統(tǒng)研究、梳理和歸納，對(duì)其適用性和基本規(guī)律的系統(tǒng)總結(jié)比較缺乏，存在機(jī)械化運(yùn)用甚至濫用的現(xiàn)象。第二，定量化分析模型大多都停留在學(xué)術(shù)層面，更多表現(xiàn)為一種學(xué)術(shù)能力的展示，同實(shí)踐問題的結(jié)合不足，對(duì)實(shí)際問題的解釋力有限，難以滿足科技政策以實(shí)踐為導(dǎo)向的需求。第三，一些新的技術(shù)手段應(yīng)用不足，比如在數(shù)據(jù)收集整理中，新的信息技術(shù)能夠提供高效而直觀的支撐，美國(guó)的科技政策數(shù)據(jù)庫(kù)和OECD的科技政策平臺(tái)的建設(shè)過程中，就大量應(yīng)用了新的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，而我國(guó)在這方面還是相對(duì)滯后的。3.數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱、分散。要實(shí)現(xiàn)科技政策決策科學(xué)化，一個(gè)基本前提是將決策建立在基于事實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，如果缺乏堅(jiān)實(shí)、有效的數(shù)據(jù)支撐，決策科學(xué)化將無(wú)從談起。美國(guó)“科學(xué)與創(chuàng)新政策學(xué)計(jì)劃”主要目標(biāo)之一就是調(diào)查采集數(shù)據(jù)并建立整合各部門的數(shù)據(jù)庫(kù)。OECD當(dāng)前也正在努力建立一個(gè)包含定量數(shù)據(jù)和定性材料的創(chuàng)新政策數(shù)據(jù)平臺(tái)——OECDInnovationPolicyPlatform(IPP)，以便為科技政策分析和決策提供全面的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。經(jīng)過幾十年的發(fā)展和積累，我國(guó)科技政策相關(guān)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)已經(jīng)基本建立，但是目前數(shù)據(jù)體系尚不系統(tǒng)、不完善，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，數(shù)據(jù)廣度不足。首先，我國(guó)越來越重視企業(yè)在創(chuàng)新體系中的作用，但是當(dāng)前對(duì)于企業(yè)創(chuàng)新方面的數(shù)據(jù)面是非常窄的，主要數(shù)據(jù)都來自大中型工業(yè)企業(yè)，中小企業(yè)以及服務(wù)業(yè)企業(yè)的數(shù)據(jù)非常缺乏，創(chuàng)業(yè)方面的數(shù)據(jù)更是缺失明顯。第二，數(shù)據(jù)深度不足。我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)產(chǎn)學(xué)研合作，但是到目前為止，對(duì)于產(chǎn)學(xué)研合作的現(xiàn)狀及其影響的分析，都缺乏直接數(shù)據(jù)支撐，主要還是停留在論文和專利合著的數(shù)量上，而實(shí)際上這只能表征產(chǎn)學(xué)研合作的很小一部分，根本無(wú)法反映合作的真實(shí)全貌。第三，數(shù)據(jù)類型單一。隨著科技政策研究日趨活躍，信息化和可視化技術(shù)分析技術(shù)的普及，科技政策研究需要的數(shù)據(jù)類型也越來越多元化，比如經(jīng)濟(jì)計(jì)量學(xué)需要數(shù)量型數(shù)據(jù)，而社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析需要的是關(guān)系型數(shù)據(jù)，文本挖掘技術(shù)需要文本數(shù)據(jù)，而目前我國(guó)科技相關(guān)數(shù)據(jù)主要是數(shù)量型數(shù)據(jù)，其他類型的數(shù)據(jù)收集整理不足。第四，數(shù)據(jù)資源開放共享不足。我國(guó)大量科技政策相關(guān)的研究項(xiàng)目成果(如軟科學(xué)和自然科學(xué)基金資助的項(xiàng)目)和政府研究報(bào)告等數(shù)據(jù)資料，未向外充分公開，造成了政策決策數(shù)據(jù)資源的限制與浪費(fèi)。并且，大量數(shù)據(jù)分布在不同的部門或機(jī)構(gòu)，造成數(shù)據(jù)分散，利用效率低下。4.學(xué)科共同體建設(shè)尚滯后。學(xué)科的持續(xù)發(fā)展，需要一個(gè)動(dòng)態(tài)穩(wěn)定和有生命力的科學(xué)共同體。美國(guó)科技政策學(xué)建設(shè)過程的目標(biāo)之一，就是培養(yǎng)一批接受過科學(xué)政策方法培訓(xùn)的專業(yè)研究人員，形成支撐科技政策研究的共同體。我國(guó)科技政策研究的共同體建設(shè)更顯不足，從事科技政策研究的機(jī)構(gòu)很有限，專門從事該領(lǐng)域研究的人員總量規(guī)模較小，有限的研究力量難以支撐越來越多的科技議題研究需求。更為嚴(yán)重的是，由于我國(guó)大學(xué)該領(lǐng)域的學(xué)科建設(shè)滯后，每年培養(yǎng)的研究生非常有限，嚴(yán)重制約了共同體的發(fā)展。另外，我國(guó)目前與科技政策相關(guān)的學(xué)會(huì)組織還比較少，現(xiàn)有的學(xué)會(huì)在學(xué)科建設(shè)方面的功能發(fā)揮不足，難以支撐學(xué)科發(fā)展和決策的科學(xué)化需求。5.項(xiàng)目資助不夠充分。當(dāng)今的科學(xué)研究已經(jīng)成為一項(xiàng)公共事業(yè)，高度依賴外部對(duì)其的資助，而基礎(chǔ)科學(xué)和社會(huì)科學(xué)主要依賴政府的項(xiàng)目資助，科技政策研究是典型公共研究，其發(fā)展主要依賴公共研究經(jīng)費(fèi)的支撐。但是，長(zhǎng)期以來，科技政策領(lǐng)域的資助是非常有限的，即使在科研經(jīng)費(fèi)非常充裕的美國(guó)也同樣如此。科技政策發(fā)展滯后，數(shù)據(jù)基礎(chǔ)薄弱等問題的一個(gè)重要根源新性的原因，就是對(duì)該領(lǐng)域的項(xiàng)目支持不夠充分。2007年開始，美國(guó)為切實(shí)推進(jìn)科技政策的決策科學(xué)化，在白宮管理與預(yù)算辦公室的支持下，美國(guó)國(guó)家科學(xué)基金會(huì)(NSF)設(shè)立了“科學(xué)與創(chuàng)新政策學(xué)”(ScienceofScienceandInnovationPolicy)專項(xiàng)，來系統(tǒng)性地資助科學(xué)政策學(xué)的理論基礎(chǔ)構(gòu)筑、研究方法的整理和開發(fā)以及數(shù)據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)的開展。截至2011年上半年，共資助了143項(xiàng)研究，總經(jīng)費(fèi)7361.3萬(wàn)美元。盡管近些年隨著國(guó)家整體科研經(jīng)費(fèi)的增加，科技政策研究獲得各類資助也在快速增加，但是整體上我國(guó)科技政策方面的研究資助是不足的。發(fā)達(dá)國(guó)家軟科學(xué)的投入比例通常占其研究及開發(fā)經(jīng)費(fèi)的5％～10％，而我國(guó)這一比例還不足1％。另外，我國(guó)對(duì)于科技政策學(xué)的資助也不夠系統(tǒng)，國(guó)家軟科學(xué)計(jì)劃、自然科學(xué)基金、社科基金等計(jì)劃都有對(duì)科技政策研究的支持，但是一直以來，主要是相對(duì)零散地資助一些特定主題的研究，并沒有圍繞科技政策建立系統(tǒng)性的資助計(jì)劃。推進(jìn)我國(guó)科技政策科學(xué)化的若干建議提升科技政策的決策科學(xué)化水平，是當(dāng)前擺在世界各國(guó)政府和學(xué)界面前的共同難題。為提升我國(guó)決策的科學(xué)化水平，保障政策的公信力，我國(guó)政府和學(xué)界需要積極吸收國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)需求，著重從以下幾個(gè)方面加快建設(shè)：1.提升科技政策科學(xué)化水平，推進(jìn)共同體發(fā)展。通過多種方式推進(jìn)共同體建設(shè)，壯大研究隊(duì)伍，為科技政策科學(xué)化提供智力支持，如建立學(xué)會(huì)、舉辦科學(xué)政策學(xué)年會(huì)、建立共同體網(wǎng)絡(luò)交流平臺(tái)等等。另外