立法后評估初探

盡管評估是近年來流行語匯中的一個高頻詞，但對什么是評估，并未有一個統(tǒng)一的定義，從不同角度可以對評估作不同的理解。從廣義上來講，評估是借助一定的標準、程序和方法，由一定的組織或個人對評估客體的價值大小或高低、趨勢或發(fā)展的評價、判斷、預測的活動，是人們認識、把握事物或活動的價值或規(guī)律的行為。按照不同的標準，對于評估可以作不同種類的劃分。按照評估的對象劃分，可以分為三類：一是對物的評價，主要是評估物的價值大小或高低，價值是客體滿足主體需要的程度。資產評估、土地評估、房產評估等就屬于這一類。二是對活動成果的評價，主要是評估活動績效的好壞、高低。績效一般解釋為成績、成效、業(yè)績等，是對工作成果的一種評價。三是對事物現狀、發(fā)展趨勢的評估，既包括對人類活動、個體行為現狀、趨勢的評估，也包括對自然界的現狀、發(fā)展趨勢的評估，評估趨勢與走向，以便作出最佳選擇與判斷。立法評估應當屬于第二類，是對立法活動成果的評估，屬于績效評估的一種。

一、評估運動方興未艾

目前在管理實踐中廣為流行的是績效評估。它既包括對個體績效的評估，如企業(yè)員工、公務員等人員工作績效的評估，又包括對組織績效的評估，如企業(yè)績效評估、非營利組織績效評估、政府績效評估等。政府績效評估是近年來公共管理中的一個熱門話題。上世紀七十年代末，西方國家普遍面臨財政壓力、管理危機、公眾信任危機等情況，為了解決公共管理機構臃腫、效率低下、資源浪費等問題，一些國家相繼推行公共部門管理改革，將私人企業(yè)的管理方法和理念引入到公共管理中，用企業(yè)家精神重塑政府。企業(yè)績效評估被應用到公共管理中，側重于對公共部門服務的質量和效益進行評價。英國政府率先開展了形式多樣的績效評估。進入20世紀90年代以來，公共部門的績效評估在西方國家達到鼎盛時期。1993年美國政府成立全國績效評估委員會，制定頒布了《政府績效評估與結果法》。除美國和英國外，公共部門績效評估在加拿大、丹麥、芬蘭、挪威、德國、法國、新西蘭、荷蘭、澳大利亞等國都得到廣泛應用。針對西方國家政府職能的不斷擴大與廣泛干預，行政法學學者將此情況稱為“行政國”的出現；針對評估的廣泛使用，有西方學者認為“評估國”正在西方出現。有的人甚至驚呼，似乎是未被評估的都是不存在的。

隨著國外績效評估的廣泛運用與開展，績效理念及評價方法也開始引入我國并傳播，績效評估開始在我國的公共管理中萌芽發(fā)展，走向實踐舞臺，一些政府機關相繼開展了績效評估或類似于績效評估的活動。近年來，政府績效評估的力度不斷加大。財政部開始推行預算績效考評，即運用一定的考核辦法、量化指標及評價標準，對部門為實現其職能所確定績效目標的實現程度，以及為實現這一目標安排預算的執(zhí)行結果進行綜合性的考核與評價。為規(guī)范績效考評工作，財政部于2005年出臺《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，確立了“統(tǒng)一規(guī)劃、積極穩(wěn)妥、先易后難、分步實施”

的原則，并從2006年選擇一些項目進行績效考評試點，為將來全面推進績效考評工作積累經驗。2006年十屆全國人大四次會議批準的《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出，本規(guī)劃確定的約束性指標，具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門經濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核。2006年中央組織部印發(fā)實施《體現科學發(fā)展觀要求的地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價試行辦法》，要求對地方黨政領導班子及其成員進行實績分析。

績效評估的廣泛發(fā)展與應用，給公共管理帶來諸多啟示。一是績效評估是正確認識公共管理活動成果的有效工具。公共管理的結果具有抽象性、籠統(tǒng)性，價值判斷復雜，不易把握和認識，績效評估借助一定的標準，選取結果與管理活動具有內在聯(lián)系的數據，對公共管理的結果予以衡量與判斷，提高了對公共管理成果認識的準確性和科學性。二是績效評估增強了對公共管理結果的關注。公共管理不僅要關注過程，更要注重結果，注重投入產出，成本與效益，提高公共服務的效率、效益與質量。在傳統(tǒng)行政管理理論中，認為行政管理自然出結果，公務員只要執(zhí)行行政命令即可，不用擔心結果?？冃гu估徹底改變這一觀念，不僅要關心管理結果，而且要用科學的方法對工作結果的價值、效益、效果進行衡量，使公共管理更加關注結果。三是改進公共管理的有效方法。績效評估意味對組織的結構、功能進行不斷審查，對各種制度及其制度間的相互作用進行反思。從結果找問題，通過對管理方式、方法與結果內在聯(lián)系的分析，找出影響績效水平高低的各種原因，有針對性提出改進措施和辦法，為改進公共管理服務。同時，績效評估結果作為管理的依據，明確責任，增收節(jié)支?？冃гu估的這些作用對于立法評估具有同樣的啟示。

二、立法評估走向實踐舞臺

從實質意義上的立法評估來說，立法實踐中早就有。如提請常委會審議的法律草案，有關專門委員會要向委員長會議提出審議意見，對是否列入常委會議程提出意見。這實際是對法律案是否具備提請審議的條件所作的一種評估。法律委員會向常委會所作的法律案審議結果的報告，要對是否提請常委會表決通過，提出意見。這實際是對法律案是否成熟的一種評估。這里所說的立法評估，是按照一定的標準和方法，由特定的評估主體，對立法活動實現其宗旨、目標的一種評價分析。立法評估按照立法進程，可以分為立法前評估、立法中評估和立法后評估。立項評估，就可以認為是一種立法前期評估。為了使編制的立法規(guī)劃和計劃具有科學性和可行性，列入立法規(guī)劃計劃的項目應當經過評估，對立法的必要性、可行性作出評估。法律案從立項、起草、審議到通過，其中都涉及到對條文草案、出臺時機、制度措施等內容的評估，可以說是立法過程中的評估。立法后評估，一般是指在法律、法規(guī)頒布實施一段時間后，結合法律、法規(guī)的實施情況，包括取得的成效、存在的問題，對特定的法律、法規(guī)所進行的評價，目的在于更好的實施、修改完善被評估的法律、法規(guī)，并從中總結經驗，為開展相關立法提供借鑒和指導。我國的立法后評估首先出現在行政許可法中。行政許可法第二十條規(guī)定，行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價；對已設定的行政許可，認為公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場競爭機制能夠有效調節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機構能夠自律管理的；行政機關采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，應當對設定該行政許可的規(guī)定及時予以修改或者廢止。行政許可的實施機關可以對已設定行政許可的實施情況及存在的必要性適時進行評價，并將意見報告該行政許可的設定機關。公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設定機關和實施機關就行政許可的設定和實施提出意見和建議。行政許可的設定實際是一項立法活動，對許可設定的定期評估實際是一種立法后評估。評價的內容包括行政許可設定的必要性，對經濟和社會的影響，有無替代管理手段等，以決定是否保留或取消該項行政許可。行政許可的定期清理這種評估結果的體現。如果說行政許可法還只是規(guī)定了立法后評估，那么國務院于2004年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》則比較全面的提出了立法評估。綱要指出，要“積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過程成本，還要研究其實施后的執(zhí)法成本和社會成本?！庇捎谌舜蟪Ｎ瘯徸h的大部分法律案，都是由政府起草提出的，因此綱要提出的立法評估的意義不僅限于政府立法。

目前實踐中地方人大開展的立法后評估，比較具有代表性的是上海市。2005年，上海市人大法制委、法工委將《上海市歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》作為首次立法后評估的對象。經研究論證，確定把法規(guī)實施的績效及法規(guī)中各項制度設計和程序規(guī)定是否需進一步完善作為評估的主要內容，并確定了執(zhí)法部門評估、委托相關區(qū)人大常委會組織調研、向社會公眾開展問卷調查、專題調研、邀請市人大代表參與的評估方法。經評估認為，該條例的立法目的基本實現，同時存在若干需要重視的問題。上海市人大常委會還專門聽取和審議了這項評估活動的報告。2005年，福建省人大常委會法工委和團省委聯(lián)合開展了對《福建省青年志愿者服務條例》立法效果評估。此外，浙江、海南、太原等省市人大先后開展了不同形式的立法后評估。對地方政府規(guī)章的評估，安徽省政府法制辦開始得比較早，數量也比較多，從2000年到2005年，省政府法制辦先后對12部省政府規(guī)章實施效果進行了測評。立法后評估成為地方立法工作中的一件新鮮事。從地方開展的立法后評估活動來看，把握立法后評估的特征，需要與執(zhí)法檢查相區(qū)別。執(zhí)法檢查是近年來在實踐中探索發(fā)展起來的把工作監(jiān)督和監(jiān)督法律的實施結合起來的一種有效形式，監(jiān)督法對此作了肯定。執(zhí)法檢查作為人大常委會行使監(jiān)督職權的一種形式，針對的是法律、法規(guī)實施中存在的問題，目的是要促進“一府兩院”嚴格執(zhí)法，公正司法。立法后評估針對的是法律、法規(guī)所確立的制度與規(guī)范，通過法律、法規(guī)的實施情況與效果，反思評價立法是否實現了預期目的和宗旨，立法所確立的制度和規(guī)范是否科學，是否符合實際，其目的是為了進一步提高立法質量，促進科學立法。由于兩者都需要借助對法律、法規(guī)實施情況的了解獲得信息，因此需要注意將兩者區(qū)別開。另外，還要與法律法規(guī)實施情況專題調研相區(qū)別。近年來，各地人大常委會在開展執(zhí)法檢查的同時，還開展了法律、法規(guī)實施情況的專題調研。全國人大常委會先后組織進行了農業(yè)政策和金融支農政策等專題調研。法律法規(guī)實施情況專題調研，既服務于監(jiān)督工作，又服務于立法工作，是立法和監(jiān)督前期工作的一部分。雖然與立法后評估著眼于立法效果的評價有著明顯區(qū)別，但在組織主體、目的和和分析依據上容易趨同。

三、評估標準影響行為

在績效評估中，由于評估標準影響并決定評估結果，被評估的對象總是按評估標準調節(jié)自己的行為，以便取得較好的評估結果。因此，評估標準影響被評估者的行為。美國組織行為學專家曾發(fā)現，在一個社會區(qū)中，警察上班時就是開著警車在橫穿該城的高速公路上來回穿梭。顯然，這種快速巡邏對警察的工作沒有什么作用。其原因在于，這個社區(qū)的城委會以警察行駛里程數作為評價警察工作績效的標準。顯然，警察的這種行為的意義是不言自明的。這充分說明績效評估標準對于績效評估的重要性。同樣，在立法后評估中，評價標準同樣起到風向標的作用。標準科學合理，可以正確反映立法的效果和效益，引導立法工作的良性發(fā)展；標準設計不盡合理，則有可能誤導對制度與規(guī)范的選擇。因此建立標準是立法后評估活動中非常重要的工作。

在公共部門的績效評估中，主要用經濟（economic）、效率（efficiency）、效果（effectiveness）、公平（equity）即4E指標開展評估。經濟，即成本標準。這種衡量主要是考察花了多少錢，是不是按程序花費金錢。就立法后評估而言，就是法律、法規(guī)實施所花費的成本是多少，花費是否必要。當然，成本本身并不能衡量服務的效率和效果，因而單一使用成本衡量不能滿足績效評估的要求。效果或者是效益，反映的是質量標準?？疾烨闆r是否得到改善，即用來衡量提供服務的影響和質量，看服務是否達到預期目的，它關心的是目標和結果。就立法后評估來說，就是考察分析法律、法規(guī)確立的制度與規(guī)則實施取得的效果、效益，實現立法目標和宗旨的程度。效益可分為兩類：一是改變現狀的程度，如公民健康狀況、水質的凈化程度、公民接受教育的年限、空氣質量等；二是行為改變的幅度，如以犯罪行為的改善幅度衡量刑事法律和政策的效果。效率反映的是生產力標準。指為提供特定水平的效益所付出努力的數量，簡單來說就是投入與產出的關系，所關心的是手段問題。立法后評估主要是考察法律、法規(guī)是否促進和提高了效率。效率也可以分為兩類：一是生產效率，指生產或提供服務的平均成本，以最低成本取得最大效益就是有效率的；另一種是配置效率，指組織所提供的產品或服務是否能夠滿足利害關系人的不同偏好。公平是指投入和效果在社會群體中的正確分配，關心的是接受服務的團體或個人是否都受到公平的待遇，需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到更多的服務。就立法后評估而言，公平應當是對法律、法規(guī)是否公平的確立了社會成員的權利義務，是否公平的規(guī)定了權利與權力的關系。由于法律關系主體的利益不同，對公平的認識和所持的標準也就不同，評估難度比較大。公共部門績效評估中，有幾種衡量公平性的標準：一是帕累托標準，使一個人境況變好的同時，不能使其他人的境況變壞，目的是保障最低福利。二是在效益上的凈受益者能補償受損者，目的是保證凈福利的最大化。三是再分配標準，使處于條件惡化的社會成員的收益增加，則是正義的行為，強調再分配福利最大化。這些標準有助于啟發(fā)對于公平性的思考。

上述標準對于立法后評估具有借鑒作用，但需要根據立法后評估的目的以及評估項目的特點將評估標準特定化。確定評估標準首先要明確評估的對象與目的。立法后評估本質上是立法活動的延續(xù)，評估對象是法律、法規(guī)及其所確立的制度與規(guī)范，評估所依據的信息資料是法律、法規(guī)的實施情況及公眾的認同感，目的是提高立法質量。只有明確了評估對象與目的，才能有針對性確立評估標準。福建省開展的立法后評估，事先制定了合法性標準、實用性標準和規(guī)范性標準，為客觀評估提供了條件。

評估方法的使用對于評估結果也有重要影響。公共部門績效評估方法包括：標桿比較、實驗性評價、發(fā)展性評價、過程性評價