1、過程模型分析過程模型分析公共政策分析的研究途徑是多樣化的，在西方政策分析的發(fā)展中，形成了幾種較有影響力的學(xué)科途徑，即政治學(xué)途徑、經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑和社會(huì)心理學(xué)途徑。研究途徑、方法不同，導(dǎo)致對(duì)公共政策的性質(zhì)、原因和結(jié)果以及公共決策系統(tǒng)及其運(yùn)行做出不同的描述或解釋，從而形成不同的政策分析理論。托馬斯戴伊在理解公共政策這一論著中概括了八種模型，即制度、過程、集團(tuán)、精英、漸進(jìn)、對(duì)策、系統(tǒng)、理性模型。其中過程模型的要點(diǎn)是將政策看作是一種政治行為或行動(dòng)，通過政治與政策的關(guān)系，對(duì)政策的政治行為進(jìn)行階段性或程序化研究，這是行為主義政治學(xué)的觀點(diǎn)在公共政策研究上的反映。政策過程被視為一系列的政治活動(dòng)所構(gòu)成。根據(jù)政策過程的

2、每一步驟的特點(diǎn)，對(duì)政策加以分析，從而發(fā)現(xiàn)政策是如何形成的以及決策應(yīng)當(dāng)如何做出。從動(dòng)態(tài)運(yùn)行角度看，公共政策是一個(gè)從無到有再到終結(jié)的動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程。過程模型就是從政策過程的各個(gè)環(huán)節(jié)出發(fā)，將公共政策看一個(gè)多環(huán)節(jié)相互連接的動(dòng)態(tài)運(yùn)行系統(tǒng)，其分析內(nèi)容是針對(duì)系統(tǒng)整體、影響因素和各系統(tǒng)環(huán)節(jié)的功能的分析。這一模型的創(chuàng)始人是拉斯韋爾，經(jīng)過瓊斯、安德森、布魯爾和狄龍等人的研究，在20世紀(jì)70、0年代成熟起來。二戰(zhàn)結(jié)束后，西方行為主義政治學(xué)家們將研究的出發(fā)點(diǎn)和囂內(nèi)瞬包鵰S臨鑑I、上來，力圖尋找各種政治行為的確定模式，探索社會(huì)政治響辭翹實(shí)觀的同時(shí)，也將行為主義政治學(xué)的研究方法引入到公共政策研究之中，較早的提出了政策過程分

3、析理論。他在決策過程（1956）這一論著中，將決策劃分為七個(gè)階段，并概括了每一個(gè)階段的分析內(nèi)容。表1拉斯韋爾的政策過程及分析內(nèi)容序號(hào)過程環(huán)節(jié)分析內(nèi)容1情報(bào)政策問題決策信息的搜集和分類2建議政策建議和備選方案的形成和提出3法規(guī)政策方案的通過、發(fā)布、規(guī)定4行使由誰裁決是否違反法規(guī)5運(yùn)用政策方案的運(yùn)用和實(shí)施6評(píng)估政策運(yùn)行過程、效果和成敗7終止政策變更、終止的原因和方式后來，拉斯韋爾在耶魯大學(xué)的學(xué)生布魯爾發(fā)表了一篇題為政策科學(xué)的岀現(xiàn)的論文，他根據(jù)拉斯韋爾的思路，提出了政策過程的六階段學(xué)說，這六個(gè)階段依次是創(chuàng)議、估計(jì)、選擇、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)。他的六階段說對(duì)20世紀(jì)70年代中期以后的政策過程模型產(chǎn)生深刻影

4、響。20世紀(jì)70年代以后，查爾斯瓊斯、詹姆斯安德森等將這一理論進(jìn)一步發(fā)展和系統(tǒng)化，從而完善了公共政策的過程分析模式。瓊斯在公共政策研究導(dǎo)論中概括為：表2瓊斯的政策過程及功能序號(hào)過程環(huán)節(jié)功能政府活動(dòng)問題認(rèn)定定義、綜合、組織政策問題的接受、分析、認(rèn)定2方案產(chǎn)生規(guī)劃、立法、撥款產(chǎn)出方案和預(yù)算3方案執(zhí)行組織、解釋、實(shí)施服務(wù)、投資、控制、監(jiān)督以及解決問題4方案評(píng)估說明、衡量、分析政策執(zhí)行、檢查、信息反饋方案終結(jié)問題解決、政策變更產(chǎn)出變更政策詹姆斯安德森對(duì)政策過程和功能的闡釋更加明確，并提出了政策議程和政策合法化在政策過程中的意義，安德森在公共決策（1975、1979）中，提出了分析模式。表3安德森的政策

5、過程及功能序號(hào)過程環(huán)節(jié)功能政府活動(dòng)政策議程使問題引起政府注意認(rèn)定政策問題2政策形成進(jìn)入解決問題的行動(dòng)提出有關(guān)的政策方案3政策通過使政策合法化接受最終通過的方案4政策執(zhí)行運(yùn)用政策解決問題開動(dòng)行政機(jī)器執(zhí)行政策政策評(píng)估確定政策效果使政策確實(shí)產(chǎn)生作用策的策一政步政少以一策也下時(shí)其基筆程曙麟lil夫達(dá)學(xué)政張面韋方括、全、東概波為梅在在暮、式元林出龍樣昏。作狄H和分者比過爾程學(xué)的策魯。過灣”政震棗口程對(duì)，模政，過,外程共展帛此過公發(fā)生書表4林世波、張世賢的政策過程與功能序號(hào)過程環(huán)節(jié)意義與功能1政策問題認(rèn)定產(chǎn)生正確的政策基礎(chǔ)2政策規(guī)劃配置資源、解決問題的行動(dòng)方向3政策合法化保證公共政策有效執(zhí)行4政策執(zhí)行解決

6、問題的實(shí)際操作5政策評(píng)估檢驗(yàn)政策的自行效果、確定政策是否變更6政策終結(jié)問題解決、政策完成使命、政策變更過程模型分析過程模型的基本假定公共政策的核心影響因素是政府的活動(dòng)模式，即政策忌糧。政治學(xué)者必須將公共政策研究限定在政治過程，而避免分析政策的內(nèi)容。政策過程由一系列的政治活動(dòng)組成，即問題的提出、議題的設(shè)定、政策的形成、政策的合法化、政策執(zhí)行與政策評(píng)估等。過程分析方法著眼點(diǎn)：政府機(jī)關(guān)的活動(dòng)模式，包括決策如何做成，應(yīng)該如何做成研究資料：主要是有關(guān)政府如何作出決策的描述、故事、傳記、回憶錄、歷史書籍等等。過程分析模式將公共政策看作一個(gè)有始有終的系統(tǒng)運(yùn)行工程。這對(duì)于從整體出發(fā)把握各個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)在政策運(yùn)行中

7、的功能，系統(tǒng)檢測(cè)各環(huán)節(jié)的功能是否發(fā)揮正常、檢驗(yàn)政策成敗時(shí)關(guān)鍵環(huán)節(jié)所起作用，從而使公共政策更加科學(xué)、有效真肴重大蕪義。其成就主要表現(xiàn)在：(1)簡(jiǎn)化了復(fù)雜的政策過程，將涉及眾多因素和活動(dòng)的政策過程分解為若干階段或環(huán)節(jié)，并對(duì)每一階段加以剖析，是了解政策過程實(shí)質(zhì)的、必不可少的一步。(2)它帶來了眾多的關(guān)于政策過程各階段研究的成果，豐富了政策科學(xué)理論。(3)它為了解現(xiàn)實(shí)政策運(yùn)行提供了一個(gè)有用的概念框架。然而，它的局限性也是顯而易見的(1)它把復(fù)雜的政策過程還原為若干階段來分別加以研究，并往往用線性的觀點(diǎn)來看待各階段的關(guān)系，即：它們被看成是一種時(shí)間上前后相繼的過程。(2)它沒有深入探究政策過程中的因果關(guān)系

8、，對(duì)政策過程的解釋不充分，也難以進(jìn)行預(yù)言。(3)它對(duì)政策實(shí)踐的理解是片面的，其應(yīng)用也是有限的。因此這種途徑被有的學(xué)者稱之為“教科書途徑”o過程分析的缺陷政策程序是固定的，政策內(nèi)涵是千變?nèi)f化的政策程序只決定了政策的制定環(huán)節(jié)，不能反映政策的內(nèi)容程序改革與政策改變并不完全對(duì)應(yīng)，不能完全希望能夠通過政策程序改革來實(shí)現(xiàn)“政策的科學(xué)化”對(duì)過程模型的批評(píng)20世紀(jì)80年代以來，由于過程模型的自身問題和局限性而受到了許多政策分析學(xué)者的批評(píng)。1987年納卡穆拉在一篇題為教科書式的政策過程與執(zhí)行研究的論文中首次對(duì)其提出質(zhì)疑。1988年開始，薩巴蒂爾也在幾篇相關(guān)論文中對(duì)其提出批評(píng)。具體歸納為以下四點(diǎn)：過程模型并不是一

9、種真正的因果理論，因?yàn)樗]有揭示出政策過程各階段之間的因果關(guān)系，相反，每一階段的研究都形成自身的而幾乎與其它階段無關(guān)的理論。它對(duì)各階段的先后順序的描述是不準(zhǔn)確的，實(shí)際上政策過程各階段是交叉的、相互作用的。它帶有一種偏見，它所注重的是一種立法上的、自上而下的過程，其焦點(diǎn)集中在重大法規(guī)的通過與執(zhí)行上，而忽視在特定政策領(lǐng)域內(nèi)有無數(shù)的政策與法規(guī)的執(zhí)行與評(píng)估相互作用。這種途徑往往持有唯一或單一的政策周期的假定,把政策過程的循環(huán)反復(fù)和長(zhǎng)期性及復(fù)雜性過分簡(jiǎn)單化了。典型范例（一）“除麻雀”政策，就可以從政府（尤其是主要決策者）活動(dòng)的過程著手：?jiǎn)栴}提出：毛主席下鄉(xiāng)調(diào)研，農(nóng)民反映麻雀吃莊稼；決策議程：國家開展愛

10、國衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)，決定消滅一批對(duì)人類“有害”的害蟲；在毛主席的直接提議下，麻雀位列“四害”之中；政策的合法化：毛主席提出號(hào)召，黨中央和國務(wù)院發(fā)出通知，各地分別就執(zhí)行消除“四害”政策發(fā)出各種文件;政策執(zhí)行:全黨、全軍、各級(jí)政府、各系統(tǒng)、各單位、全民動(dòng)員，釆用“大運(yùn)動(dòng)”的方式來執(zhí)行;政策評(píng)估：麻雀是“害蟲”的認(rèn)識(shí)是錯(cuò)誤的,消滅麻雀帶來糧食減產(chǎn)，建議將麻雀從“四害”中除名，恢復(fù)麻雀的名譽(yù)。典型范例（二）“不除麻雀”政策，也可以從政府（尤其是主要決策者）活動(dòng)的過程著手：?jiǎn)栴}提出：農(nóng)民發(fā)現(xiàn)糧食減產(chǎn)；科學(xué)院的專家們經(jīng)過研究，證明麻雀是益鳥。以竺可楨為首,向主席建議恢復(fù)麻雀的名譽(yù)；決策議程：主席接受建議，在一次會(huì)

11、議中提出了新的“四害”名單（老鼠、跳蚤、蚊子、蒼蠅）;政策的合法化：黨組織和各級(jí)政府接受主席的提法，在新發(fā)出的文件中，將麻雀從“四害”中除名；政策執(zhí)行：全黨、全軍、各級(jí)政府、各系統(tǒng)、各單位、全民動(dòng)員，繼續(xù)用“大運(yùn)動(dòng)”的方式來執(zhí)行除“四害”，但是麻雀已經(jīng)不在其中了；政策評(píng)估：政府報(bào)告糧食增收。典型范例（三）尉”伐吳伐的“己布自；宣可死；B領(lǐng)也殺法臣劉將,吳想重服小策東的等說大決手號(hào)亮未中”眷，報(bào)軍吳程蹄”諸阻集伐過蔓男召“的失伐軍心備-電匚的動(dòng)馬舉劉居羽出鑫蜀關(guān)提劉亮化，者:飛:葛法期策出張程諸合時(shí)決提議的吳政伐”“吳兵伐出“O行估兵典型范例（四）大連市社區(qū)公共服務(wù)社政策，也可以從政府活動(dòng)的過程

12、著手：?jiǎn)栴}提出：2000年4月底，國務(wù)院總理朱悟基在大連視察社會(huì)保障試點(diǎn)工作時(shí)肯定了大連市由街道規(guī)劃、居委會(huì)組織落實(shí)的下崗失業(yè)者及其他居民貧困者的最低生活保障工作的做法，朱總理因此提出要建立一個(gè)獨(dú)立于企事業(yè)之外運(yùn)作于社區(qū)之中的社會(huì)保障體系，重點(diǎn)解決下崗、失業(yè)職工的生活保障問題。2000年5月，專門的課題組赴大連調(diào)研最低生活保障制度時(shí)，發(fā)現(xiàn)失業(yè)職工的隱性就業(yè)和隱性收入成為阻礙地方政策公正實(shí)施的最大障礙。為解決收入甄別問題，課題組提出了以社區(qū)為單位，將有勞動(dòng)能力的低保人員組成一個(gè)非營利公司，實(shí)行以工代賑，并通過組織管理低保人員的方式，篩除隱形就業(yè)和隱形收入者；決策議程：2000年67月，在市民政局的動(dòng)員和幫助下,麟翼飜1舉瞬醸戢瞬齡低保人員參加公益性勞動(dòng)，承擔(dān)享受保障待遇所應(yīng)盡的義務(wù);三是在為低保對(duì)象提供物質(zhì)援助的同時(shí)提供精神援助:政策的合法化：2001年5月底，大連市政府發(fā)布40號(hào)文件,在全市推廣社區(qū)公共服務(wù)社；政策執(zhí)行：2001年底，城區(qū)85個(gè)街道(原鄉(xiāng)鎮(zhèn))在2002年6月底前全部建立了社區(qū)公共服務(wù)社；政策評(píng)估：社區(qū)公共服務(wù)社的