《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》解讀——部門預(yù)算編制管理

2021-10-2108:402020年10月1日起施行《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，對于規(guī)范政府收支行為、強(qiáng)化預(yù)算約束、建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度具有重要意義。與大家分享財(cái)政部對《條例》專題解讀之《部門預(yù)算編制管理》上半部分，希望有利于促進(jìn)我們更加嚴(yán)格、準(zhǔn)確執(zhí)行好條例。部門預(yù)算，簡言之，就是一個(gè)部門一本預(yù)算。部門預(yù)算是發(fā)達(dá)國家和大多數(shù)發(fā)展中國家通行的預(yù)算編制模式。在我國，按照《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）第四條關(guān)于部門的界定，部門是指與本級政府財(cái)政部門直接發(fā)生預(yù)算繳撥款關(guān)系的國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)、政黨組織、事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他單位。部門預(yù)算則是由各部門依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及其履行職能的需要編制，經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)的、反映部門所有收入和支出情況的綜合財(cái)務(wù)計(jì)劃，是各部門、各單位履行職能和推動事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。實(shí)行部門預(yù)算改革二十多年來，各級財(cái)政部門、各部門共同努力、不斷深化部門預(yù)算改革，預(yù)算編制更加全面規(guī)范，管理措施更加豐富完善，運(yùn)行機(jī)制更加順暢高效，預(yù)算管理更加公開透明。一、部門預(yù)算改革的歷史沿革部門預(yù)算改革前，我國實(shí)行傳統(tǒng)的預(yù)算編制管理模式，不以預(yù)算部門為分類標(biāo)準(zhǔn)，而是根據(jù)政府的職能和經(jīng)費(fèi)性質(zhì)對預(yù)算內(nèi)資金加以分類進(jìn)行預(yù)算編制，采取“基數(shù)加增長”的方式，強(qiáng)調(diào)收入增長與國內(nèi)生產(chǎn)總值增長相適應(yīng)，同時(shí)對不同的支出確定增長比例。在這一時(shí)期，存在預(yù)算涵蓋范圍窄、編制粗放、方法簡單、程序不規(guī)范和財(cái)權(quán)不統(tǒng)一等方面的弊端。針對這些問題和弊端，為適應(yīng)建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和轉(zhuǎn)變政府職能的需要，實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度的自我完善，增強(qiáng)預(yù)算工作的公開透明程度，我國于2000年前后開啟部門預(yù)算改革的實(shí)踐。(一)部門預(yù)算改革實(shí)踐情況。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革需要，針對傳統(tǒng)預(yù)算管理的弊端，財(cái)政部在深入研究的基礎(chǔ)上，于1999年7月向國務(wù)院報(bào)送了《關(guān)于落實(shí)全國人大常委會意見改進(jìn)和規(guī)范預(yù)算管理工作的請示》提出了細(xì)化預(yù)算編制，實(shí)施部門預(yù)算改革的構(gòu)想。年1999年9月,財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的通知》(財(cái)預(yù)字[1999]464號),正式要求中央各部門編制部門預(yù)算。此后,中央和地方部門預(yù)算改革不斷推進(jìn),進(jìn)行了多項(xiàng)實(shí)踐。2000年,所有中央一級預(yù)算單位全部編制了部門預(yù)算,實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門一本預(yù)算”,將一個(gè)部門所有的收入和支出都按照統(tǒng)一規(guī)定的編報(bào)程序、編報(bào)格式、編報(bào)內(nèi)容和編報(bào)時(shí)間編制成一本預(yù)算,全面反映該部門或單位各項(xiàng)資金的來源、使用方向和具體使用內(nèi)容,增強(qiáng)了部門預(yù)算的完整性和統(tǒng)一性。2001年,進(jìn)行基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算編制試點(diǎn),將部門支出劃分為基本支出和項(xiàng)目支出兩部分,基本支出預(yù)算主要采取定員定額管理方式,項(xiàng)目支出預(yù)算采取項(xiàng)目庫管理方式,實(shí)現(xiàn)了部門預(yù)算從形式到內(nèi)容的變化。2002年,細(xì)化預(yù)算編制項(xiàng)目,深化“收支兩條線”改革,預(yù)算外收入全部納入專戶管理,相應(yīng)的支出由財(cái)政部根據(jù)部門履行職能的需要統(tǒng)籌安排,逐步將一個(gè)部門的各項(xiàng)預(yù)算外資金收支、政府性基金收支、經(jīng)營收支以及其他收支都按照統(tǒng)一的編報(bào)內(nèi)容和形式在一本預(yù)算中反映。2003年,制定和完善了《中央部門預(yù)算編制規(guī)程》(即“二上二下”編制規(guī)程),對預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整等階段各部門的職能權(quán)限、具體工作事項(xiàng)和時(shí)間安排等作出具體、明確的規(guī)定,保證部門預(yù)算編制改革的統(tǒng)一性和規(guī)范性。2007年,實(shí)施政府收支分類改革,建立了包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類在內(nèi)的政府收支分類體系,按照新的政府收支體系重新設(shè)計(jì)部門預(yù)算編制報(bào)表,組織中央部門進(jìn)行算數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換等工作,為深化部門預(yù)算改革提供制度保障。(二)《預(yù)算法》修改后部門預(yù)算管理情況。2014年我國對《預(yù)算法》進(jìn)行修改,從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督等多方面進(jìn)一步規(guī)范了部門預(yù)算管理行為,增加了部門預(yù)算公開的相關(guān)規(guī)定,對預(yù)算公開主體進(jìn)行明確,對預(yù)算公開的時(shí)限做了具體的要求。2020年8月修訂后的《條例》在總結(jié)部門預(yù)算改革成效的基礎(chǔ)上對部門預(yù)算管理作出具體規(guī)定,進(jìn)一步統(tǒng)一部門預(yù)算管理口徑,明確部門預(yù)算收支范圍,完善項(xiàng)目支出管理方式,深化部門預(yù)算公開工作等。二、部門預(yù)算編制管理要求在部門預(yù)算改革實(shí)踐不斷向縱深推進(jìn)的基礎(chǔ)上,部門預(yù)算編制管理經(jīng)驗(yàn)不斷成熟,并適時(shí)上升到法律法規(guī)層面加以穩(wěn)定化,先后在《預(yù)算法》的修改和《條例》的修訂過程中加以體現(xiàn)。(一)部門預(yù)算的范圍。從部門預(yù)算的單位范圍看,各部門預(yù)算由本部門及所屬各單位預(yù)算組成。部門預(yù)算以部門(即一級預(yù)算單位)為預(yù)算主體,從所屬基層單位編起,逐級審核、匯總、核定、批復(fù)。從部門預(yù)算的收支范圍看,各部門預(yù)算收入包括本級財(cái)政安排給本部門及其所屬各單位的預(yù)算撥款收入和其他收入。其中,預(yù)算撥款收入包含一般公共預(yù)算撥款、政府性基金預(yù)算撥款和國有資本經(jīng)營預(yù)算撥款。各部門預(yù)算支出為與部門預(yù)算收入相對應(yīng)的支出,包括基本支出和項(xiàng)目支出。(二)部門預(yù)算編制職責(zé)分工。國務(wù)院財(cái)政部門部署編制下一年度預(yù)算草案的具體事項(xiàng),審核中央各部門的預(yù)算草案?？h級以上地方各級政府財(cái)政部門部署本行政區(qū)域編制下一年度預(yù)算草案的具體事項(xiàng),審核本級各部門的預(yù)算草案。各部門、各單位是本部門和本單位預(yù)算編制的主體,編制本部門、本單位預(yù)算草案。中央各部門組織編制本部門及其所屬各單位的預(yù)算草案,負(fù)責(zé)本部門所屬各單位預(yù)算草案的審核,并匯總編制本部門的預(yù)算草案,按照規(guī)定報(bào)財(cái)政部審核。縣級以上地方各級政府各部門組織編制本部門及其所屬各單位的預(yù)算草案,按規(guī)定報(bào)本級政府財(cái)政部門審核。(三)部門預(yù)算編制流程?！稐l例》提出,部門預(yù)算編制、執(zhí)行的具體辦法,由本級政府財(cái)政部門依法作出規(guī)定。中央部門預(yù)算按照“二上二下”的流程編制,具體環(huán)節(jié)包括:做好預(yù)算編制準(zhǔn)備,部署預(yù)算編制工作;中央部門編報(bào)“一上”預(yù)算建議;財(cái)政部審核下達(dá)中央部門“一下”預(yù)算控制數(shù);中央部門根據(jù)財(cái)政部下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)編報(bào)本部門預(yù)算草案,財(cái)政部匯總審核中央部門預(yù)算草案;全國人民代表大會批準(zhǔn)中央預(yù)算后,財(cái)政部批復(fù)各中央部門預(yù)算,中央部門逐級批復(fù)所屬單位預(yù)算。(四)部門收入預(yù)算編制。各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定將所有收入納入預(yù)算。各部門預(yù)算收入包括本級財(cái)政安排給本部門及其所屬各單位的預(yù)算撥款收入和其他收入。各部門、各單位預(yù)算收入編制內(nèi)容包括本級預(yù)算撥款收入、預(yù)算撥款結(jié)轉(zhuǎn)和其他收入。收入預(yù)算編制的具體要求如下:一是合法合規(guī),必須是依法取得的各項(xiàng)收入。按規(guī)定應(yīng)上繳國庫的各項(xiàng)非稅收入,不得作為部門收入。二是全面完整,部門收入項(xiàng)目較多,資金來源各有不同,部門應(yīng)全面準(zhǔn)確預(yù)計(jì)取得的各項(xiàng)收入,不得在預(yù)算之外保留其他收入項(xiàng)目。三是真實(shí)準(zhǔn)確,預(yù)測收入應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢、事業(yè)發(fā)展計(jì)劃、經(jīng)營狀況等,結(jié)合近幾年實(shí)際取得的收入并充分考慮增收減收因素測算,不能隨意夸大或隱瞞收入。(五)部門支出預(yù)算編制1.基本支出預(yù)算編制?；局С鍪侵父鞑块T、各單位為保障其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)所發(fā)生的支出,包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)。人員經(jīng)費(fèi)是部門和單位有關(guān)人員的工資福利支出、對個(gè)人和家庭的補(bǔ)助支出;公用經(jīng)費(fèi)是為保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù),用于購買商品、服務(wù)、辦公設(shè)施設(shè)備等方面的支出。基本支出預(yù)算編制以定員定額方式為主。定員定額是在核定單位人員編制數(shù)、實(shí)有人數(shù)、資產(chǎn)數(shù)量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上,按照確定的支出標(biāo)準(zhǔn)測算安排基本支出預(yù)算的方法。其中:人員經(jīng)費(fèi)以編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)為計(jì)算對象,人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)國家工資、福利、保險(xiǎn)政策以及政策規(guī)定的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)等情況確定;公用經(jīng)費(fèi)以機(jī)構(gòu)編制、實(shí)有人員、通用資產(chǎn)等為計(jì)算對象,公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)履職需要、有關(guān)政策規(guī)定、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和物價(jià)水平、財(cái)力狀況等情況,結(jié)合實(shí)際分類分檔確定。2.項(xiàng)目支出預(yù)算編制。項(xiàng)目支出是各部門、各單位為完成其特定的工作任務(wù)和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所發(fā)生的支出?！稐l例》第四十一條規(guī)定,“各級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)項(xiàng)目支出管理。各級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)建立和完善項(xiàng)目支出預(yù)算評審制度。各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照本級政府財(cái)政部門的規(guī)定開展預(yù)算評審。項(xiàng)目支出實(shí)行項(xiàng)目庫管理,并建立健全項(xiàng)目入庫評審機(jī)制和項(xiàng)目滾動管理機(jī)制”。(1)項(xiàng)目庫。項(xiàng)目支出預(yù)算編制以項(xiàng)目庫為基礎(chǔ)。項(xiàng)目庫管理是預(yù)算管理的基礎(chǔ),預(yù)算項(xiàng)目是預(yù)算管理的基本單元。所有預(yù)算項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按程序納入項(xiàng)目庫實(shí)行全生命周期管理,全流程動態(tài)記錄和反映項(xiàng)目信息變化情況。各部門、各單位應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“先有項(xiàng)目再安排預(yù)算”原則,提前研究謀劃、常態(tài)化儲備項(xiàng)目,各部門、各單位編制項(xiàng)目支出預(yù)算必須從項(xiàng)目庫中選取項(xiàng)目。(2)項(xiàng)目儲備。項(xiàng)目儲備原則上從部門和單位發(fā)起,部門和單位應(yīng)完成評審論證和內(nèi)部審批程序后,才能將預(yù)算項(xiàng)目報(bào)送財(cái)政部門。財(cái)政部門審核通過的項(xiàng)目,作為預(yù)算儲備項(xiàng)目,供預(yù)算編制時(shí)選取;退回修改的項(xiàng)目,部門和單位按